I.

Die Antragsteller begehren die Feststellung der Nichtigkeit einer textlichen Festsetzung des Bebauungsplans Nr. 28 der Antragsgegnerin, nach der im Kurgebiet Bau und Einrichtung von Küchen und Kochstellen in Zuordnung zu einzelnen Zimmern der Beherbergungsbetriebe unzulässig sind.

Die Antragsteller sind Eigentümer eines bebauten Grundstücks an der S... in der Gemeinde T... S.... Sie wollen auf dem Grundstück ein Gebäude mit Ferienappartements errichten. Es liegt im Geltungsbereich des 1975 aufgestellten und mehrfach geänderten Bebauungsplans Nr. 28. Der Bebauungsplan setzt zwischen der S... im Süden und dem O... strand im Norden ein ca. 900 m langes und 30 - 70 m tiefes Baugebiet mit zwei- und dreigeschossiger offener Bebauung fest, und zwar im wesentlichen als Sondergebiet - Kur -, im Westen einen strandabgewandten Teilbereich als allgemeines Wohngebiet. Für das Kurgebiet setzt der Bebauungsplan in der Fassung von 1982 textlich unter Nr. 1.2 folgendes fest:

Das sonstige Sondergebiet - Kurgebiet - dient vorwiegend der Unterbringung von Betrieben des Beherbergungsgewerbes für Kurzwecke. Diese Betriebe müssen auf Fremdversorgung abgestimmt sein, d.h. Restaurationsräume in dem Umfang besitzen, daß eine Vollverpflegung möglich ist. Die Kapazität der Restaurationsräume muß mindestens der Zahl der Betten entsprechen. Dagegen sind Bau und Einrichtung von Küchen und Kochnischen bzw. Schrankküchen oder sonstige Kocheinrichtungen in Zuordnung zu den einzelnen Zimmern unzulässig.

Zulässig sind

1. 1.

   Beherbergungsbetriebe, die der Kur dienen,

2. 2.

   der Eigenart des Gebietes entsprechende Anlagen und Einrichtungen zur Betreuung und Versorgung der unter Ziff. 1) genannten Betriebe sowie Anlagen für gesundheitliche Zwecke für diese Betriebe,

3. 3.

   Schank- und Speisewirtschaften,

4. 4.

   Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter ...

Die Antragsteller haben mit dem Normenkontrollantrag geltend gemacht: Das Verbot von Kochgelegenheiten bezwecke ohne jeden Bezug zum städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsauftrag des § 1 BBauG den Ausschluß von Wohnungs- und Teileigentum. § 9 BBauG gestatte eine solche Festsetzung nicht. Die zwingend vorgesehene Fremdversorgung sei touristisch widersinnig. Weite Bevölkerungskreise könnten die Kosten der Ferienunterkunft nur durch Eigenversorgung auffangen. Die Beschränkung schnüre die Grundstückseigentümer über Gebühr in ihrer wirtschaftlichen Entfaltung ein.

Die Antragsgegnerin hat erwidert, mit der Festsetzung des Kurgebiets wolle sie ein breit gefächertes Unterkunftsangebot des Fremdenverkehrsgewerbes gewährleisten. In der gewünschten Fremdenverkehrsstruktur hätten auch Eigentumswohnungen ihren Platz, doch müsse ihr Anteil in den Kerngebieten des gewerblichen Fremdenverkehrs begrenzt werden. Das Kurgebiet müsse auch Gästen zur Verfügung stehen, die - wie Behinderte und ältere Menschen - auf volle Verpflegung und Betreuung angewiesen sind. Die Festsetzung der Fremdversorgung solle auch die Bildung von Wohnungs- und Teileigentum verhindern, da die relativ sporadische Nutzung der Zweitwohnungen den Bestand der Kureinrichtungen gefährde.

Das Oberverwaltungsgericht legt dem Bundesverwaltungsgericht die Frage zur Entscheidung vor,

ob im Sondergebiet die Festsetzung der baulichen Ausgestaltung einer baulichen Anlage - wie etwa der Ausschluß von Küchen bzw. Kochstellen in Zuordnung zu Zimmern in Beherbergungsbetrieben in Kurgebieten - zulässig ist.

Diese Frage verleihe der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung. Die Antragsgegnerin habe eine größere Zahl von Bebauungsplänen mit der umstrittenen Festsetzung erlassen oder bereite sie vor. Auch andere Fremdenverkehrsgemeinden beschäftigten sich mit der hier umstrittenen Differenzierung bei Sondergebietsfestsetzungen.

Das Oberverwaltungsgericht hält die Festsetzung des Ausschlusses von Küchen und Kochstellen in Zuordnung zu den Zimmern in Beherbergungsbetrieben für wirksam. Sie sei durch § 11 in Verbindung mit § 1 Abs. 9 BauNVO gedeckt.

§ 11 Abs. 2 BauNVOüberlasse der Gemeinde für Sondergebiete abweichend von §§ 2 bis 9 BauNVO die Festsetzung der Zweckbestimmung und der Art der Nutzung. Die vorrangige Unterbringung von Beherbergungsbetrieben für Kurzwecke umschreibe den Zweck des Sondergebiets; dies schließe eine weiter differenzierende Festsetzung der Zulässigkeit von Beherbergungsbetrieben wie von "Beherbergungsbetrieben mit Fremdversorgung" nicht aus. Aus der Ermächtigung zur Festsetzung "der Art der Nutzung" ergebe sich allerdings keine Befugnis zu einer Differenzierung in bezug auf die Ausgestaltung der baulichen Anlage. Differenzierungen seien auch im "sonstigen Sondergebiet" nur nach Maßgabe des § 1 BauNVO zulässig.

Die hier streitige Differenzierung sei aber nach § 1 Abs. 9 BauNVO zulässig. Sie sei auch durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt. Nach der Erfahrung in den Ostseebädern, die insbesondere von Hamburg aus bequem für ein Wochenende erreichbar seien, führe die Bildung von Wohnungseigentum über kurz oder lang zur Eigennutzung als Zweitwohnung. Dann aber würden diese Wohnungen nur noch für einen sehr kurzen Zeitraum genutzt mit der Folge, daß die gesamte Infrastruktur der Gemeinde von der Kläranlage bis zu den Kureinrichtungen zwar für eine hohe Kapazität vorgehalten werden müsse, aber nur zu einem relativ geringen Prozentsatz genutzt werde. Es komme hinzu, daß Zweitwohnungen, jedenfalls soweit sie - wie in den Strandzonen mancher Ostseebäder - massiert vertreten seien, nur für kurze Zeit, während derer sie tatsächlich bewohnt werden, zur "Belebung" des Ortes beitrügen, während sie für die lange Zeit der Abwesenheit der Eigentümer den Eindruck verlassener Häuser und toter Ortsteile boten und zur "Unwirtlichkeit" ganzer Straßenzüge führten.

Das Oberverwaltungsgericht führt weiter aus, für die Entscheidung über die Gültigkeit des Bebauungsplans komme es auf die Auslegung der §§ 11 und 1 Abs. 9 BauNVO an. Der Bebauungsplan leide nämlich nicht an weiteren Mängeln. Die Wirksamkeit der umstrittenen Festsetzung "Beherbergungsbetriebe mit Fremdversorgung unter Ausschluß von Kochgelegenheiten in Zuordnung zu den Zimmern" werde nicht dadurch berührt, daß die "negative Seite"' dieser Festsetzung für die Gemeinde eine wesentliche Rolle gespielt habe. Die Antragsgegnerin habe mit der Festsetzung die bevorzugte Strandzone für Hotels und Pensionen sichern wollen; vor allem aber habe der Gefahr vorgebeugt werden sollen, daß mittels der Bildung von Wohnungs- oder Teileigentum auch Zweitwohnungen in die Strandzone eindringen. Auch im Hinblick auf das Abwägungsgebot bestünden keine Bedenken gegen die angegriffene Festsetzung. Allerdings schließe sie eine sehr weitgehende Umstrukturierung in der 900 m langen Strandzone ein; denn von den bisher in diesem Bereich vorhandenen 694 Fremdenbetten in 25 Betrieben entfielen nur 173 in drei Betrieben auf die nunmehr festgesetzten Beherbergungsbetriebe mit Fremdversorgung. Es komme hinzu, daß der Bebauungsplan mit seinen sehr detaillierten Festsetzungen auch über die Betriebsform der Beherbergungsbetriebe die freie wirtschaftliche Entfaltung der Grundstückseigentümer stark einenge. Die Antragsgegnerin habe aber die Situation der betroffenen Grundstückseigentümer gesehen; denn sie habe einerseits auf den Bestandsschutz und auf die Langfristigkeit der Umstrukturierung hingewiesen und andererseits den Bedarf an Beherbergungsbetrieben für hohe Ansprüche und die Wirtschaftlichkeit dieser Betriebe sowie ihr vitales Interesse an der Sicherung der Kur- und Fremdenverkehrsfunktion betont, die Kur- und Erholungsmöglichkeiten für wechselnde Personenkreise gerade in den attraktiven Strandlagen erfordere.

Die Antragsgegnerin hat sich zu dem Vorlagebeschluß dahin geäußert, die umstrittene textliche Festsetzung regele die Art der Nutzung im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO; einer Anwendung des § 1 Abs. 9 BauNVO bedürfe es nicht. Ebenso haben sich der Schleswig-Holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses und der Oberbundesanwalt geäußert.

II.

Die Vorlage ist zulässig (§ 47 Abs. 5 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß die vorgelegte Frage grundsätzliche Bedeutung hat. Die Entscheidung über die Gültigkeit des Bebauungsplans hängt auch von der Beantwortung der vorgelegten Frage ab. Das Oberverwaltungsgericht hat im einzelnen ausgeführt, daß Gründe, die unabhängig von der vorgelegten Frage zur Ungültigkeit des Bebauungsplans führen könnten, nicht gegeben sind. Es hat insbesondere dargelegt, daß der Bebauungsplan und daß die hier umstrittene Festsetzung auf einer gerechten Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 6 und 7 BauNVO beruhen. Das alles läßt Rechtsfehler nicht erkennen.

Der Senat ist an die Formulierung der vom Oberverwaltungsgericht vorgelegten Frage nicht gebunden (vgl. BVerwGE 59, 87 [94 f.] und BVerwGE 66, 116 [118]). Er darf die Antwort auf die entscheidungserhebliche speziellere Fragestellung einengen und darf die Antwort so formulieren, wie er dies am zweckmäßigsten für die allgemeine Verständlichkeit hält.

Die vorgelegte Frage ist dahin zu beantworten, daß in einem Bebauungsplan, der gemäß § 11 Abs. 2 BauNVO ein Sondergebiet festsetzt, das vorwiegend der Unterbringung von Betrieben des Beherbergungsgewerbes für Kurzwecke dient, auch festgesetzt werden kann, daß Küchen und Kochstellen in Zuordnung zu den einzelnen Zimmern der Beherbergungsbetriebe nicht zulässig sind.

Die Zulässigkeit der Festsetzung ergibt sich unmittelbar aus § 11 Abs. 2 BauNVO.

Nach § 11 Abs. 2 BauNVO sind im Bebauungsplan für ein "sonstiges Sondergebiet" die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung festzusetzen. Die Festsetzung, daß Küchen und Kochstellen in Zuordnung zu den einzelnen Zimmern der Beherbergungsbetriebe nicht zulässig sind, betrifft die Art der Nutzung. Sie ist nämlich, obwohl sie an ein bestimmtes bauliches Austattungsmerkmal anknüpft, eine Konkretisierung der Festsetzung, daß in dem Gebiet als Beherbergungsbetriebe nur solche ohne selbständig nutzbare Wohnungen zulässig sind. Zu einer selbständig nutzbaren Wohnung gehört, daß eine Küche oder Kochstelle für die Zubereitung von Speisen vorhanden ist. Die Baunutzungsverordnung verwendet den Begriff der Wohnung in verschiedenen Zusammenhängen. Immer ist darunter aber eine Einheit zu verstehen, die "die Eigengestaltung des häuslichen Wirkungskreises" (Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, Kommentar, 4. Aufl. 1979, § 3 Tz 1) ermöglicht; dazu gehört jedenfalls eine Kochgelegenheit. Indem diese - wie hier - durch eine Festsetzung im Bebauungsplan für unzulässig erklärt wird, wird eben eine bestimmte städtebaulich relevante Nutzung ausdrücklich ausgeschlossen. Dies geschieht nicht, indem ausdrücklich Wohnungen als unzulässig festgesetzt werden, sondern indem eine andere Nutzung, nämlich als Beherbergungsbetriebe, nach baulichen Kriterien so definiert wird, daß sie nicht, auch nicht teilweise, in eine Wohnnutzung (in Form insbesondere der Ferienwohnung oder der Zweitwohnung) umschlagen kann.

Diese mit der streitigen Festsetzung vorgenommene Beschränkung der Art der Nutzung im Sinne des § 11 Abs. 2 BauNVO ist zwar schon durch den Begriff "Beherbergungsbetriebe für Fremdversorgung" erfaßt; denn eine Festsetzung, die die Art der Nutzung derart einschränkt, schließt die Zulässigkeit von - selbständig nutzbaren - Wohnungen aus. Vieles spricht dafür, daß bereits die Nutzung "Betriebe des Beherbergungsgewerbes" nicht die allgemeine Wohnnutzung (einschließlich der Nutzung als Zweitwohnung) und nicht die Ferienwohnung im Sinne des § 10 Abs. 4 BauNVO umfaßt, weil die Baunutzungsverordnung die allgemeine Wohnnutzung und die Ferienwohnnutzung als städtebaulich relevante, eigenständige Nutzungsarten neben der Nutzungsart "Beherbergungsbetriebe" regelt. Die Baunutzungsverordnung verbietet es aber jedenfalls nicht, die Festsetzung der Art der Nutzung durch Bestimmung baulicher Merkmale näher zu konkretisieren. Das kann insbesondere dann zweckmäßig sein, wenn bei der Bestimmung der Art der Nutzung nach betrieblichen Merkmalen, wie dem Merkmal der "Fremdversorgung'', Zweifel bestehen können. Die Baunutzungsverordnung selbst bedient sich solcherart der Konkretisierung der Nutzungsart durch bauliche Merkmale, wie z.B. in § 11 Abs. 3 bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung durch das bauliche Merkmal der Größe der Geschoßfläche. Übrigens trennt die Baunutzungsverordnung selbst nicht durchgehend zwischen der Nutzung als solcher (z.B. dem Wohnen, dem Gewerbetreiben usw.) und den Anlagen, in denen diese Nutzung stattfindet, sondern verwendet bei der Spezialisierung von Nutzungsarten, ohne daran rechtliche Unterschiede zu knüpfen, Begriffe, die ausschließlich oder überwiegend Anlagen bezeichnen (z.B. Wohngebäude, Bürogebäude), und solche, die mehr auf die Nutzung abstellen (z.B. Gewerbebetriebe), und solche, die beides bezeichnen (z.B. Anlagen für kulturelle Zwecke).

Nicht zuzustimmen ist dem Oberverwaltungsgericht in der Annahme, die Zulässigkeit der streitigen Festsetzung ergebe sich aus § 11 Abs. 2 BauNVO erst im Zusammenhang mit § 1 Abs. 9 BauNVO. Der gesetzgeberische Anlaß für die Regelungen in § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO ergibt sich daraus, daß die Baunutzungsverordnung in den §§ 2 bis 9 Baugebiete mit jeweils festem Katalog zulässiger Nutzungen festschreibt, nämlich in der Weise, daß diese Nutzungen überall in den festgesetzten Gebieten, d.h. an jedem Standort sowie in jeder Ebene und in jedem Geschoß zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können. Die in § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO eröffneten Differenzierungen dienen der Auflockerung der durch typisierte Baugebiete und festgelegte Nutzungsartenkataloge gegebenen Starrheit der Planung. Eine vergleichbare und noch darüber hinausgehende Flexibilität der Planung ist aber bei "sonstigen Sondergebieten" nach § 11 Abs. 2 BauNVO von vornherein gegeben, weil die Gemeinde in der Bestimmung des Gebietszwecks und der zulässigen Nutzung nicht gebunden ist, abgesehen davon, daß sich das Sondergebiet von den in der Baunutzungsverordnung typisierten Baugebieten wesentlich unterscheiden muß (§ 11 Abs. 1 BauNVO). Insoweit bedurfte es nicht einer Erwähnung des § 11 BauNVO bei der Eröffnung von Differenzierungsmöglichkeiten in § 1 BauNVO. Daraus, daß die Absätze 4 und 7 des § 1 BauNVO "Baugebiete nach § 11" ausdrücklich erwähnen, kann entgegen der Meinung des Oberverwaltungsgerichts nicht geschlossen werden, Sondergebiete nach § 11 BauNVO könnten nur nach Maßgabe und unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO "differenziert" beplant werden. Diese ausdrückliche Erwähnung dient der Klarstellung. Sondergebiete nach § 11 BauNVO haben nämlich, wie die Beispiele in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO zeigen, im allgemeinen eine relativ einseitige Nutzungsstruktur. Ihre Untergliederung gleichsam in "Teilbaugebiete" mit je unterschiedlicher Nutzungsstruktur, die insgesamt das als Ganzes einheitlich beschriebene Baugebiet mit einem bestimmten Zweck darstellen (§ 1 Abs. 4 BauNVO), liegt im Regelfall ebensowenig nahe wie die (vertikale) Gliederung durch Zuweisung unterschiedlicher Nutzungsarten auf verschiedene Ebenen und Geschosse (§ 1 Abs. 7 BauNVO). Sie kann aber in besonderen Fällen auch für Sondergebiete sinnvoll sein. Hätte die Baunutzungsverordnung den § 11 in § 1 Abs. 4 und 7 nicht ausdrücklich erwähnt, so hätte daraus gefolgert werden können, ein sonstiges Sondergebiet könne in dieser besonderen Weise nicht gegliedert werden. Bei § 1 Abs. 7 BauNVO kommt hinzu, daß der Gesetzgeber für die sog. vertikale Gliederung von Baugebieten in § 2 Abs. 8 Nr. 3 in Verbindung mit § 9 Abs. 3 BBauG eine besondere Ermächtigung geschaffen hat.

Für ein Kurgebiet ist die Beschränkung der Beherbergungsbetriebe auf solche mit Fremdversorgung ohne Küchen und Kochstellen in unmittelbarer Zuordnung zu den Zimmern auch keine zu enge Festsetzung der "Art der Nutzung" im Sinne des § 11 Abs. 2 BauNVO. Zwar darf auch bei einem Sondergebiet die Bestimmung der "Art der Nutzung" nicht so konkret werden, daß eine individuelle Nutzung festgeschrieben wird. Die Festsetzung der "Art der Nutzung" setzt begriffsnotwendig ein bestimmtes Maß an Generalisierung voraus. Dieses ist aber bei der hier streitigen Festsetzung gewahrt. § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO erwähnt das "Kurgebiet" ausdrücklich als ein Beispiel eines Sondergebiets. Daß Beherbergungsbetriebe, und zwar solche ohne selbständig nutzbare Wohnungen, eine für ein Kurgebiet typische Nutzung sind, bedarf keiner weiteren Ausführung. Auch stimmt es mit dem typischen Begriffsbild des Beherbergungsbetriebes, den die Baunutzungsverordnung auch in den typisierten Baugebieten als Nutzungsart benennt, überein, daß dort - wie schon ausgeführt - keine selbständig nutzbaren Wohnungen vorhanden sind. Für Sondergebiete ist überdies zu berücksichtigen, daß § 11 BauNVO gerade einen wesentlichen Unterschied zu den typisierten Baugebieten fordert und diesen im Regelfall, wie die Beispiele in Abs. 2 Satz 2 zeigen, in einer auf einen bestimmten Zweck ausgerichteten einseitigen Nutzungsstruktur sieht.

Die hier streitige Festsetzung ist - unabhängig vom konkreten Fall - auch nicht deshalb nach § 11 BauNVO unzulässig, weil sie allgemein geeignet ist, die Bildung von Wohnungseigentum zu verhindern. Derartige Wirkungen auf privatrechtliche Gestaltungsmöglichkeiten sind den Festsetzungen im Bebauungsplan nicht fremd; sie sind eine mittelbare Wirkung von Festsetzungen, die unmittelbar auf die städtebaulich relevante Nutzungsart zielen. Hinter der Festsetzung steht das Ziel, im Kurgebiet nicht Wohnungen entstehen zu lassen, die nur kurze Zeit im Jahr (als Zweitwohnung) benutzt werden; die Planrechtfertigung liegt in dem Ziel, eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten (§ 1 Abs. 6 BBauG). Damit wird die Bildung von Wohnungseigentum nicht diskriminiert, sondern es wird eine bestimmte Art des Wohnens an einem bestimmten Standort verhindert. Die Festsetzung stellt nicht darauf ab, aufgrund welchen Rechtstitels diese Art der Wohnnutzung ausgeübt wird, sie richtet sich also nicht unmittelbar gegen die Bildung von Wohnungseigentum; sie verhindert ebenso, daß Zweitwohnungen auf Mietbasis entstehen. Sie verhindert allerdings auch, daß Ferienwohnungen entstehen, d.h. Wohnungen, die einem wechselnden Personenkreis zur Erholung dienen (vgl. § 10 Abs. 4 BauNVO), also tendenziell ganzjährig genutzt werden und nicht in gleicher Weise wie Zweitwohnungen dem Kurgebietszweck zuwiderlaufen. Dagegen richtet sich auch der eigentliche Angriff der Antragsteller. Aber auch dies steht der streitigen Festsetzung als einer nach § 11 Abs. 2 BauNVO zulässigen Festsetzung der "Art der Nutzung" nicht entgegen. Ferienwohnungen im Sinne des § 10 Abs. 4 BauNVO sind, wie die Baunutzungsverordnung zeigt, eine städtebaulich relevante eigenständige Nutzungsart. Auch sie im Kurgebiet auszuschließen, kann zur Ordnung der städtebaulichen Entwicklung erforderlich sein. Unter welchen Voraussetzungen dies im Einzelfall erforderlich ist, bedarf hier keiner Erörterung.