I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Umschaltung von drei ihr gehörenden Anschlüssen in Vaterstetten vom Ortsnetz München an das Ortsnetz Zorneding.

Die Anschlüsse betreffen u.a. ein Wasserwerk und eine Volksschule in Vaterstetten. Vaterstetten ist eine Ortschaft in der Gemeinde Parsdorf und liegt vom Münchner Ortskern 15 km und von der Stadtgrenze 5 km entfernt. Die Ortsnetzgrenze, die gezogen wurde, als Vaterstetten noch unbebaut war, und die die Ortsnetze von München und Zorneding trennte, verlief bis zum Jahre 1961 mitten durch die Gemeinde und zerschnitt den inzwischen geschlossen bebauten Ortsteil.

Auf Grund von Beschwerden ihrer Bürger bat die Klägerin durch Schreiben vom 19. Januar 1958 die Oberpostdirektion München darum, die Ortsnetzgrenzen zu ändern, und zwar dergestalt, daß das gesamte Gemeindegebiet an das Ortsnetz München angeschlossen würde. Das führte zu vielfachen Überlegungen bei der Beklagten. Die Oberpostdirektion München gab der Gemeinde Parsdorf mit Schreiben vom 28. Februar 1960 und 2. September 1961 bekannt, es sei beabsichtigt, ganz Vaterstetten an das Ortsnetz Zorneding anzuschließen. Die Gemeinde antwortete nicht. Durch Verfügung vom 9. August 1961 wies der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen die Oberpostdirektion an, die zur Einbeziehung des Ortes Vaterstetten in das Ortsnetz Zorneding erforderlichen Schritte einzuleiten. In der Folgezeit bereitete das Fernmeldebauamt die Umschaltung des Gebiets Vaterstetten zur Vermittlungsstelle Baldham, einer Ortschaft mitten in der Gemeinde Parsdorf, technisch, vor. Mit Schreiben vom 25. August 1967 unterrichtete das Fernmeldeamt 2 in München alle Fernsprechteilnehmer in Vaterstetten davon, daß ihre Hauptanschlüsse ab 3. Oktober 1967 auf die am nächsten gelegene Vermittlungsstelle des Ortsnetzes Zorneding umgeschaltet würden. Dieses Schreiben war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.

Die Klägerin erhob Widerspruch, den die Oberpostdirektion München durch Bescheid vom 17. Oktober 1967 zurückwies.

Die Klägerin hat Klage gegen diese Bescheide erhoben. Das Verwaltungsgericht München hat durch Urteil vom 27. November 1969 die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Die Abgrenzung des Ortsnetzes sei ermessensfehlerhaft zustande gekommen, weil die Beklagte die Grundsätze des Raumordnungsgesetzes nicht beachtet und die Belange der Fernsprechkunden bei der Abwägung nicht genügend berücksichtigt habe.

Auf die Berufung der Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 26. Oktober 1971 das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage im wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen:

Das Schreiben vom 25. August 1967, mit dem die Beklagte die Umschaltung auf ein anderes Ortsnetz bekanntgegeben habe, sei ein Verwaltungsakt, der Gegenstand dieses Rechtsstreits sei. Das Gericht sei nicht der Auffassung, daß bereits der vor der Umschaltung liegende Organisationsakt von 1961 zu einer Änderung der Rechtslage geführt habe. Zwar sei schon Jahre vor der Umschaltung die Ortsnetzänderung geplant worden. Doch seien Organisationsakt und Umschaltungsakt einheitlich zu sehen. Die angeordnete Umschaltung samt der Ortsnetzänderung sei Rechtens. Nach Nr. 6 der Verwaltungsanweisungen zu § 1 der Fernsprechordnung dürften zwar Änderungen nur aus zwingenden Gründen vorgenommen werden.

Als ein solch zwingender Grund sei aber die Neuerrichtung der Vermittlungsstelle Baldham anzuerkennen, die wegen der in diesem Raum ständig wachsenden Besiedlung erforderlich geworden sei. Die Beklagte habe in überzeugender Weise dargetan, daß die zum Münchner Ortsnetz gehörende Vermittlungsstelle Haar, an die die Klägerin bisher angeschlossen sei, nicht ausgereicht habe, um die stetig wachsende Zahl der Vaterstettener Fernsprechbewerber anzuschließen. Ein weiterer zwingender Grund für die Umgliederung sei die mit dieser Maßnahme verbundene Kostenersparnis, die sich nach Angaben der Beklagten auf etwa 2,4 Mio. DM belaufe. Die Umschaltung stelle auch keine offensichtliche Härte für die Klägerin dar, weil ein großer Teil von Gesprächen mit München innerhalb von 90 Sekunden abgewickelt werden könne und alsdann nicht teurer als ein Ortsgespräch sei. Wartezeiten im Verkehr mit München würden nicht lang sein und ab Mai 1972 nicht mehr bestehen, so daß auch insoweit von einer offensichtlichen Härte nicht gesprochen werden könne. Von einer sittenwidrigen Ausnutzung ihres Monopols durch die Beklagte könne nicht die Rede sein. Auch der Gleichheitssatz sei nicht verletzt. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Beklagte bei entsprechenden Verhältnissen nicht willens gewesen sei, notwendige Ortsnetzänderungen vorzunehmen. Die Berufung auf Germering versage, weil die Beklagte dieser Gemeinde den Verbleib beim Ortsnetz München nicht zugesagt habe. Das Verwaltungsverfahren sei nicht zu beanstanden. Allerdings habe über solche Maßnahmen die Oberpostdirektion zu entscheiden. Diese sei jedoch Herr des gesamten Verfahrens, dagegen das Fernmeldeamt nur Übermittler gewesen. Ebensowenig seien die Maßnahmen der Beklagten deshalb rechtswidrig, weil anläßlich der Ortsnetzänderung und Umschaltung kein Raumordnungsverfahren durchgeführt worden sei; denn die Vorschriften über die Raumordnung hätten nicht den Schutz von Einzelrechten zum Ziel. Die angefochtenen Bescheide hätten auch nicht die Zurücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes zum Inhalt, weil die Zulassung zum Lokalnetz keinen Anspruch auf Verbleib bei dem jeweiligen Ortsnetz begründe.

Die Klägerin hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt mit dem Antrag:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Oktober 1971 wird aufgehoben.

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 27. November 1969 wird zurückgewiesen.

Das Berufungsgericht habe nur darauf abgestellt, ob ein zwingender Grund für die Umschaltung bestanden habe und ob darin eine offensichtliche Härte zu sehen sei. Es habe aber übersehen, daß bei einem Anstaltsnutzungsverhältnis auch der Grundsatz von Treu und Glauben gelte. Treu und Glauben aber erforderten es, bei Errichtung einer Vermittlungsstelle auf das Interesse der davon betroffenen Fernsprechteilnehmer weitgehend Bedacht zu nehmen, was nicht geschehen sei. Das Berufungsgericht stütze die Annahme eines wichtigen Grundes für die Umschaltung auf die Pest Stellung, daß die Erweiterung der Vermittlungsstelle Haar aus übertragungstechnischen Gründen nicht mehr vertretbar erscheine. Diese Feststellung beruhe auf einer Verletzung der Aufklärungspflicht. Es handle sich um eine Behauptung der Beklagten, die sie, die Klägerin, bestritten habe und die deshalb das Berufungsgericht seiner Entscheidung nicht hätte zugrunde legen dürfen. Die Feststellung des Berufungsgerichts, daß der Gleichheitssatz nicht verletzt sei, sei unter Mißachtung der richterlichen Aufklärungspflicht getroffen worden. Das Gericht habe bezüglich der Gemeinde Germering eine Schutzbehauptung der Beklagten übernommen, ohne sie nachzuprüfen. Im übrigen sei dem Berufungsgericht bekannt gewesen, daß es sich bei den vorliegenden Verfahren um einen Umschaltungstestfall handele. Die Beklagte habe nie einen Hehl daraus gemacht, daß sie bis zur Entscheidung dieses Verwaltungsrechtsstreits in zahlreichen vergleichbaren Fällen Ausgliederungen nicht vornehmen werde. Zu Unrecht habe das Berufungsgericht auch einen Verfahrensmangel im Verwaltungsverfahren verneint, obwohl eine falsche Behörde entschieden habe. Dieser Mangel sei auch nicht durch das Widerspruchsverfahren geheilt worden, weil infolge der Zuständigkeit der Oberpostdirektion dann Ausgangs- und Widerspruchsbehörde identisch seien. Ganz besonders müßten die Pest Stellungen beanstandet werden, aus denen sich nach Ansicht des Berufungsgerichts ergebe, daß die klagende Gemeinde im Zuge der Änderung der Ortsgrenze von der Beklagten gehört worden sei. In dem vom Berufungsgericht aufgeführten Schreiben aus dem Jahre 1960 und 61 sei nur von einer künftigen Anschließung der Vaterstettener Anschlüsse an Zorneding die Rede mit der Erklärung, daß ein Zeitpunkt für die Umschwenkung noch nicht genannt werden könne. Bis dahin aber hätten die Vaterstettener Anschlüsse vorübergehend an das Münchner Ortsnetz angeschlossen werden sollen. Da somit eine wunschgemäße Zwischenlösung offeriert worden sei, könne hierin eine Aufforderung zur Anhörung für die geplante Umschwenkung auf Zorneding nicht gesehen werden. Ein solches Anhörungsrecht habe sie, die Gemeinde, nicht nur auf Grund der Verwaltungsanweisung der Beklagten, sondern diese ergebe sich auch aus dem ihr durch Art. 28 Abs. 2 GG eingeräumten Selbstverwaltungsrecht. Im übrigen sei, was das Berufungsgericht nicht berücksichtigt habe, die Beklagte bei Ortsnetzänderungen an die Vorschriften des Bayerischen Landesplanungsgesetzes und des Raumordnungsgesetzes des Bundes gebunden. Die Nichtberücksichtigung dieser Grundsätze durch die Beklagte enthalte einen schweren, vom Berufungsgericht übersehenen Ermessensfehler.

Die Beklagte beantragt,

Sie, die Beklagte, unterscheide zwischen der organisationsrechtlichen Grundentscheidung der dafür zuständigen Oberpostdirektion über die neue Ortsnetzabgrenzung und den von dem nachgeordneten Fernmeldeamt erlassenen Umschaltbescheiden. Nur die Umschaltbescheide seien anfechtbare Verwaltungsakte. In die gerichtliche Überprüfung dieser Bescheide dürfe dann inzidenter auch die Überprüfung der Organisationsentscheidung einbezogen werden. Darüber hinaus gebe sie jedoch zu bedenken, ob in ihrem gesamten Verhalten überhaupt ein Verwaltungsakt erblickt werden könne. Wenn das nicht der Fall sei, sei die Klage unzulässig. Die Ortsnetzabgrenzung als solche sei eine rein innerbehördliche Organisationsmaßnahme. Der Inhalt des Fernsprechteilnehmerverhältnisses sei nur hinsichtlich des Anschlusses an das jeweils bestehende Ortsnetz konstant, im übrigen, insbesondere hinsichtlich der Abgrenzung der Ortsnetze, wandle sich der Inhalt der Benutzungsverhältnisse entsprechend der Änderung der tatsächlichen Gegebenheiten. Deshalb sei der Umschaltbescheid kein Verwaltungsakt; denn er treffe keine Regelung. Selbst wenn die Klage zulässig sein sollte, sei sie auf jeden Fall unbegründet. Die von der Klägerin angezogenen Verwaltungsanweisungen, nach denen Änderungen der Ortsnetze nur aus zwingenden Gründen vorgenommen werden sollten, dienten nicht dem Schutz der Fernsprechteilnehmer. Entsprechendes gelte für den Begriff der offensichtlichen Härte, die der Teilnehmerin nicht auferlegt werden solle, in der Verwaltungsanweisung Nr. 5 e. Diese Anweisungen seien nur Leitlinien für das zweckmäßige Ermessen der Behörde. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben, den die Klägerin geltend, macht, liege nicht vor; denn die Klägerin habe nicht beachtet, daß die allgemeinen Interessen vor ihren Individualinteressen zu berücksichtigen seien. Die Klägerin könnte schließlich mit ihrer Rüge, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, schon deshalb nicht mehr gehört werden, weil sie diesen angeblichen Fehler des Berufungsgerichts nicht rechtzeitig vor Erlaß des Urteils gerügt habe. Im übrigen würde die Aufklärungsrüge schon deshalb zu keinem Erfolg führen können, weil der angebliche Verfahrensfehler für die Entscheidung nicht ursächlich gewesen sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

Er führt u.a. aus, die Klage könne nur dann Erfolg haben, wenn der Fernsprechteilnehmer einen Anspruch auf Verbleib bei seinem bisherigen Ortsnetz habe. Ein solcher Anspruch bestehe jedoch nicht, weil sonst die Bundespost gehindert wäre, die Gesamtversorgung entsprechend dem steigenden Bedarf auszugestalten. Die vorzunehmenden Veränderungen seien von den technischen Notwendigkeiten und Möglichkeiten, von der wirtschaftlichen Vertretbarkeit und von der Tarifgerechtigkeit abhängig. Das Berufungsgericht habe bei seiner Entscheidung nicht genügend zwischen dem Organisationsakt und dem Umschaltungsakt unterschieden. Eine entsprechende Unterscheidung habe zur Folge, daß im Rahmen der gegen den Umschaltbescheid gerichteten Anfechtungsklage die von der Bundespost kraft ihrer Organisationsgewalt geschaffenen Voraussetzungen nur in engen Grenzen überprüft werden könnten. Mit dieser Maßgabe sei aber im übrigen dem angefochtenen Urteil zuzustimmen.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Allerdings kann den Ausführungen des Vertreters der Beklagten nicht gefolgt werden, daß im vorliegenden Fall eine Klagemöglichkeit gegen die Umschaltungsanordnung nicht bestehe. Die Klage ist vielmehr zulässig.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Das Schreiben der Beklagten vom 25. August 1967 an jeden betroffenen Fernsprechteilnehmer stellt einen solchen Verwaltungsakt dar. Es regelt nämlich im Einzelfall mit Außenwirkung die Rechtsbeziehung zwischen den Beteiligten. Es verpflichtet die Klägerin, die Umschaltung ihres Anschlusses an ein anderes Ortsnetz zu dulden. Auch die Beklagte hat in dem Schreiben einen Verwaltungsakt gesehen; dies folgt daraus, daß es mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist und damit schon äußerlich den Eindruck einer Regelungsverfügung macht. Die Klägerin behauptet, durch diese Regelung in ihren Rechten verletzt zu sein. Mit dieser Behauptung macht sie eine solche Verletzung im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend; denn eine Klage ist nur dann unzulässig, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von der Klägerin behaupteten Rechte bestehen oder ihr zustehen können (BVerwGE 18, 154 [157]; 36, 192 [199/200]; Urteil vom 30. Oktober 1963 - BVerwG V C 219.62 -, Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 11 = VerwRspr. 16, 762 = DVBl. 1964, 191 = DÖV 1964, 205 = JZ 1964, 301). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Klägerin kann nach § 8 des Gesetzes über die Fernmeldeanlagen in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1928 (RGBl. I S. 8) - FAG - verlangen, an das Lokalnetz angeschlossen zu sein, und sie braucht eine mißbräuchliche Umschaltung an ein anderes Ortsnetz nicht zu dulden. Insofern liegt der vorliegende Fall anders als bei der Einziehung eines Weges gegenüber denjenigen, die einen schlichten Gemeingebrauch geltend machen (BVerwGE 32, 222 [225]); er ist auch nicht vergleichbar mit der Bestimmung einer unter mehreren örtlich zuständigen Behörden (BVerwGE 21, 352 [BVerwG 16.07.1965 - IV C 82/63] [353]) und mit der Anwendung von allgemeinen Richtlinien über die Dienstpostenbewertung (BVerwGE 36, 192 [194]). In diesen Fällen stehen den Betroffenen eindeutig und offensichtlich keine Rechte zu, während die Klägerin im vorliegenden Fall geltend machen kann, in ihren Rechten aus § 8 FAG und in ihren damit verbundenen Rechten auf ermessensfehlerfreie Bescheidung verletzt zu sein (so auch OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Februar 1962 - VII OVG A 3/61 - ArchPF 1962, 332 [333], vgl. weiter Hess. VGH, Urteil vom 15. März 1968 - OS IV 38.66 - ArchPF 1969, 90 [91] = DVBl. 1969, 502). Die Klage ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht deswegen unzulässig, weil dem angefochtenen Verwaltungsakt eine interne Planungsentscheidung vorgegeben ist, die ihrerseits als solche nicht angreifbar sein mag. Denn die Unanfechtbarkeit einer Planungsentscheidung kann nicht die Folge haben, daß die Verwirklichung des Plans - hier durch den angefochtenen Verwaltungsakt - der Nachprüfung selbst dann entzogen bleibt, wenn dadurch Rechte des Bürgers - hier nach § 8 FAG - verletzt werden können. Vielmehr ist mit dem angefochtenen Verwaltungsakt, auch die ihm zugrunde liegende verwaltungsinterne Entscheidung inzidenter überprüfbar (vgl. BVerwGE 18, 40 [41 f.]; Urteil vom 1. Juli 1968 - BVerwG IV C 9.66 - in DVBl. 1969, 307 und. Beschluß vom 30. Juni 1970 - BVerwG IV B 65.70 - in VRS 39, 318 zum Verhältnis von § 16 zu § 17 des Fernstraßengesetzes).

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Zwar hat nach § 8 FAG jeder Eigentümer eines Grundstücks Anspruch auf Anschluß an das Lokalnetz. Dieser Anspruch steht auch jedem Meter und Pächter (so BVerwGE 36, 352 [355]) zu. Es kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, ob die Beklagte das zuständige Lokalnetz bestimmen kann oder ob ein Anspruch auf Anschluß an das Ortsnetz besteht, das für die Wohngemeinde maßgebend ist; denn Vaterstetten gehört nicht zur Gemeinde München, an dessen Ortsnetz die Klägerin angeschlossen zu bleiben begehrt.

Der Anspruch folgt auch nicht aus dem Fernsprechverhältnis; auf Grund dieses Verhältnisses besteht nämlich keine Zusage, daß ein Anschluß unverändert bleibt. Es ist z.B. die Umschaltung eines Ortsnetzes auf einen anderen Knotenamtsbereich als den bisherigen zulässig, ohne daß dadurch die Rechte der Teilnehmer beeinträchtigt würden (Hess. VGH a.a.O.). Die Fernsprechteilnehmer haben auch keinen Anspruch darauf, dem gleichen Ortsnetz zugeteilt zu bleiben, an das sie zuerst Anschluß hatten. Eine solche Verpflichtung der Beklagten zur Beibehaltung des Ortsnetzes ergibt sich weder aus der Genehmigung ihrer Anschlüsse noch aus irgendwelchen Rechtsnormen. § 10 der hier noch maßgebenden Fernsprechordnung vom 24. November 1939 (ABl. S. 859) sichert ihnen lediglich die Innehabung eines Hauptanschlusses, schließt also den Anschluß an ein anderes Ortsnetz nicht aus und macht dies - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch nicht von den erschwerten Voraussetzungen abhängig, unter denen rechtmäßige begünstigende Verwaltungsakte in der Regel nur widerrufen werden dürfen. Jede andere Regelung würde zu einer völligen Erstarrung des Telefonnetzes führen. Die Beklagte muß aber gerade mit Rücksicht auf die starke Zunahme von Anträgen auf Anschluß an das Fernsprechnetz flexibel bleiben. Die Anordnung über die frühere Ortsnetzeinteilung stellt keinen begünstigenden Verwaltungsakt für die Fernsprechteilnehmer dar, sondern betrifft ausschließlich eine interne Regelung, so daß ein Widerruf dieser Anordnung gegenüber den Fernsprechteilnehmern nicht erforderlich war.

Beim Anschluß eines Fernsprechteilnehmers an ein bestimmtes Ortsnetz oder bei der Änderung des Anschlusses hat die Bundespost die Ausführungsbestimmungen zur Fernsprechordnung zu beachten; denn auch diese Ausführungsbestimmungen sind verbindliche Rechtsnormen (ebenso OLG München, NJW 1960, 1526 [OLG München 25.04.1960 - 1 U 532/60]). Sie finden ihre Rechtsgrundlagen in § 4 des Gesetzes zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung vom 27. Februar 1934 (RGBl. I S. 130) in Verbindung mit § 43 der Fernsprechordnung vom 24. November 1939 (ABl. S. 859) und nach Inkrafttreten des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) in dessen § 14. Auch die Art der Verkündung ist nicht zu beanstanden. Sie erfolgte im übrigen regelmäßig in der gleichen Form wie die Verkündung der Fernsprechordnung selbst. Die Verkündung im Amtsblatt des Reichspostministers (ABl. 1939 S. 913) beruhte auf § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen vom 13. Oktober 1923 (RGBl. I S. 959) und die Änderung der Ausführungsbestimmungen gen zur Fernsprechordnung auf Grund § 2 der Verordnung zur Änderung der Fernsprechordnung vom 24. Juli 1953 (BAnz. Nr. 142 mit Hinweisen in BGBl. I S. 770) auf § 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen vom 30. Januar 1950 (BGBl. S. 23). Das hat bereits das LVG Hamburg in seinem Urteil vom 6. Mai 1958 (ArchPF 1959, 123; ebenso OVG Lüneburg ArchPF 1962, 332) im einzelnen dargelegt. Inzwischen sind die Ausführungsbestimmungen nochmals durch § 1 der Verordnung zur Änderung der Fernsprechordnung vom 12. September 1969 (BGBl. I S. 1605) geändert worden. Diese Änderungsverordnung ist ausschließlich im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden. Es kann nach alledem kein Zweifel bestehen, daß auch die Ausführungsbestimmungen zur Fernsprechordnung eine Rechtsverordnung darstellen.

Nach den Ausführungsbestimmungen zu § 1 Abs. 3 der Fernsprechordnung werden Ortsnetzbereiche der Deutschen Bundespost so gegeneinander abgegrenzt, daß Orte und Ortsteile grundsätzlich zum Bereich des Ortsnetzes gehören, dessen Vermittlungsstelle in der Luftlinie am nächsten liegt. Der geschlossen bebaute Ortsteil einer Gemeinde, in der eine Vermittlungsstelle liegt, gehört stets zum Bereich des Ortsnetzes dieser Vermittlungsstelle.

Die Beklagte hätte die Vermittlungsstelle allerdings auch nach Vaterstetten oder Parsdorf legen und an das Ortsnetz München anschließen können. Zwar wären dann die bisher an das Ortsnetz Zorneding angeschlossenen Fernsprechteilnehmer der Orte Baldham und Neubaldham von dem Ortsnetz Zorneding an das Ortsnetz München umzuschalten gewesen. Doch kann angenommen werden, daß die weitaus überwiegende Zahl der betroffenen Fernsprechteilnehmer mit dieser Ortsnetzumschaltung einverstanden gewesen wäre. Welchen Weg die Beklagte hierbei beschritt, lag mangels einer normativen Festlegung in ihrem Ermessen. Dieses Ermessen hat sie rechtsfehlerfrei ausgeübt.

In diesem Zusammenhang sind die Verwaltungsanweisungen zu § 1 der Fernsprechordnung über die Bildung von Ortsnetzen zu berücksichtigen. Durch sie hat sich die Beklagte über Art. 3 GG gebunden (Aubert, Fernmelderecht, 2. Aufl. 1962 S. 144). Nach Nr. 6 der Verwaltungsanweisungen hat die Beklagte bei der Errichtung von Vermittlungsstellen und bei Kabelplanungen am Rande des Ortsnetzbereichs zu prüfen, ob die Ortsnetzbereiche zweckmäßig gestaltet sind; jedoch sind Änderungen nur aus zwingenden Gründen vorzunehmen. Hierbei ist zu beachten, daß der Begriff der "zwingenden Gründe" nicht wie objektives Recht der freien Auslegung durch die Gerichte unterliegt. Es handelt sich vielmehr um eine Richtlinie der Beklagten selbst für die Handhabung ihres Ermessens. Infolgedessen ist die Auslegung der Beklagten für diesen Begriff maßgebend, da der Gleichheitssatz auf die Handhabung und nicht auf den Wortlaut der Richtlinien abstellt. Insoweit ist daher in diesem Zusammenhang auch Nr. 5 der Verwaltungsanweisungen zu beachten. Nach Nr. 5 a der Anweisungen sollen die innerhalb des 5-km-Kreises um eine Vermittlungsstelle liegenden Sprechstellen zu einem Ortsnetz zusammengefaßt werden. Da die Vermittlungsstelle in Baldham errichtet werden sollte, liegt schon hierin ein zwingender Grund dafür, sämtliche Fernsprechteilnehmer der Gemeinde Parsdorf an das für Baldham zuständige Ortsnetz anzuschließen. Darüber hinaus besagt aber Nr. 6 a der Verwaltungsanweisungen, daß die weitere Ausdehnung großer Ortsnetze, hier des Ortsnetzes München, zu vermeiden ist. Da schließlich die Ausführungsbestimmungen als Rechtsnorm zu § 1 Abs. 3 der Fernsprechordnung anordnen, daß Orte und Ortsteile grundsätzlich zum Bereich des Ortsnetzes gehören, dessen Vermittlungsstelle ihnen in der Luftlinie am nächsten liegt, durfte die Beklagte die angefochtenen Änderungen vornehmen.

Die Klägerin beruft sich weiter darauf, daß bei ihr eine offensichtliche Härte vorliege. Soweit sie sich dabei auf Nr. 5 e der Verwaltungsanweisungen bezieht, ist das unbeachtlich, weil diese Anweisung nur eine Ausnahmeregelung in den Fällen f bis i vorsieht. Es kommt deshalb ausschließlich darauf an, ob Nr. 5 h der Verwaltungsanweisungen zur Anwendung kommt. Hiernach darf bei einer offensichtlichen Härte der Ort ausnahmsweise dem Bereich einer entfernteren Vermittlungsstelle zugeteilt werden, wenn der Unterschied zwischen der Luftlinienentfernung nach den in Betracht kommenden Vermittlungsstellen zwei Kilometer nicht übersteigt. Es ist also keineswegs so, daß die Beklagte beim Vorliegen einer offensichtlichen Härte eine Ausnahme machen muß oder soll, sondern sie darf eine Ausnahme machen. Da die Härte im vorliegenden Fall gerade darin besteht, daß die Klägerin von einem großen Ortsnetz getrennt wird, die Verwaltungsanweisung Nr. 6 a aber ergibt, daß die weitere Ausdehnung großer Ortsnetze zu vermeiden ist, hat die Beklagte bei der Nichtausnutzung ihrer Möglichkeit aus Nr. 5 h der Verwaltungsanweisungen nicht ermessenswidrig gehandelt; dabei kann offenbleiben, ob die Voraussetzungen der Nr. 5 h der Verwaltungsanweisungen überhaupt vorliegen.

Etwas anderes ergibt sich auch dann nicht, wenn man vom Treue Verhältnis ausgeht, das auf Grund des Fernsprechteilnehmerverhältnisses zwischen den Beteiligten besteht (vgl. dazu BVerwGE 10, 274 [277, 278]). Zwar entstehen den Fernsprechteilnehmern durch die Umschaltung Nachteile wirtschaftlicher Art, doch ist auch die Beklagte ein wirtschaftliches Unternehmen, das anstreben muß, auf seine Kosten zu kommen, und deshalb versuchen muß, eine weite Ausdehnung von großen Ortsnetzen zu vermeiden, wie sich auch aus Nr. 6 a der Verwaltungsanweisungen ergibt. Wenn jemand in eine Gemeinde zieht, die an eine Großstadt anschließt, so sind damit gleichermaßen Vor- und Nachteile verbunden, die er hinnehmen muß. Die Beklagte hat, um einen gewissen Ausgleich zu ermöglichen, den Nachbarorttarif eingeführt, der den Fernsprechteilnehmern von Vaterstetten auch nach der Umschaltung noch ermöglicht, 90 Sek. lang für eine Gebühreneinheit zu telefonieren. Ein Bürger, der in eine Nachbarortgemeinde zieht, kann deshalb auch nach Treu und Glauben nicht erwarten, stets an das Ortsnetz der benachbarten Großstadt angeschlossen zu bleiben, es sei denn, daß die Beklagte eine besondere Zusicherung gegeben hat, was hier nicht geschehen ist. Bisher ermöglichte die geringe Zahl von Fernsprechanschlüssen die Einrichtung einer Vermittlungsstelle in Baldham nicht. Die Beklagte hat daher die vorhandenen Fernsprechanschlüsse in Teilen der Gemeinde dem Ortsnetz von München, den Rest dem Ortsnetz von Zorneding zugeschlagen. Nachdem die Zahl der Teilnehmer größer geworden war und eine neue Vermittlungsstelle in Baldham die zweckmäßigste Regelung des Anschlusses an das Fernsprechnetz für die Zukunft darstellte, durfte die Beklagte daher auch die Anschlüsse von Parsdorf, die bisher an das Ortsnetz von München angeschlossen waren, nunmehr über die Vermittlungsstelle Baldham an das Ortsnetz von Zorneding umschalten.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liegt in der Umschaltung ebenfalls nicht. Es sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Beklagte in entsprechenden Fällen anders verfahren würde. Es stellt die Rechtmäßigkeit ihrer Ermessenshandhabung jedenfalls nicht in Frage, wenn sie solche Fälle zur Zeit zurückstellt, um durch diesen Testprozeß zu klären, ob ihre Handlungsweise rechtmäßig ist.

Die Beklagte hat auch nicht fehlerhaft gehandelt, weil kein Raumordnungsverfahren durchgeführt worden ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat dargelegt, daß die Beklagte nicht gegen das Bayerische Landesplanungsgesetz verstoßen habe. Hierbei handelt es sich um die Auslegung von Landesrecht, das nach § 137 Abs. 1 VwGO nicht der Nachprüfung durch das Revisionsgericht unterliegt. Soweit eine Verletzung des Raumordnungsgesetzes des Bundes vom 8. April 1965 (BGBl. I S. 306) - ROG - geltend gemacht wird, kann dahingestellt bleiben, ob die Vorschriften dieses Gesetzes Rechte Dritter begründen und sich die Klägerin daher auf ihre Verletzung berufen kann (vgl. § 3 Abs. 3 ROG). Ebenso kann offenbleiben, ob eine Ortsnetzabgrenzung zu den raumbedeutsamen Maßnahmen (vgl. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 4 ROG) und die Planung einer Ortsnetzabgrenzung bzw. die Planung des Baues einer Vermittlungsstelle mit der Folge einer Neuabgrenzung der Ortsnetze zu den raumbedeutsamen Planungen gehören (a.a.O.), bei denen die Raumordnungsgrundsätze des § 2 ROG beachtet und die materiellen und die Verfahrensvorschriften der §§ 3 ff. ROG eingehalten werden müssen. Dies alles kann dahingestellt bleiben, weil diese Vorschriften im vorliegenden Fall noch keine Anwendung finden. Zwar wurden die Maßnahmen, soweit sie sich auf die Klägerin auswirken, erst im Jahre 1967, also nach Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes angeordnet. Ihre planerische Entscheidung, hatte die Beklagte aber bereits im Jahre 1961 getroffen und alsbald, also längere Zeit vor Inkrafttreten des Gesetzes, angefangen, sie in die Tat umzusetzen. Diese bereits in der Ausführung befindliche Planung konnte von dem Raumordnungsgesetz nicht mehr erfaßt werden, weil damit vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden wäre, rechtmäßige Planungsentscheidungen, deren Verwirklichung erfahrungsgemäß längere Zeit in Anspruch nimmt, und die dafür bereits erbrachten oft erheblichen Investitionen in Frage zu stellen. Daß das Gesetz diese Absicht verfolgt hätte, ist nicht erkennbar und wäre auch schwerlich sinnvoll gewesen. Diese Überlegung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß das Gesetz sowohl auf raumbedeutsame Planungen als auch auf raumbedeutsame Maßnahmen Anwendung findet, die auf die Planung zurückgehende Maßnahme hier aber erst nach Inkrafttreten des Gesetzes verwirklicht werden sollte. Denn eine dem Sinn des Gesetzes Rechnung tragende Auslegung kann nur dazu führen, daß lediglich solche Maßnahmen, die - gewiß nur ausnahmsweise - ohne vorherige Planung verwirklicht werden, von dem Gesetz erfaßt werden sollen; anderenfalls würde der Abwägungs- und Abstimmungsmechanismus, den das Gesetz vorsieht, sowohl vor der Planung selbst als auch vor der Verwirklichung der sich daraus ergebenden Maßnahmen, also zweimal und womöglich mit unterschiedlichem Ergebnis, in Gang gesetzt werden müssen.

Allerdings gilt das Abwägungsgebot für jede rechtsstaatliche Planung in dem Sinn, daß die von einer Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen werden müssen; das gilt unabhängig davon, ob die Abwägung ausdrücklich im Gesetz gefordert worden ist; das hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt ausgesprochen (vgl. z.B. Urteil vom 30. April 1969 - BVerwG IV C 6.68 - in DVBl. 1969, 697 [699]). Dieses Gebot ist von der Beklagten aber befolgt worden, wenn auch die hier maßgebende Planung, weil vor Erlaß des Raumordnungsgesetzes abgeschlossen, eine Abwägung nach den Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes noch nicht vornehmen konnte.

Die Beklagte hat nämlich die persönlichen Interessen der Fernsprechteilnehmer an dem Fortbestand ihres Anschlusses an das Ortsnetz München gegenüber den öffentlichen Interessen an einem geschlossenen Ortsnetz abgewogen, wie der Widerspruchsbescheid ergibt. Dabei leuchtet es ein, daß den öffentlichen Interessen in aller Regel der Vorzug zu geben ist; es kann nicht beanstandet werden, daß dies die Beklagte auch hier getan hat. Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, daß die von der Beklagten angestellten Erwägungen ermessenswidrig gewesen sind. Dabei durfte die Beklagte ihren Erwägungen die eigenen Bekundungen der Fernsprechteilnehmer zugrunde legen. Infolgedessen hatte das Gericht keine Veranlassung, von Amts wegen weitere Ermittlungen über die Schäden zu erheben, die den Fernsprechteilnehmern durch die Umschaltung entstehen würden, oder über diese Frage eine gutachtliche Äußerung der Industrie- und Handelskammer einzuholen.

Zu Unrecht macht die Klägerin unter Berufung auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs schließlich geltend, daß das Fernmeldeamt München nicht befugt gewesen sei, die maßgeblichen Umschaltbescheide gegen sie zu erlassen. Der Verwaltungsgerichtshof stützt sich zur Begründung seiner Ansicht auf Nr. 7 der Verwaltungsanweisungen, aus denen sich ergibt, daß für die Entscheidungen über die Maßnahmen die Oberpostdirektion zuständig ist. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt jedoch, daß es sich bei den Verwaltungsanweisungen um interne Richtlinien der Beklagten handelt, so daß aus Nr. 7 der Anweisungen zu § 1 der Fernsprechordnung nur zu entnehmen ist, wer intern die Entscheidung über die Änderung des Ortsnetzes zu treffen, nicht aber, wer nach außen gegenüber den Fernsprechteilnehmern tätig zu werden hat. Diese Frage richtet sich, worauf der Oberbundesanwalt zu Recht hingewiesen hat, nach § 4 der Zuständigkeitsverordnung vom 13. März 1928 (ABl. S. 115), nach der die Verkehrsämter, an deren Stelle inzwischen die Fernsprechämter im Rahmen der Fernsprechbenutzung getreten sind, den Verkehr mit den Benutzern der Fernsprecheinrichtungen regeln. Da somit das Fernsprechamt für den Erlaß der angefochtenen Bescheide zuständig war, erübrigt sich eine Erörterung der Frage, ob ein eventueller Mangel der Zuständigkeit durch weitere Maßnahmen der Oberpostdirektion geheilt worden wäre.

Die angefochtenen Bescheide sind auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Klägerin nicht genügend angehört worden sei. Zwar kann die Gemeinde Parsdorf nicht nur über den Gleichheitssatz auf Grund der Verwaltungsanweisung der Beklagten Nr. 6 zu § 1 der Fernsprechordnung, sondern auch auf Grund Art. 28 Abs. 2 GG ein Anhörungsrecht geltend machen (so auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 -, DVBl. 1969, 362 im Falle der Genehmigung eines Fluglandeplatzes auf dem Gebiet der klagenden Gemeinde). Eine Gemeinde hat nämlich ein Recht auf Beteiligung an einem Verfahren, das, eine überörtliche Planung mit Auswirkungen auf den örtlichen Bereich der Gemeinde zum Gegenstand hat. Das gilt auch für wesentliche Planungen der Bundespost, die den örtlichen Bereich der Gemeinde betreffen. Die Beklagte ist dieser Verpflichtung aber in noch ausreichender Weise nachgekommen; denn sie hat die Klägerin in dem zu entscheidenden Fall vor Abschluß ihrer Planung angehört. Sie hat der Klägerin mit zwei Schreiben bekanntgegeben, es sei beabsichtigt, ganz Vaterstetten an das Ortsnetz Zorneding anzuschließen. Zwar hat die Beklagte die Klägerin nicht ausdrücklich zu einer Äußerung aufgefordert, doch war das gerade in diesem Fall entbehrlich, weil die Klägerin selbst von sich aus Stellung genommen und die Beklagte ihrerseits darauf hingewiesen hatte, daß der unterschiedliche Anschluß ihrer Fernsprechteilnehmer teils an das Ortsnetz München, teils an das Ortsnetz Zorneding unvertretbar sei. Sie hatte durch ihre Ausführungen dazu beigetragen, daß die Beklagte hier eine Änderung plante. Die Klägerin hatte dabei allerdings beantragt, die gesamte Gemeinde an das Ortsnetz München anzuschließen. Da somit die Klägerin ihre Ansicht dargelegt und entsprechende Anträge gestellt hatte, wäre es reiner Formalismus gewesen, wenn die Beklagte die Klägerin nochmals zur Äußerung aufgefordert hätte. Die Unterrichtung durch die Beklagte ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie der Klägerin zugestanden hatte, daß sie vorübergehend alle Hauptanschlüsse von Vaterstetten an das Ortsnetz München anschließen würde. Denn das Wort "vorübergehend" ergab unmißverständlich, daß das Endziel der Beklagten der Anschluß aller Fernsprechteilnehmer an das Ortsnetz Zorneding war. Wenn die Beklagte weiter ausgeführt hat, sie habe eine nochmalige Anhörung seit der Entscheidung über die Planung für überflüssig gehalten, so ist das nicht zu beanstanden. Die Beklagte hatte die Gemeinde anzuhören. Das hat sie getan und unter Berücksichtigung der Ausführung der Gemeinde ihre Entscheidung getroffen. Darm hat sie mit der Ausführung der Planung begonnen, und es war ihr nicht zuzumuten, bei jedem einzelnen Schritt, der der Verwirklichung des Planes diente, die Gemeinde erneut anzuhören.

Im übrigen sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Beklagte von vornherein nicht gewillt gewesen sein könnte, die Argumente der Klägerin zu würdigen. Die Beklagte hat auch nicht zu erkennen gegeben, daß sie die Bedenken der Gemeinde nicht berücksichtigt hat. Sie hat, wie die Akten erweisen, den Vorschlag der Klägerin auf Anschluß der gesamten Gemeinde an das Ortsnetz München geprüft und ist auf Grund ihrer Absicht, die Erweiterung großer Ortsnetze zu vermeiden, zu einem ablehnenden Bescheid gekommen. Das ist nicht zu beanstanden. Die Forderung der Klägerin, daß die Anhörung hätte mündlich erfolgen müssen, ist rechtlich unbegründet. Eine schriftliche Äußerung genügte.

Die von der Klägerin erhobenen Aufklärungsrügen können das Ergebnis nicht ändern. Zwar ist eine Aufklärungsrüge an sich begründet;

doch stellt sich die Entscheidung aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). So hat das Berufungsgericht in 2 b seiner Urteilsgründe ausgeführt, die Vermittlungsstelle Haar sei so ausgelastet gewesen, daß ihre Erweiterung aus übertragungstechnischen Gründen nicht mehr vertretbar erscheine. Das konnte das Gericht ohne Beweisaufnahme nicht feststellen, zumal technisch die Erweiterung einer Vermittlungsstelle ziemlich unbegrenzt möglich sein dürfte. Doch kommt es hierauf für die Entscheidung nicht an. Auch wenn die Vermittlungsstelle Haar für die Aufnahme aller gegenwärtigen und zukünftigen Anschlüsse ausgereicht hätte, wäre dennoch die Entscheidung der Beklagten nicht ermessenswidrig gewesen, weil sie auf Grund der in ihr angestellten wirtschaftlichen Erwägungen alle Fernsprechteilnehmer einer Gemeinde und insbesondere eines geschlossen bebauten Ortsteils zusammenfassen durfte und mußte und dabei berechtigt war, wie bereits ausgeführt wurde, die Vergrößerung des Ortsnetzes München zu vermeiden.

In 2 d seiner Entscheidungsgründe in der Paralellsache BVerwG VII 12.72 hat das Berufungsgericht weiter ausgeführt, die Beklagte habe den Verbleib der Gemeinde Germering beim Ortsnetz München nicht zugesagt. Diese Feststellung beruht auf den Angaben der Beklagten, die das Gericht nicht ohne weiteres als richtig unterstellen durfte. Doch ist auch das für die Entscheidung ohne Bedeutung. Der Gleichheitssatz ist nicht verletzt, wenn die Beklagte lediglich in einem Einzelfall eine Ausnahme gemacht haben sollte, wobei erhebliche Zweifel bestehen, ob die Fälle überhaupt vergleichbar sind; denn die Gemeinde Germering soll der Beklagten bei der Beschaffung eines Darlehens von einer Million DM für den Aufbau der Vermittlungsstelle behilflich gewesen sein. Da die Vermeidung der Vergrößerung von Ortsnetzen in erster Linie und zulässigerweise finanzielle Gründe hat, wäre ein solches Darlehen ein Anlaß, die Angelegenheit anders zu betrachten als die übrigen Regelfälle. Entscheidend ist aber, daß die Verletzung des Gleichheitssatzes nicht auf die Ausnahmebehandlung eines einzigen Falles gestützt werden kann.

Die weiteren Rügen der Klägerin sind unbegründet. Das Berufungsgericht brauchte keinen Beweis über den Umfang der offensichtlichen Härte, die durch die Umschaltung für die Klägerin entstehen kann, von Amts wegen zu erheben. Es hatte nur zu prüfen, ob die Beklagte bei der Abwägung im Rahmen ihres Ermessens fehlerhaft gehandelt hatte. Es konnte also die Ausführungen der Klägerin im Verwaltungsverfahren seiner Entscheidung zugrunde legen. Zu Unrecht trägt die Klägerin in diesem Zusammenhang vor, ihr sei das rechtliche Gehör nicht gewährt worden. Die Klägerin hat selbst in der Klageschrift ausgeführt, die Umschaltung stelle für sie eine offensichtliche Härte dar. Es war daher ihre Sache, dies im einzelnen darzulegen. In der Berufungsbegründung hat die Beklagte noch einmal ausdrücklich betont, sie habe die Interessen der betroffenen Fernsprechteilnehmer in in ihre Erwägungen einbezogen. Darauf hat die Klägerin nichts erwidert. Ebenso behauptet die Klägerin zu Unrecht, das Berufungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, daß es nicht darauf gedrungen habe, daß sie, die Klägerin, die Behauptungen über die. Nachteile präzisiere. Die Klägerin muß selbst dazu beitragen und kann sich nicht darauf berufen, daß das Gericht alles und insbesondere die Umstände, von denen in erster Linie oder gar allein die Klägerin Kenntnis hatte, von Amts wegen ermitteln müsse. Das Berufungsgericht hat auch nicht dadurch gegen die Aufklärungspflicht verstoßen, daß es die Vorakten nicht beigezogen hat. Es lag im richterlichen Ermessen, ob es die Beiziehung dieser Akten für erforderlich hielt. Entscheidend ist lediglich, ob die im Urteil niedergelegten Feststellungen unter Erfüllung der Aufklärungspflicht getroffen worden sind oder nicht. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs insoweit kann erst recht nicht die Rede sein.

Der Verwaltungsgerichtshof hatte auch keine Veranlassung, über gleichliegende Fälle von Änderungen der Fernsprechnetze Beweis zu erheben. Die Klägerin betont selbst, daß es sich hier um einen Testfall handele. Daraus muß geschlossen werden, daß Beklagte auch in anderen Fällen so vorgehen wird, wenn sich die Rechtmäßigkeit ihres Verhaltens nach gerichtlicher Prüfling herausgestellt hat. Es liegen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, daß die Beklagte gerade die Fernsprechteilnehmer von Vaterstetten hätte benachteiligen wollen.

Da die Revision ohne Erfolg bleibt, hat die Klägerin die Kosten des Revisionsverfahrens nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen.