Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.04.1989, Az.: BVerwG 4 C 52.87

I.

Die Klägerin beantragte am 26. August 1982 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer Zementmahlanlage in einem industriell genutzten Gebiet im Hafenbereich der beklagten Stadt M.. In der Anlage sollen Hüttensand (granulierte Hochofenschlacke), Portlandzementklinker, Gips und Anhydrit gemischt und in einer Kugelmühle zu Hochofenzement gemahlen werden. Der Antrieb soll durch einen Dieselmotor erfolgen, der mit schwerem Heizöl betrieben wird. Im Anhörungsverfahren gingen rd. 2.100 Einwendungen gegen das Vorhaben ein, mit denen Beeinträchtigungen durch Zementstaub, Schwefeldioxid, Lärm und Erschütterungen geltend gemacht wurden. Die im Genehmigungsverfahren beteiligten Fachbehörden äußerten sich im wesentlichen übereinstimmend dahin, daß das Vorhaben bei Erteilung bestimmter Auflagen und Bedingungen genehmigt werden könne.

Zum Zeitpunkt der Antragstellung war das Betriebsgelände noch unbeplant. Durch Beschluß vom 28. Juni 1983 verhängte die Stadt Mannheim eine Veränderungssperre. Diese wurde durch Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 13. März 1984 - 3 S 2023/83 - für nichtig erklärt. Daraufhin beschloß die Stadt M. am 3. Mai 1984 erneut eine Veränderungssperre. Ferner versagte sie gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 34 BBauG ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben. Am 29. März 1986 ist der Bebauungsplan Nr. 85/3 für das Sondergebiet "R.-H." in Kraft getreten. Nach seinen schriftlichen Festsetzungen (Nrn. 1.2 und 2.3 a) sind aus Gründen des Immissionsschutzes Betriebe nur zulässig, wenn sie bestehende Betriebe ... nicht unzumutbar beeinträchtigen und die Immissionsverhältnisse benachbarter Wohngebiete nicht in unzumutbarem Maße verschlechtern; unzulässig sind Betriebe, die Stäube in die Umgebung abgeben, welche sich ... als nicht oder nur schwer zu beseitigende Ablagerungen oder Schmutzschichten niederschlagen.

Am 5. Dezember 1983 lehnte das damals zuständige Regierungspräsidium K. den Antrag unter Hinweis auf die Veränderungssperre vom 28. Juni 1983 ab. Den Widerspruch der Klägerin wies es am 23. Mai 1984 zurück, weil die Stadt Mannheim ihr Einvernehmen verweigert habe. Das Verwaltungsgericht hat in seinem die Klage abweisenden Urteil vom 19. September 1985 auf die Veränderungssperre vom 3. Mai 1984 abgestellt.

Durch Urteil vom 7. Juli 1987 hat das Berufungsgericht das erstinstanzliche Urteil teilweise geändert. Es hat die angefochtenen Bescheide des Regierungspräsidiums aufgehoben und die - inzwischen zuständige - Stadt M. verpflichtet, über den Genehmigungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die immissionsschutzrechtlichen Voraussetzungen für die Genehmigung des Antrags der Klägerin (§§ 5 bis 7 BImSchG) dürften nicht mit der Begründung offengelassen werden, dem Vorhaben stünden jedenfalls bebauungsrechtliche Vorschriften entgegen. Dies sei nämlich nicht der Fall. Der Bebauungsplan hindere die Erteilung der begehrten Genehmigung nicht. Zweifelhaft sei, ob er überhaupt gültig sei. Selbst wenn die - vom Berufungsgericht näher bezeichneten - Bedenken gegen die Gültigkeit der hier einschlägigen Festsetzungen (Nrn. 1.2 und 2.3 a) nicht berechtigt seien, könnten diese das Vorhaben der Klägerin nicht gemäß § 6 Nr. 2 BImSchG von vornherein ausschließen. Der Inhalt des Bebauungsplans enthalte bezüglich des Vorhabens der Klägerin keine Anforderungen, welche über die hinausgingen, die sich ohnehin aus dem Immissionsschutzrecht ergäben (§ 6 Nr. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG). Das Ergebnis sei nicht anders, wenn der Bebauungsplan ungültig wäre. Die bebauungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens sei dann nach § 34 BBauG danach zu beurteilen, ob das Vorhaben sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Auch insofern habe das Bundesimmissionsschutzgesetz die Grenze der Zumutbarkeit von Umwelteinwirkungen für Nachbarn und damit das Maß der gebotenen Rücksichtnahme mit Wirkung auch für das Baurecht allgemein bestimmt. Eine Anlage, deren Immissionen sich in den Grenzen des der Nachbarschaft gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG Zumutbaren hielten, sei mithin auch nicht rücksichtslos.

Ob die immissionsschutzrechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung erfüllt seien, sei von der zuständigen Fachbehörde noch nicht hinreichend geprüft worden, da das Genehmigungsverfahren im Hinblick auf die Veränderungssperren "steckengeblieben" sei. Angesichts des komplexen technischen Sachverhalts müsse nicht das Gericht die Sache spruchreif machen, sondern die zuständige Genehmigungsbehörde habe nunmehr - soweit erforderlich unter Beiziehung von technischen Fachbehörden und sonstigen Sachverständigen - darüber zu befinden, ob und ggf. unter welchen Auflagen und Nebenbestimmungen das Vorhaben genehmigungsfähig sei. Dabei habe die Behörde eine Reihe von Gesichtspunkten zu beachten, die das Berufungsgericht im einzelnen aufgeführt hat.

Mit ihrer Revision wendet die Beklagte sich dagegen, daß das Berufungsgericht den Gemeinden die Befugnis abgesprochen habe, durch Festsetzungen in Bebauungsplänen immissionsschutzbezogene Forderungen rechtsverbindlich zu machen, die inhaltlich von den Anforderungen abwichen, welche sich aus dem allgemeinen Immissionsschutzrecht ergäben. Bei seiner Beurteilung der schriftlichen Festsetzungen Nrn. 1.2 und 2.3 a des Bebauungsplans Nr. 85/3 sei das Gericht fälschlicherweise von § 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG statt von § 11 Abs. 2 BauNVO ausgegangen. Des weiteren führt die Revision näher aus, daß das Vorgehen der Beklagten bauplanungsrechtlich zulässig und die Bedenken des Berufungsgerichts gegen die Gültigkeit des Bebauungsplans unbegründet seien.

Die Beklagte beantragt sinngemäß,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das Berufungsurteil und macht insbesondere geltend: Das Berufungsgericht habe die streitgegenständlichen Festsetzungen des Bebauungsplans zutreffend ausgelegt und seine Entscheidung allein hierauf abgestellt. Darauf, ob die weiteren - nicht tragenden - Gründe Rechtsfehler enthielten, komme es im Ergebnis nicht an. Jedenfalls dürften durch den Erlaß eines Bebauungsplans, insbesondere über die Zweckbestimmung eines Sondergebietes (§ 11 Abs. 2 BauNVO), keine Vorwegentscheidungen getroffen werden, die aufgrund von Spezialgesetzen in den Entscheidungsbereich von Fachbehörden des Umweltschutzes gehörten. Der eigene Verantwortungsbereich der Gemeinde (§ 2 Abs. 1 und 5 BBauG) sei allein der kommunale Wirkungs- und Kompetenzbereich, zu dem die Normsetzung auf dem Gebiet des Immissionsschutzrechts nicht zähle.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet (§ 101 Abs. 2 VwGO).

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (vgl. §§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 2 VwGO).

Die von der Klägerin beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer Zementmahlanlage ist gemäß § 6 Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721) - BImSchG - zu erteilen, wenn (1.) sichergestellt ist, daß die sich aus § 5 und einer aufgrund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen erfüllt werden, und (2.) andere öffentlich-rechtliche Vorschriften ... der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist die Genehmigung im vorliegenden Fall nicht schon nach § 6 Nr. 2 BImSchG wegen einer Verletzung bebauungsrechtlicher Vorschriften zu versagen. Denn selbst der Bebauungsplan Nr. 85/3 der Beklagten stelle hinsichtlich des Vorhabens der Klägerin keine Anforderungen, welche über die hinausgingen, die sich ohnehin aus dem Immissionsschutzrecht ergäben. Vielmehr sei hier jeweils in gleicher Weise konkret zu prüfen, ob die von der Gefahrenquelle ausgehenden "negativen Effekte" unzumutbar seien. Auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist dieser Rechtsauffassung zu folgen, da revisibles Recht nicht verletzt ist.

Zwar sind die Gemeinden grundsätzlich befugt, durch Festsetzungen in Bebauungsplänen immissionsschutzbezogene Forderungen rechtsverbindlich zu machen, die inhaltlich von den Anforderungen abweichen, welche sich aus dem allgemeinen Immissionsschutzrecht ergeben. Wie der Senat in letzter Zeit mehrfach bekräftigt hat, stehen Immissionsschutz- und Bebauungsrecht in einer Wechselwirkung zueinander: Einerseits konkretisiert das Bundes-Immissionsschutzgesetz die gebotene Rücksichtnahme auf die Nachbarschaft allgemein und folglich auch mit Wirkung für das Bebauungsrecht; andererseits bemißt sich die Schutzwürdigkeit eines Gebietes nach dem, was dort planungsrechtlich zulässig ist (vgl. z.B. Urteil vom 4. Juli 1986 - BVerwG 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 <326>[BVerwG 04.07.1986 - 4 C 31/84] mit weiteren Nachweisen). Daraus folgt, daß die normativen Anforderungen des Immissionsschutzes von beiden Seiten her konkretisiert werden können. Insbesondere vermag die Gemeinde durch ihre Bauleitplanung gebietsbezogen zu steuern, ob gewisse Nachteile oder Belästigungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG "erheblich" sind (hierzu im einzelnen: Ingo Kraft, Immissionsschutz und Bauleitplanung, Schriften zum Umweltrecht Band 9 S. 79 f.). Die Gemeinden sind im Rahmen ihrer Bauleitplanung nicht auf die Abwehr von bereits eingetretenen schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 BImSchG beschränkt, sondern darüber hinaus ermächtigt, entsprechend dem Vorsorgeprinzip des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG schon vorbeugenden Umweltschutz zu betreiben (vgl. Beschlüsse des Senats vom 7. September 1988 - BVerwG 4 N 1.87 - NJW 1989, 467 und vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 NB 1.88 - ZfBR 1989, 74; Gaentzsch, Berl. Komm. z. BauGB, § 9 Rn. 55). Soweit der Senat in den Gründen seines Urteils vom 30. September 1983 - BVerwG 4 C 74.78 - BVerwGE 68, 58 (59)[BVerwG 30.09.1983 - 4 C 74/78] = DÖV 84, 254 [BVerwG 13.04.1983 - BVerwG 4 C 76.80] bemerkt hat, das Bebauungsrecht vermittele gegenüber schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG keinen andersartigen oder weitergehenden Nachbarschutz als § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG, hat er damit die vorstehend dargelegten Wechselwirkungen und Verzahnungen von Bauleitplanungs- und Immissionsschutzrecht nicht ausschließen wollen; das Urteil des Senats vom 30. September 1983 geht übrigens von einem gänzlich anderen Ansatz aus, wenn dort entschieden ist, daß Immissionen, die das nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zulässige Maß nicht überschreiten, auch nicht zu einer Verletzung des Rücksichtnahmegebots führen können.

Diese Rechtserkenntnis führt die Revision jedoch nicht zum Erfolg. Denn das Berufungsgericht ist in den tragenden Gründen seiner Entscheidung hiervon nicht abgewichen. Es hat vielmehr den Inhalt des Bebauungsplans - speziell die Festsetzungen 1.2 und 2.3 a - ausgelegt und ist auf diesem Wege zu dem Ergebnis gelangt, daß hier die bebauungsrechtlichen Anforderungen die immissionsschutzrechtlichen nicht übersteigen: Sowohl nach den Festsetzungen des Bebauungsplans als auch nach allgemeinem Immissionsschutzrecht bedürfe es der Prüfung, ob von der zu errichtenden Zementmahlanlage Stäube oder sonstige Luftverunreinigungen ausgehen werden, welche sich eigenständig oder in Verbindung mit Niederschlagswasser oder Luftfeuchtigkeit als nicht oder nur schwer zu beseitigende Ablagerungen oder Schmutzschichten niederschlagen (Nr. 2.3 a), und ob dadurch bereits bestehende Betriebe usw. unzumutbar beeinträchtigt bzw. die Immissionsverhältnisse benachbarter Wohngebiete in unzumutbarem Maße verschlechtert werden (Nr. 1.2). Die Begründung hierzu (BU S. 22/23) läßt keinen Zweifel daran aufkommen, daß das Berufungsgericht die hier in Rede stehenden Anforderungen des Bebauungsplans nicht etwa in Widerspruch zu den vorstehend dargelegten (bundes)rechtlichen Grundsätzen entwickelt, sondern einzelfallbezogen im Wege der Auslegung örtlichen Rechts ermittelt hat. Es hat in der für die Auslegung von Rechtsvorschriften üblichen Weise auf den Wortlaut der Festsetzungen und die Begründung des Planes abgestellt.

An diese Auslegung des nicht revisiblen Ortsrechts ist der Senat im Revisionsverfahren gebunden (vgl. §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO i.V.m. §§ 549, 562 ZPO). Zwar hätte es insbesondere nach der systematischen Aufteilung der schriftlichen Festsetzungen hinsichtlich der Zweckbestimmung des Sondergebietes (Nr. 1) einerseits und der Art der baulichen Nutzung (Nr. 2) andererseits durchaus nahegelegen, die speziellere und daher ausschlaggebende Regelung der Unzulässigkeit staubemittierender Nutzungen allein in Nr. 2.3 a zu sehen; die Nr. 2.3 a ist nämlich besonders geeignet, die Eigenart dieses Sondergebiets zu charakterisieren. Die demgegenüber allgemeinere Regelung der Zweckbestimmung des Sondergebietes in Nr. 1.2 dürfte sodann kaum den Sinn haben, die Anforderungen an die zulässige Nutzungsart durch das Erfordernis der konkreten Feststellung unzumutbarer Immissionen einzuschränken. Dies mag Jedoch hier dahinstehen; denn das Revisionsgericht ist nicht befugt, die Auslegung von Landesrecht durch das Berufungsgericht durch eine eigene Auslegung zu korrigieren. Ein Fall, in dem dies ausnahmsweise statthaft ist - z.B. wenn die Auslegung gegen Denkgesetze verstößt -, liegt hier nicht vor.

Das Berufungsgericht hat bei der Auslegung der Festsetzungen des Bebauungsplans auch nicht etwa dadurch gegen revisibles Recht verstoßen, daß es diese - wie die Revision meint - fälschlich nicht als konstituierende Merkmale des Sondergebietes "Rheinau-Hafen" (§ 11 Abs. 2 BauNVO), sondern als Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG rechtlich bewertet habe. Ein Rechtsfehler kann dem Berufungsgericht in diesem Zusammenhang schon deshalb nicht angelastet werden, weil seine Ausführungen hierzu im Ergebnis offen sind und die Entscheidung nicht tragen. Ergänzend sei jedoch bemerkt:

Die genannten Festsetzungen beruhen nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG. Vorkehrungen im Sinne dieser Vorschrift sind nach der die Absicht des Gesetzgebers lediglich klarstellenden (vgl. Bielenberg/Krautzberger/Söfker, BauGB, Leitfaden, 1987, Rn. 36) Formulierung des Baugesetzbuchs nur bauliche oder technische Maßnahmen. Aber auch nach der zu § 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG verschiedentlich vertretenen weitergehenden Auffassung fielen darunter zusätzlich nur die Festsetzung von Emissions- und Immissionsgrenzwerten oder von Nutzungsbeschränkungen (vgl. Kraft, a.a.O., S. 36). Darum geht es hier aber nicht. Die Festsetzungen gehören vielmehr zur Art der baulichen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BBauG). Sie enthalten - wie oben bereits angedeutet - eine nähere Umschreibung der zulässigen bzw. unzulässigen baulichen Nutzung des Sondergebietes im Sinne des. § 11 Abs. 2 BauNVO, durch welche der eigentliche Charakter dieses Gebietes bestimmt worden ist. § 11 BauNVO ist nämlich nur eine Rahmenvorschrift und ermächtigt den Planungsträger ohne sonderlich spezifizierte Vorgaben, SO-Gebiete darzustellen und festzusetzen. Bei einem "Hafengebiet" als sonstigem Sondergebiet im Sinne des § 11 Abs. 2 BauNVO verlangt das Gesetz ausdrücklich, daß die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen sind. Hierzu gehört die Entscheidung, welche Anlagen allgemein zulässig, unzulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 5. Aufl. 1985, § 11 Rn. 8). Dies kann auch durch negative Beschreibungen geschehen (Beschluß des Senats vom 7. September 1984 - BVerwG 4 N 3.84 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 6 = ZfBR 1985, 44). Des Rückgriffs auf die Gliederungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO bedarf es nicht (Beschluß des Senats vom 7. September 1984, a.a.O.). Es geht hier nicht darum, ob - wie die Klägerin meint - konkrete bauliche Gründe eine (weitere) Gliederung des durch eine bestimmte Nutzungsart gekennzeichneten Baugebietes rechtfertigen (§ 1 Abs. 9 BauNVO); entscheidend ist vielmehr, daß in diesem Fall durch die Beschränkung näher bezeichneter Nutzungen das Sondergebiet umschrieben wird, so daß es auf diese Weise seine besondere Eigenart erhält. Dies alles hilft der Revision jedoch nicht weiter. Denn die Auslegung der hier in Rede stehenden Festsetzungen wird durch die Zuordnung zu § 11 Abs. 2 BauNVO rechtlich nicht gesteuert. Die Schaffung eines sonstigen Sondergebietes in dieser Form schließt nämlich die planerische Möglichkeit ein, nur die konkret beeinträchtigenden Nutzungen im Sinne der Nr. 1.2 der schriftlichen Festsetzungen zu verbieten.

Nach Auffassung des Senats besteht keine Veranlassung, die Gültigkeit des Bebauungsplans in Frage zu stellen. Auf der Grundlage seiner für den Senat verbindlichen Auslegung durch das Berufungsgericht sind die von diesem Gericht geäußerten Zweifel hinsichtlich der Erforderlichkeit der in Rede stehenden Festsetzungen (vgl. dazu Beschluß des Senats vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 NB 1.88 - ZfBR 1989, 71 <75>) und ihrer Übereinstimmung mit den Anforderungen des Abwägungsgebotes gegenstandslos. Denn wenn der Plangeber - wie das Berufungsgericht ermittelt hat - keine höheren Anforderungen stellt, als sie immissionsschutzrechtlich ohnehin gegeben sind, entzieht dies den berufungsgerichtlichen Bedenken die Grundlage, übrigens würden die vom Berufungsgericht in Erwägung gezogenen Mängel allenfalls zur Teilnichtigkeit des Bebauungsplans hinsichtlich der hier in Rede stehenden Festsetzungen führen. Die rechtliche Beurteilung hätte bei dieser Variante der berufungsgerichtliche Würdigung der Rechtslage mithin nicht bei § 34 BBauG anzusetzen sondern es wäre § 15 BauNVO zu berücksichtigen. Das mag jedoch im einzelnen dahinstehen, da im vorliegenden Fall kein Anlaß be steht, die Festsetzungen für nichtig zu erachten.

Die Klägerin hat nicht im Wege der Gegenrüge geltend gemacht, das Berufungsgericht habe unter Verletzung des § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO versäumt, die Streitsache in vollem Umfang spruchreif zu machen. Deshalb hat der Senat hierüber nicht zu befinden. Es besteht aber auch sonst kein Anlaß, durch ergänzende Hinweise das Vorgehen des Berufungsgerichts zu kritisieren. Es dürfte in besonders gelagerten Fällen insbesondere mit komplexen technischen Sachverhalten nicht Aufgabe der Gerichte sein ein "steckengebliebenes" Genehmigungsverfahren in den Einzelheiten durchzuführen. Dabei sollte ferner berücksichtigt werden, daß eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung im allgemeinen nicht ohne zahlreiche Nebenbestimmungen (Auflagen, Bedingungen usw.) erteilt wird. Grundsätzlich könnte zwar auch das Gericht mit Hilfe kundiger Sachverständiger ein Auflagenprogramm entwickeln und ihm mit dem Tenor des Verpflichtungsurteils Verbindlichkeit verschaffen. Im allgemeinen sind jedoch individuelle Einschätzungen und Zweckmäßigkeitserwägungen dafür erheblich, ob diese oder jene häufig gleichermaßen geeignete Auflage oder sonstige Nebenbestimmung anzufügen ist. Aus diesen besonderen Gründen kann es daher ausnahmsweise gerechtfertigt sein, daß das Tatsachengericht davon absieht, die Sache spruchreif zu machen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.