Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.02.1976, Az.: BVerwG IV C 72.74

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines etwa 85 m breiten und 180 m tiefen Grundstücks am nordwestlichen Ortsausgang der durch die geschlossene Ortslage der - vormals selbständigen, mittlerweile in die beigeladene Stadt eingegliederten - Gemeinde L. führenden Bundesstraße 229. Auf dem Grundstück steht ein etwa 40 Jahre altes zweigeschossiges Wohnhaus mit einem Garagenanbau. Der Kläger möchte unmittelbar im Anschluß an die Garage ein weiteres Wohnhaus errichten. Der Rechtsvorgänger des Beklagten hat die dafür beantragte Baugenehmigung versagt. Dagegen richtet sich die Klage.

Die Baulichkeiten in der geschlossenen Ortslage der vormaligen Gemeinde L. stehen zum erheblichen Teil entlang der Bundesstraße 229. Die Bebauung wird zum nordwestlichen Ortsausgang hin immer lückenhafter, eine deutliche Trennung der Verbindung zum Ortskern liegt jedoch bis zum Haus des Klägers nicht vor. Die Entfernung zwischen diesem Haus und dem östlich benachbarten Haus beträgt etwa 50 m. Das Grundstück des Klägers gehört zum Gebiet eines 1966 erlassenen Bebauungsplanes, der eine gewerbliche Nutzung im Sinne des § 8 BauNVO festsetzt. Der Bebauungsplan wurde durch Verfügung des beigeladenen Regierungspräsidenten unter zwei "Auflagen" genehmigt. Die ortsübliche Bekanntmachung der Genehmigung erfolgte seinerzeit durch Aushang. Bei dieser Bekanntmachung wurden die Auflagen nicht erwähnt.

Das Vorhaben, für das der Kläger im September 1971 um eine Bebauungsgenehmigung nachsuchte, besteht aus einem Wohnhaus mit einer Grundfläche von etwa 10 × 13 m, das auf der von der Straße abgewandten Seite an die vorhandene Garage angebaut werden soll. Der Rechtsvorgänger des Beklagten lehnte den Genehmigungsantrag durch Bescheid vom 14. Oktober 1971 unter Hinweis auf den vermeintlich entgegenstehenden Bebauungsplan ab. Der den Widerspruch des Klägers zurückweisende Bescheid vom 19. April 1972 ergänzte die Begründung des Erstbescheides durch Ausführungen dahin, daß, wenn der Bebauungsplan ungültig sein sollte, das Vorhaben im Außenbereich liege und dort wegen seiner Unvereinbarkeit mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht zugelassen werden könne.

Der Kläger hat seine auf die Erteilung der Bebauungsgenehmigung gerichtete Verpflichtungsklage im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen wie folgt begründet: Das Vorhaben sei nach § 34 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zu beurteilen und nach dieser Vorschrift zulässig. Das Grundstück bilde eine Einheit und gehöre insgesamt zum Innenbereich. Die freie Feldmark beginne erst an seiner westlichen Grenze. Sie werde durch ein Heiligenhäuschen mit einer Eiche sowie eine etwa 1,50 m hohe Böschung unterhalb der das Grundstück abschließenden Hecke deutlich markiert. Zudem handele es sich bei dem geplanten Wohnhaus um einen echten Anbau. Es solle vom Hauptgebäude aus beheizt werden und stelle mit ihm zusammen eine wirtschaftliche Einheit dar. Ein unmittelbarer Anbau sei lediglich wegen der dann auftretenden Schwierigkeiten in der angemessenen Belichtung unterblieben. Die Verbindung werde jedoch durch den Garagentrakt gewährleistet. Der Bebauungsplan stehe dem Vorhaben nicht entgegen; er sei ungültig.

Der Rechtsvorgänger des Beklagten hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten und weitere Ausführungen insbesondere zu seiner Ansicht gemacht, daß das Vorhaben nicht im Innen-, sondern im Außenbereich errichtet werden solle.

Die Beigeladenen haben sich in den vorinstanzlichen Verfahren nicht geäußert.

Das Verwaltungsgericht Arnsberg hat durch Urteil vom 10. April 1973 die Klage abgewiesen. Es hat die Frage der Gültigkeit des Bebauungsplanes offengelassen und angenommen, daß das Vorhaben entweder gegen diesen Plan verstoße oder aber als sonstiges Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 BBauG unzulässig sei.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 23. Januar 1974 die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Es hat diese Entscheidung im wesentlichen auf folgende Erwägungen gestützt: Das Vorhaben sei entweder nach § 34 oder nach § 35 BBauG zu beurteilen. § 30 BBauG finde keine Anwendung, weil der Bebauungsplan ungültig sei. Das ergebe sich zumindest aus der nach § 12 BBauG unzureichenden Bekanntmachung der Plangenehmigung. Mit Rücksicht auf diesen Mangel brauche den weiteren gegen die Gültigkeit des Planes gerichteten Bedenken nicht nachgegangen zu werden. Ob das Vorhaben noch im Innenbereich oder schon im Außenbereich liege, sei schwer zu entscheiden. Entgegen dem Standpunkt des Beklagten müsse angenommen werden, daß jedenfalls das vorhandene Wohnhaus noch zum Bebauungszusammenhang gehöre. Damit sei jedoch über das neue Vorhaben nicht das letzte Wort gesagt. Denn andererseits habe der Standpunkt des Klägers gegen sich, daß das neue Wohnhaus nicht als nur ein Anbau zu werten und daß sicherlich auch nicht das gesamte Grundstück des Klägers zum Innenbereich zu rechnen sei. Es bereite Schwierigkeiten, bei einer Sachlage der vorliegenden Art die Grenze zwischen dem Innen- und dem Außenbereich genau festzulegen. Darauf komme es aber letztlich nicht an. Das Vorhaben des Klägers könne nämlich weder in dem einen noch in dem anderen Fall zugelassen werden. Finde § 34 BBauG Anwendung, stehe der Gesichtspunkt der sogenannten Hinterlandbebauung, die städtebaulich allgemein unerwünscht sei, entgegen. Die Erschließung mehrerer Wohnhäuser abseits öffentlicher Straßen über private Stichwege führe in der Regel zur Unübersichtlichkeit eines bebauten Gebietes und zu Schwierigkeiten bei der Postzustellung, der Müllabfuhr, bei Polizei, Straßenreinigung und Straßenbeleuchtung, Feuerwehr, Notdienstfahrzeugen usw. Eine derartige Bebauung werde deshalb bei der Aufstellung von Bebauungsplänen allenfalls dort vorgesehen, wo wegen der Ungunst des Geländes die Anlage einer rückwärtigen öffentlichen Straße nicht mehr möglich oder unwirtschaftlich wäre. Eine solche Veranlassung, die Hinterlandbebauung ausnahmsweise zu gestatten, bestehe im vorliegenden Falle nicht. Finde demgegenüber § 35 Abs. 2 BBauG Anwendung, scheitere das Vorhaben daran, daß in ihm ein Vorgang der Zersiedelung gesehen werden müsse. Grundsätzlich sei jedes nicht der Funktion des Außenbereichs zugeordnete neue Haus als ein Zersiedelungstatbestand zu werten. Ausnahmen seien nur da angebracht, wo etwa die Streubebauung im Außenbereich sich als die herkömmliche Siedlungsform darstelle, oder wo ein Vorhaben zu einer bereits vorhandenen Bebauung, die nicht ihrerseits schon eine unerwünschte Splittersiedlung sein dürfe, in eine durchaus organische Beziehung trete. Die Voraussetzungen für eine solche Ausnahme seien hier nicht erfüllt. Mit der Errichtung des weiteren Wohnhauses würde sich die Bebauung in einen bisher völlig freien Teil des Gemeindegebietes vorschieben. In dieser Konsequenz unterscheide sich das Grundstück des Klägers der Lage nach nicht von anderen Grundstücken am Ortsrand. Erhalte der Kläger die Genehmigung für eine solche Ausdehnung, werde sie auch anderen Interessenten nicht vorenthalten werden können. Angesichts dessen sei das Vorhaben ein erster Schritt zu einer unerwünschten baulichen Entwicklung.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er geltend macht: Der Bebauungsplan sei in der Tat ungültig. Dann richte sich das Vorhaben aber nach § 34 BBauG. Nach dieser Vorschrift müsse es zugelassen werden. Der "Gesichtspunkt der sogenannten Hinterlandbebauung" könne das angefochtene Urteil nicht tragen. Eine Hinterlandbebauung liege nicht vor. Denn das hinzutretende Wohnhaus werde durch einen westlich vom Grundstück verlaufenden Weg selbständig erschlossen. Außerdem sei eine Hinterlandbebauung auch gar nicht generell unerwünscht. Es komme vielmehr stets auf die Umstände des Einzelfalles an.

Der Kläger beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils der Verpflichtungsklage stattzugeben.

Der Beklagte bittet um Klagabweisung. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beigeladenen haben sich auch im Revisionsverfahren nicht geäußert.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Zum Abschluß des gesamten Verfahrens bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen durch das Berufungsgericht (vgl. §§ 137 Abs. 1 und 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Durch das nordrhein-westfälische Gesetz zur Neugliederung der Gemeinden und Kreise des Neugliederungsraumes S./P. vom 5. November 1974, (GVBl. S. 1224) haben sich im vorliegenden Fall wahrend der Anhängigkeit des Revisionsverfahrens die behördlichen Zuständigkeiten geändert: Für die Erteilung der vom Kläger begehrten Genehmigung ist nicht mehr der Oberkreisdirektor des (vormaligen) Kreises A., sondern der des jetzt beklagten Kreises zuständig (vgl. § 37 des erwähnten Gesetzes). Zur Genehmigungserteilung bedarf es nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG des Einvernehmens nicht mehr der vormaligen Gemeinde L. sondern der jetzt zu 1) beigeladenen Stadt (vgl. a.a.O. § 7). Beide Änderungen sind auf den Fortgang des Verfahrens ohne Einfluß. Der Wechsel der behördlichen Zuständigkeit hat lediglich einen entsprechenden gesetzlichen Parteiwechsel bewirkt (vgl. Urteil vom 2. November 1973 - BVerwG IV C 55.70 - in BVerwGE 44, 148 [150 f.]).

Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß keiner Entscheidung bedürfe, ob das Vorhaben des Klägers innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 BBauG) oder im Außenbereich (§ 35 BBauG) ausgeführt werden solle. Das Vorhaben sei nämlich in dem einen wie dem anderen Falle unzulässig. Diese Annahme hält der Nachprüfung nicht stand. Ob die Feststellungen des Berufungsgerichts ausreichen, für den Fall der Anwendbarkeit des § 35 BBauG die Unzulässigkeit des Vorhabens zu ergeben, mag an dieser Stelle offenbleiben. Nicht tragfähig ist das angefochtene Urteil zumindest für den Fall, daß das Vorhaben noch der geschlossenen Ortslage zuzurechnen und daß deshalb § 34 BBauG maßgebend sein sollte. Das Berufungsgericht stützt seine abweichende Ansicht auf den "Gesichtspunkt der sogenannten Hinterlandbebauung". Dem ist aus den vom erkennenden Senat in seinem Urteil vom 29. November 1974 - BVerwG IV C 10.73 - (Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 46 S. 121 [124 f.]) dargelegten Gründen nicht zu folgen. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz, daß eine Hinterlandbebauung städtebaulich stets unerwünscht ist. Richtig ist vielmehr, daß zahlreiche, voneinander mehr oder weniger unabhängige Erwägungen in Betracht kommen, die im Einzelfall gegen die Angemessenheit einer Hinterlandbebauung sprechen können. Zu diesen einschlägigen Erwägungen gehören unter Umständen auch die vom Berufungsgericht angeführten Schwierigkeiten etwa bei der Postzustellung, der Müllabfuhr und der Feuerwehr. Es geht jedoch nicht an, solche Schwierigkeiten einem. Vorhaben gleichsam abstrakt mit der Begründung entgegenzusetzen, sie seien bei einer Hinterlandbebauung "in der Regel" zu besorgen. An Schwierigkeiten dieser Art kann ein Vorhaben vielmehr nur scheitern, wenn konkret festgestellt und dargelegt wird, daß - und inwiefern - sie bei der gegebenen Sachlage eintreten und daraus die Bedenklichkeit des Vorhabens folgt.

Die Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht wäre entbehrlich, wenn sich ungeachtet des nach dem Gesagten gegebenen Verstoßes gegen § 34 BBauG auf Grund der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen entscheiden ließe, daß das angefochtene Urteil doch jedenfalls in seinem Ergebnis richtig ist, oder wenn im Gegenteil schon feststünde, daß die Klage Erfolg haben muß. Bei dem gegebenen Sachstand kann jedoch revisionsgerichtlich weder das eine noch das andere gesagt werden.

Zuzustimmen ist dem Berufungsgericht darin, daß es für die Beurteilung des Vorhabens entweder auf § 34 oder auf § 35 BBauG ankommt. Eine Heranziehung des § 30 BBauG scheidet aus. Der Bebauungsplan von 1966 hat mindestens wegen seiner unzureichenden Veröffentlichung keine Gültigkeit erlangt. Die nach § 12 Satz 2 BBauG gebotene ortsübliche Bekanntmachung der Plangenehmigung erfordert, wenn auf die wörtliche Wiedergabe verzichtet wird, die "Mitteilung des wesentlichen Inhalts" (Urteil vom 7. Mai 1971 - BVerwG IV C 76.68 - in Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 7 S. 6 [12]). Zur Erfüllung dieser Anforderung hätten auch die vom Regierungspräsidenten der Genehmigung hinzugefügten Auflagen bekanntgemacht werden müssen.

Die vom Berufungsgericht offengelassene Frage, ob auf das Vorhaben § 34 oder § 35 BBauG Anwendung findet, kann auf Grund der im angefochtenen Urteil enthaltenen Feststellungen im Revisionsverfahren nicht abschließend entschieden werden. Nach gesicherter Rechtsprechung reichen Bebauungszusammenhänge des unbeplanten Innenbereichs stets so weit, wie "die aufeinanderfolgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt" (Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 2.66 - in BVerwGE 31, 20 [21]). Dieser Maßstab erlaubt nicht, eine sich der vorhandenen Bebauung anschließende Fläche allein deshalb dem Außenbereich zuzurechnen, weil ihr eine weitere Bebauung nicht mehr folgt, ebensowenig wie er in der entgegengesetzten Richtung gestattet, eine solche Fläche schon deshalb als Innenbereich zu werten, weil sie Bestandteil eines bebauten und jedenfalls mit dieser Bebauung im Innenbereich liegenden Grundstücks ist (vgl. zu beidem das Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 47.68 - in Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 20 S. 41 [44]). Es trifft häufig zu, daß ein Bebauungszusammenhang nicht unmittelbar mit dem letzten Baukörper endet. Wie weit er darüber hinausreicht, hängt von den jeweiligen Umständen und dem durch sie vermittelten Eindruck der Zusammengehörigkeit ab. Für diesen Eindruck spielt in der Regel nicht nur die Ausdehnung und Nutzung der anschließenden Fläche, sondern vor allem auch eine Rolle, ob das Landschaftsbild Einschnitte aufweist, die wie etwa ein Fluß oder ein Graben dem Innenbereich eine sich aus der Situation ergebende Grenze ziehen (Urteil vom 6. November 1968 [a.a.O.]). Eine solche Wirkung kann auch, wie der Senat in seinem Urteil vom 29. November 1974 - BVerwG IV C 10.73 - (Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 46 S. 121 [123]) bemerkt hat, von einer Straße ausgehen.

Wie sich diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall auswirken, wird das Berufungsgericht auf Grund einer entsprechenden Sachaufklärung entscheiden müssen. Die bisher getroffenen Feststellungen gestatten diese Entscheidung nicht.

Auf die demnach ungeklärte Frage, ob das Vorhaben im Innen- oder im Außenbereich ausgeführt werden soll, käme es für den Ausgang des Verfahrens nicht an, wenn das Vorhaben entweder nach beiden Vorschriften zulässig oder aber nach beiden Vorschriften unzulässig sein sollte. Dazu läßt sich jedoch derzeit Abschließendes ebenfalls nicht sagen.

Sollte das Vorhaben nach § 34 BBauG zu beurteilen sein, hinge seine Zulässigkeit davon ab, ob es "nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung bedenklich ist". Eine sich aus der vorhandenen Bebauung ergebende Bedenklichkeit könnte nur angenommen werden, wenn das Vorhaben zu dieser Bebauung in einem bodenrechtlich relevanten Widerspruch stünde (vgl. Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 12.67 - in BVerwGE 32, 31 [32 f.]). Ob das zutrifft, ist ungewiß. Die bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts geben für einen Verstoß gegen § 34 BBauG nichts her. Andererseits läßt sich aber auch, da möglicherweise noch weitere Feststellungen hinzutreten werden, nicht ausschließen, daß das Vorhaben in der Tat nach der vorhandenen Bebauung oder vielleicht unter dem Gesichtspunkt der Erschließung bedenklich ist.

Für den Fall der Maßgeblichkeit des § 35 BBauG ist gegenwärtig ebenfalls weder die Zulässigkeit noch die Unzulässigkeit des Vorhabens gesichert. Was dazu - mit dem Ergebnis der Unzulässigkeit des Vorhabens - im angefochtenen Urteil ausgeführt wird, erweist sich als nicht vollauf tragfähig. Richtig ist, daß es sich, wenn es auf § 35 BBauG ankommen sollte, um ein sogenanntes sonstiges und daher nach dem zweiten Absatz dieser Vorschrift zu beurteilendes Vorhaben handelt. Richtig ist ferner, daß als Hindernis der Zulässigkeit des Vorhabens die Gefahr des Entstehens einer Splittersiedlung in Betracht kommt. Freilich liegt die Annahme des Falles "einer zusammenhanglosen oder aus anderen Gründen unorganischen Streubebauung" (Urteil vom 26. Mai 1967 - BVerwG IV C 25.66 - in BVerwGE 27, 137 [BVerwG 26.05.1967 - IV C 25/66] [139]) nicht gerade nahe. Daß mit dem Vorhaben "eine durchaus organische Beziehung zu einer bereits vorhandenen Bebauung"-erreicht würde (vgl. a.a.O. S. 140), hat das Berufungsgericht zwar verbal verneint, aber nicht mit tatsächlichen Feststellungen abgestützt. Gegen die Zulässigkeit des Vorhabens könnte allerdings möglicherweise, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, die Überlegung durchschlagen, daß sich mit dem Vorhaben die bebaute Ortslage in Richtung auf die freie Flur ausdehnen würde, daß dies, sollte es Schule machen, zu einer gleichsam breiartigen Ausuferung der vorhandenen Bebauung führen könnte und daß darin eine öffentliche Belange beeinträchtigende Entwicklung läge (vgl. dazu die Urteile vom 26. Mai 1967 [a.a.O. S. 140] und vom 8. November 1967 - BVerwG IV C 19.66 - in Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 62 S. 216 [217]). Derart weitergehende, d.h. durch das Vorhaben des Klägers noch nicht vollzogene, mit ihm aber doch angebahnte Folgewirkungen wären auch geeignet, (schon) das Vorhaben des Klägers zu Fall zu bringen. Gerade für nach der Siedlungsstruktur unerwünschte Entwicklungen gilt - im Unterschied etwa zur Frage unwirtschaftlicher Erschließungsaufwendungen (vgl. zu ihnen das Urteil vom 2. Juli 1963 - BVerwG I C 110.62 - in Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 6 S. 14 [18 f.]) -, daß die öffentlichen Belange nicht nur gestatten, sondern sogar erfordern, bereits den ersten Ansätzen entgegenzutreten. Wenngleich aber demnach Folgewirkungen der in Rede stehenden Art dem Vorhaben des Klägers entgegengehalten werden könnten, reicht dafür doch eine (abstrakte) Vermutung nicht aus. Mit dem lediglich allgemeinen Hinweis, daß man "anderen Bauwilligen die Durchführung ähnlicher Vorhaben kaum" mehr würde "versagen können", sind Folgewirkungen nicht dargetan. Genügte ein solcher Hinweis, ginge es in Wahrheit überhaupt nicht mehr um die Anrechnung von Folgewirkungen, sondern um ein fast generelles Verbot, geschlossene Ortslagen in Richtung auf die freie Flur auszudehnen. Ein solches Verbot ist jedoch - in dieser Allgemeinheit - mit § 35 Abs. 2 und 3 BBauG nicht aufgestellt.