Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.03.1994, Az.: BVerwG 4 C 18/92

Der streitige Dachgeschoßausbau ist gemäß § 34 Abs. 1 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig. Einer Änderung bedarf lediglich die vom Berufungsgericht für dieses Ergebnis gegebene Begründung.

1. Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, daß sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Ausbaus der streitigen zwei Wohnungen im Dachgeschoß hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung gemäß § 34 Abs. 1 BauGB allein danach richtet, ob sich dieses Vorhaben nach den konkreten Verhältnissen der umgebenden Bebauung in deren Eigenart einfügt. Dem Berufungsgericht ist grundsätzlich auch darin zuzustimmen, daß mangels anderer allgemein anerkannter Anhaltspunkte bei der Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung im unbeplanten Innenbereich gleichwohl auf die in der Baunutzungsverordnung verwendeten Begriffsmerkmale zurückgegriffen werden kann. Das bedeutet aber nicht, daß die Maßbestimmungsfaktoren des § 16 Abs. 2 BauNVO - unterschiedslos und möglicherweise gar mit allen Berechnungsregeln der Baunutzungsverordnung - wie Festsetzungen eines Bebauungsplans rechtssatzartig heranzuziehen wären. Nach ständiger Rechtsprechung können die Vorschriften der Baunutzungsverordnung - von den Sonderregelungen in § 34 Abs. 3 BBauG 1976/79 und in § 34 Abs. 2 BauGB abgesehen - im unbeplanten Innenbereich lediglich als Auslegungshilfe berücksichtigt werden (vgl. z. B. BVerwGE 32, 31 (35 f.); BVerwGE 32, 173 (174, 176)). Maßgeblich bleibt die konkrete, am tatsächlich Vorhandenen ausgerichtete Betrachtung. Die vorhandene Bebauung kann eine planerische Ausweisung als Maßstab fast nie ersetzen (BVerwGE 32, 31 (36)). Insbesondere fehlen im unbeplanten Innenbereich konkrete Maßfestsetzungen, an denen das jeweilige Vorhaben gemessen werden könnte. Der aus der vorhandenen Bebauung zu gewinnende Maßstab ist notwendig grob und ungenau. Zudem sprechen Gründe einer praktisch handhabbaren Rechtsanwendung dafür, in erster Linie auf solche Maße abzustellen, die nach außen wahrnehmbar in Erscheinung treten und anhand derer sich die vorhandenen Gebäude in der näheren Umgebung leicht in Beziehung zueinander setzen lassen. Ihre (absolute) Größe nach Grundfläche, Geschoßzahl und Höhe, bei offener Bebauung zusätzlich auch ihr Verhältnis zur umgebenden Freifläche, prägen das Bild der maßgeblichen Umgebung und bieten sich deshalb vorrangig als Bezugsgrößen zur Ermittlung des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung an. Damit ist eine Berücksichtigung der anderen Maßfaktoren zwar nicht ausgeschlossen. Soweit sie eine prägende Wirkung auf das Baugrundstück haben, sind auch sie zur Beurteilung der Frage, ob sich das Vorhaben einfügt, heranzuziehen. Die relativen Maßstäbe - die Grundflächen- und die Geschoßflächenzahl - werden allerdings vielfach nur eine untergeordnete Bedeutung oder, je nach den Umständen des Einzelfalls, auch gar keine Bedeutung für die Frage des Einfügens haben, weil sie in der Örtlichkeit häufig nur schwer ablesbar sind, vielmehr erst errechnet werden müssen.

Für den Ausbau eines bereits vorhandenen Dachgeschosses zu Wohnzwecken ohne größere - von außen erkennbare - bauliche Veränderungen bedeutet dies, daß er sich im Hinblick auf das Maß der baulichen Nutzung regelmäßig schon deshalb in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen wird, weil das Gebäude in seinen Ausmaßen unverändert bleibt. Zwar ist die mit dem Dachgeschoßausbau verbundene Nutzungsänderung nach denselben Kriterien wie ein Neubauvorhaben zu beurteilen (vgl. BVerwGE 47, 185), so daß ein Dachgeschoß, das sich - als ein Fremdkörper - schon bisher nicht in die Eigenart der Umgebung eingefügt hat, wegen des mit seinem Ausbau verbundenen Verlustes des Bestandsschutzes mangels Einfügens planungsrechtlich unzulässig werden kann. Regelmäßig wird jedoch der Rahmen der maßgeblichen Bebauung im Hinblick auf das Nutzungsmaß auch durch das bereits vorhandene Dachgeschoß bestimmt; denn Dachgeschosse, die sich von ihren baulichen Ausmaßen her zum Ausbau für Wohnzwecke eignen, bieten sich nach der Verkehrsauffassung - und diese ist für die Beurteilung der Eigenart der näheren Umgebung von ausschlaggebender Bedeutung - als mögliche Erweiterungsfläche für die in dem Gebäude ausgeübte Nutzung an. Als Möglichkeit ist die Nutzung vorhandener entsprechend dimensionierter Dachgeschosse, für die es nur innerer Ausbaumaßnahmen bedarf, in der Eigenart einer durch Gebäude mit vorhandenen Dachgeschossen geprägten näheren Umgebung von vornherein mit angelegt. Bei auftretendem Bedarf bietet sich - nach der Verkehrsauffassung - die Aktualisierung dieser Möglichkeit gleichsam an.

Demgegenüber ist das Berufungsgericht der Auffassung, auch bei einem derartigen Dachgeschoßausbau könne die planungsrechtliche Zulässigkeit zusätzlich davon abhängen, ob sich das Gebäude auch im Hinblick auf die Geschoßflächenzahl nach dem Ausbau in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge; es hält den hier streitigen Ausbau nur deshalb für unbedenklich, weil er das Dachgeschoß nicht zu einem Vollgeschoß machen würde und weil Aufenthaltsräume in einem Geschoß, das kein Vollgeschoß ist, nach § 20 Abs. 3 BauNVO 1990 auf die Geschoßfläche grundsätzlich nicht anzurechnen sind. Diesem rechtlichen Ansatz ist nicht zu folgen. Für das Einfügen nach dem Maß der baulichen Nutzung kommt es nicht auf die Feinheiten der an landesrechtliche Begriffe (Vollgeschoß) und die Art der baulichen Nutzung (Aufenthaltsräume) anknüpfenden Berechnungsregeln der Baunutzungsverordnung für die Geschoßfläche an; entscheidend ist vielmehr allein, ob sich das Gebäude als solches in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt.

Zu Unrecht beruft sich das Berufungsgericht für seine gegenteilige Auffassung auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Zum einen hat das Bundesverwaltungsgericht schon in der Vergangenheit die Frage, ob sich ein Vorhaben nach dem Maß der baulichen Nutzung einfüge, nicht allein durch einen Vergleich der Geschoßflächenzahl des jeweiligen Bauvorhabens mit der der Umgebungsbebauung gelöst. Zum anderen hat sich die Rechtslage aber vor allem durch die Änderung des § 34 BBauG durch das Baugesetzbuch geändert.

Allerdings hat sich der Senat in seiner Rechtsprechung zu § 34 BBauG 1976/79 auch an den Grund- und Geschoßflächenzahlen orientiert (vgl. z. B. BVerwGE 55, 369 (385 f.)). Ausschlaggebend hierfür war, daß Grund- und Geschoßflächenzahl zu den in § 16 Abs. 2 BauNVO genannten Kriterien des Maßes der baulichen Nutzung gehören und als solche auch für die Beurteilung des Nutzungsmaßes im unbeplanten Innenbereich von Bedeutung sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1980 - BVerwG 4 C 98.77 - Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 19). Daß dies auch gesetzlich gewollt war, hat der Senat ferner § 34 Abs. 3 Satz 2 BBauG 1976/79 entnommen, durch den ausdrücklich auf die Vorschriften der Baunutzungsverordnungüber das zulässige Maß der Bebauung und damit auch auf die Vorschriften über die Geschoßflächenzahl als Maßstab Bezug genommen werde (Beschluß vom 31. Oktober 1986 - BVerwG 4 B 224.86 - n. v.). Diese Bezugnahme ist jedoch seit je nicht rein schematisch verstanden worden. So ist der Senat der Auffassung entgegengetreten, dem Baugrundstück könnten auch getrennt von ihm liegende Flächen hinzugerechnet werden, weil eine solche rechnerische Manipulation dem Anliegen des § 34 Abs. 1 BBauG 1976, sicherzustellen, daß sich das hinzutretende Vorhaben in das faktisch Vorhandene einfüge, widersprechen würde (Beschluß vom 12. September 1978 - BVerwG 4 B 98.78 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 65). Ebenso hat der Senat ausgesprochen, daß eine Baulücke zwischen zahlreichen bebauten schmalen Grundstücken nicht deshalb mit einer im Vergleich zur vorhandenen Bebauung größeren Grundfläche bebaut werden dürfe, weil dieses Grundstück weitaus tiefer sei als die anderen Grundstücke (Beschluß vom 21. November 1980 - BVerwG 4 B 142.80 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 78). Mehrfach ist betont worden, daß es (auch) auf die konkrete Größe der Grundfläche der baulichen Anlage im Sinne einer absoluten Zahl und auf die räumliche Lage innerhalb der vorhandenen Bebauung ankomme (Beschluß vom 17. September 1985 - BVerwG 4 B 167.85 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 107; Beschluß vom 31. Oktober 1986, a.a.O.; Beschluß vom 15. April 1987 - BVerwG 4 B 60.87 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 119; Beschluß vom 28. September 1988 - BVerwG 4 B 175.88 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 128). Schon die zu § 34 Abs. 1 BBauG 1976/79 ergangene Rechtsprechung läßt sich deshalb so zusammenfassen, daß die relativen Ausnutzungszahlen der Baunutzungsverordnung - GRZ und GFZ - für die Beurteilung des Einfügens im Grundsatz nur bei etwa gleichgroßen Grundstücken und auch dann nur unterstützend herangezogen werden dürfen.

Mit der Neufassung des § 34 BBauG durch das Baugesetzbuch sind die Vorschriften des § 34 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BBauG 1976/79 entfallen. Im Gegensatz zur früheren Rechtslage sind die Regelungen der Baunutzungsverordnung für das Maß der baulichen Nutzung nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB nunmehr in keinem Fall unmittelbar von Bedeutung. Ob ein Vorhaben zulässig ist, richtet sich jetzt immer allein nach dem Merkmal des "Einfügens" in § 34 Abs. 1 BauGB; das Maß der Nutzung soll stets nach den konkreten Verhältnissen beurteilt werden (BT-Drucks. 10/4630, S. 87). Das bedeutet zwar nicht, daß das Maß der baulichen Nutzung nach anderen als den in § 16 Abs. 2 BauNVO genannten Kriterien zu ermitteln wäre. Aus der ausnahmslosen Abkoppelung von den Maßvorschriften der Baunutzungsverordnung ergibt sich aber, daß es allein auf die das Baugrundstück prägende Umgebungsbebauung ankommen soll. Vorrangig ist deshalb auf diejenigen Maßkriterien abzustellen, in denen die prägende Wirkung besonders zum Ausdruck kommt. Zu ihnen gehört die Geschoßflächenzahl nur bedingt. Auf sie kann es zwar ankommen, wenn es z. B. um die (Neu-)Errichtung eines Gebäudes in einer Baulücke in einem in offener Bauweise bebauten Gebiet mit nach Größe und Zuschnitt gleichen Grundstücken geht, weil hier die Baudichte und damit das Verhältnis von Geschoßfläche und unbebauter Fläche auf den einzelnen Baugrundstücken aus der in der Nachbarschaft vorhandenen Bebauung ohne größere Schwierigkeiten ablesbar ist. Für den Ausbau von Dachgeschossen - gar wie hier bei geschlossener Straßenrandbebauung - besitzt die Geschoßflächenzahl jedoch keine Aussagekraft für das Tatbestandsmerkmal des Einfügens. Maßgebend sind hier vielmehr die (absolute) Grundfläche, die - das Dachgeschoß mitumfassende - Geschoßzahl und die Höhe des Gebäudes. Insoweit weist der Kläger auch zutreffend darauf hin, daß bei Eckgrundstücken in geschlossener Bauweise regelmäßig eine gegenüber der Nachbarbebauung erhöhte Geschoßflächenzahl vorliegt, die städtebaulich im allgemeinen nicht nur unbedenklich, sondern sogar erwünscht ist; eine höhere bauliche Nutzung von Eckgrundstücken ist geradezu eine Voraussetzung dafür, daß sich das Eckgebäude in das Straßenbild harmonisch einfügt.

Damit erübrigt sich ein Eingehen auf die Frage, ob die Geschoßfläche nach § 20 Abs. 2 BauNVO 1977 oder nach § 20 Abs. 3 BauNVO 1990 zu berechnen ist. Jedenfalls beim Ausbau eines Dachgeschosses ohne wesentliche (äußere) Veränderungen fügt sich das Vorhaben hinsichtlich seines Nutzungsmaßes nach dem Ausbau ebenso ein wie vor dem Ausbau. Soweit das Berufungsgericht bei der Prüfung, ob sich der streitige Dachgeschoßausbau einfüge, auch auf die Geschoßflächenzahlen abgestellt hat, ist es nach alledem von einem fehlerhaften Verständnis des § 34 Abs. 1 BauGB ausgegangen. Seine Rechtsauffassung, daß sich das Vorhaben des Klägers hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge, erweist sich jedoch im Ergebnis als zutreffend. Denn der Ausbau, der sich im wesentlichen auf bauliche Änderungen innerhalb des Dachgeschosses beschränkt, verändert keines der hier prägenden Maßkriterien; insbesondere bleibt der Baukörper hinsichtlich seiner Höhe unverändert.

Der Senat verkennt nicht, daß die von der Gemeinde vorgehaltene Infrastruktur durch die Zulassung der Wohnnutzung in bisher nicht zu Wohnzwecken genutzten Dachgeschossen berührt wird und daß sich der Dachgeschoßausbau auf sie, vor allem wenn die Wohnnutzung zum ersten Mal in den Dachgeschoßbereich hinein erweitert wird, auch negativ auswirken kann. Dem kann die Gemeinde aber nur mit dem Mittel der Bauleitplanung - auch durch einen gegebenenfalls mit einer Veränderungssperre zu sichernden einfachen Bebauungsplan - begegnen. Die Umwandlung von Nebenräumen im Dachgeschoß ohne wesentliche bauliche Veränderungen in Wohnräume oder gar in selbständige Wohnungen läßt sich in einem Wohngebiet über § 34 Abs. 1 BauGB regelmäßig nicht verhindern, weil die in dieser Vorschrift genannten Kriterien hierdurch nicht betroffen werden.

2. Die Rüge der Revision, der Dachgeschoßausbau sei unzulässig, weil die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht gewahrt blieben, ist unbegründet. Der Senat hat in seinem Urteil vom 12. Dezember 1990 - BVerwG 4 C 40.87 - (Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 138) bereits geklärt, daß § 34 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz BauGB auf die Abwehr städtebaulicher Mißstände i. S. von § 136 Abs. 3 Nr. 1 BauGB beschränkt ist. Hiervon ist auch das Berufungsgericht ausgegangen. Es führt aus, Bedenken könnten sich hier allenfalls ergeben hinsichtlich des in § 136 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe e BauGB genannten Merkmals der Nutzung von bebauten und unbebauten Flächen nach Art, Maß und Zustand. Denn die beim Anwesen vorhandene freie Hoffläche von gut 100 qm sei in bezug auf die Zahl der Wohnungen äußerst knapp bemessen und reiche wohl selbst für die Anlage eines Kinderspielplatzes nicht aus. Mit Rücksicht auf die Verhältnisse der näheren Umgebung komme diesen Bedenken jedoch nicht das Gewicht eines städtebaulichen Mißstandes zu. Denn im näheren Umfeld seien größere, öffentliche Grünanlagen - auch mit Kinderspielmöglichkeiten - vorhanden. Diese auf die tatsächlichen Verhältnisse abstellende Wertung des Berufungsgerichts ist nicht zu beanstanden. Für die Frage, ob bei einer starken baulichen Ausnutzung eines Grundstücks die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt sind, kann es auch auf die Verhältnisse in der Umgebung ankommen. Zwar mag es Fallgestaltungen geben, in denen die bauliche Verdichtung auf einem einzelnen Grundstück zu städtebaulichen Mißständen führt, die auch durch günstige Verhältnisse in der Umgebung nicht ausgeglichen werden können. Anhaltspunkte hierfür finden sich jedoch weder im Berufungsurteil noch im Vortrag der Beklagten.