I.

Der Kläger trat 1932 in den Dienst der Preußischen Schutzpolizei. Im Mai 1940 wurde er zur Wehrmacht einberufen und erreichte den Rang eines Hauptmanns der Reserve. Er erhielt auf seinen 1950 gestellten Antrag einen Unterhaltsbeitrag nach den Bestimmungen für berufsmäßige Wehrmachtsangehörige. Die Zahlungen wurden im Jahre 1955 mit der Begründung eingestellt, daß der Kläger keinen ausreichenden Nachweis über seinen Rechtsstand am 8. Mai 1945 geführt habe. Der Direktor des Landespersonalamtes stellte durch Bescheid vom 10. Januar 1957 fest, daß der Kläger nicht zu dem Personenkreis des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 GG fallenden Personen - G 131 - gehöre und keine Ansprüche auf Unterbringung und Versorgung habe. Der Kläger sei am 8. Mai 1945 weder Berufssoldat gewesen noch habe er der Schutzpolizei angehört. Seine nach erfolglosem Einspruch erhobene Klage, seine Berufung und die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision blieben erfolglos.

Der Direktor des Landespersonalamtes lehnte 1975 auf den erneuten Antrag des Klägers, ihm Versorgungsbezüge nach dem G 131 zu gewähren, eine Sachentscheidung ab. Diese Entscheidung wurde unanfechtbar. Der Direktor des Landespersonalamtes lehnte durch Bescheid vom 1. Februar 1977 auch den Antrag des Klägers vom 12. Januar 1976 ab, das durch rechtskräftiges Urteil und unanfechtbaren Bescheid vom 10. Januar 1957 abgeschlossene Statusverfahren wiederaufzugreifen, und wies den Widerspruch durch Bescheid vom 22. April 1977 zurück. Zur Begründung ist ausgeführt: Die in § 51 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - aufgeführten Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens lägen nicht vor. Die Sach- und Rechtslage habe sich nicht geändert. Durch die Stellungnahmen des Bundesarchivs vom 16. Dezember 1975 und vom 12. Juli 1976 sowie die übersandte Urkunde vom 19. Mai 1943 seien zwar neue Beweismittel erbracht worden, die aber keine dem Kläger günstigere Entscheidung herbeigeführt hätten, wenn sie zum Zeitpunkt der früheren Entscheidung vorgelegen hätten. Bei den Stellungnahmen des Bundesarchivs handele es sich im übrigen lediglich um Meinungsäußerungen der Verfasser.

Der Kläger hat Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben mit der Begründung, die vorgelegten Archivunterlagen bewiesen nicht nur, daß er am 19. Mai 1943 Inhaber einer Planstelle bei der Polizei gewesen sei, sondern daß er darüber hinaus bis Kriegsende lediglich zur Dienstleistung bei der Wehrmacht abgestellt gewesen sei. Das Verwaltungsgericht hat antragsgemäß die ablehnenden Bescheide des Direktors des Landespersonalamtes vom 1. Februar 1977 und vom 22. April 1977 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Status des Klägers am 8. Mai 1945 erneut zu entscheiden. Im Berufungsverfahren hat der Kläger such beantragt, den Beklagten zu der Feststellung zu verpflichten, daß der am 8. Mai 1945 Polizeihauptwachtmeister im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit gewesen sei. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufung des Beklagten das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Dem Begehren, den Beklagten zu verpflichten, über den Status des Klägers am 8. Mai 1945 erneut zu entscheiden und dabei festzustellen, daß er am 8. Mai 1945 Polizeihauptwachtmeister im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit gewesen sei, stehe die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 6. März 1958 entgegen. Aufgrund der Rechtskraft jener Entscheidung stehe zwischen den Streitbeteiligten verbindlich fest, daß dem Kläger kein Anspruch auf Anerkennung des geltend gemachten Beamtenverhältnisses zustehe. Der Beklagte könne daher weder verpflichtet werden, über den behaupteten Status erneut zu entscheiden, noch sei er gehalten, diesen Status anzuerkennen. Eine Verbesserung der Möglichkeit, die Voraussetzungen des behaupteten Anspruchs zu beweisen, stelle keine Änderung der Sach- und Rechtslage dar.

Auch das nachträgliche Auffinden eines Beweismittels, das infolge eines "Beweisnotstandes" im früheren Verfahren nicht habe vorgelegt werden können, stehe einer Änderung der Sachlage nicht gleich. Die Bindungswirkung eines Urteils erstrecke sich soweit, wie sich in der Zwischenzeit die seinerzeit maßgebliche Sach- und Rechtslage nicht geändert habe. Dies ergebe sich schon aus den in § 580 ZPO aufgeführten Restitutionsgründen, die gemäß § 153 VwGO auch für das Verwaltungsprozeßrecht gelten. Die Rechtskraft weiche insoweit nur aufgrund eines förmlichen Wiederaufnahmeverfahrens in den vom Prozeßrecht vorgezeichneten engen Grenzen.

Aus den vorangehenden Erwägungen könne sich der Verwaltungsgerichtshof auch nicht der im neueren Schrifttum zu § 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - geäußerten Ansicht anschließen, nach der § 51 VwVfG einen Anspruch auf Wiederaufgreifen unter Neueröffnung des Verwaltungsrechtsweges unter sämtlichen in Nrn. 1 bis 3 des § 51 Abs. 1 VwVfG aufgeführten Voraussetzungen auch dann einräume, wenn dem Wiederaufgreifen ein rechtskräftiges Urteil entgegenstehe. Die Verwaltungsverfahrensgesetze kodifizierten darüber hinaus nur das bis dahin geltende Verwaltungsverfahrensrecht und könnten allenfalls dann darüber hinausführen, wenn sich dies eindeutig aus dem Gesetz ergebe. Des weiteren würde die hier abgelehnte Auffassung das bestehende Prozeßrecht ändern. Dies konnten zumindest die Landesverfahrensgesetze mangels entsprechender verfassungsrechtlicher Kompetenz der Länder nicht.

Allerdings habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem in BVerwGE 35, 234 [BVerwG 04.06.1970 - II C 39/68] abgedruckten Urteil entschieden, die Rechtskraft eines gerichtlichen Urteils hindere die Behörde grundsätzlich nicht, im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens einen für unbegründet erklärten Anspruch erneut zu prüfen, ihn erneut abzulehnen oder ihn ganz oder teilweise zu erfüllen. Von dieser Entscheidung weiche der Senat ab. Wie Schachtschneider (VerwArch. 1972 Bd. 63 S. 112 ff. und S. 277 ff.) ausgeführt habe, sei jede Neubescheidung nach Rechtskraft rechtswidrig, weil sie gegen die Verfassungsprinzipien der Gewaltenteilung, der Gesetzmäßigkeit, der Rechtsschutzgarantie, des Richtermonopols sowie des Gleichheitssatzes verstoße und darüber hinaus das prozessuale Wiederaufnahmerecht systemwidrig erweitere.

Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt Verletzung des § 51 HVwVfG.

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist zulässig und begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ist § 51 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) vom 1. Dezember 1976 (GVBl. S. 454), der mit § 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) - VwVfG - wörtlich übereinstimmt und daher revisibel ist (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Für die Ausführung des G 131 durch das Land Hessen gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes gemäß § 1 Abs. 3 VwVfG nicht, weil die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch das Hessische Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist (vgl. § 1 HVwVfG). Gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden. Dabei differenziert das Gesetz nicht danach, auf welche Weise die Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes zustande gekommen ist. Auch ein durch rechtskräftige Abweisung einer Klage bestandskräftig gewordener Verwaltungsakt ist ein unanfechtbarer Verwaltungsakt im Sinne dieser Vorschrift (vgl. in diesem ZusammenhangUrteil vom 26. Juni 1984 - BVerwG 9 C 875.81 -; vgl. ferner Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 2. Aufl., S. 317 f.; Obermayer, VwVfG, § 51 RdNr. 14 f., Rdnr. 139; Sachs, Das Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens, JuS 1982, S. 264 [266]).

Die Auffassung des Berufungsgerichts, die Rechtskraft des die frühere Klage abweisenden Urteils schließe ein Wiederaufgreifen des Verfahrens aus, ist mit § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG und Artikel 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar. Rechtskräftige Urteile binden gemäß § 121 VwGO die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger nur insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Der Streitgegenstand, der durch Klageanspruch und Klagegrund konkretisiert wird (BVerwGE 52, 247 [249];Urteile vom 25. März 1982 - BVerwG 2 C 30.79 - [Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 195] undvom 15. März 1984 - BVerwG 2 C 24.83 -), ist im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren mit dem des früheren Verfahrens nicht identisch. Mit jener im Jahre 1957 erhobenen Klage hat der Kläger die Feststellung begehrt, am 8. Mai 1945 Beamter oder Berufssoldat im öffentlichen Dienst gewesen zu sein. Jetzt macht er geltend, aufgrund eines neuen Beweismittels gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens zu haben. § 51 HVwVfG, der in Abs. 1 Nr. 2 neue Beweismittel, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden, einer nachträglichen Änderung der Sach- und Rechtslage zugunsten des Betroffenen für das Verwaltungsverfahren gleichstellt, enthält eine normative Abwägung darüber, wann die Behörde unter Berücksichtigung der Grundsätze der Rechtssicherheit und der grundsätzlichen Rechtsbeständigkeit in Rechtskraft erwachsener Akte der öffentlichen Gewalt sowie des gleichwertigen Grundsatzes der materialen Gerechtigkeit (vgl. BVerfGE 15, 313 [BVerfG 14.03.1963 - 1 BvL 28/62] [319]; 19, 150 [166]; 60, 253 [266, 268 f.]) verpflichtet ist, von ihrer Befugnis zum Wiederaufgreifen eines unanfechtbar abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens Gebrauch zu machen. Die von der Behörde nach Maßgabe dieser Vorschrift in den ablehnenden Bescheiden getroffene Entscheidung ist gemäß dem in Artikel 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz von den Verwaltungsgerichten zu überprüfen (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerfGE 27, 297 [305] [BVerfG 17.12.1969 - 2 BvR 23/65]; BGH, Urteil vom 13. Juli 1972 - IX ZR 138/71 - [DÖV 1973, 92]; BSG, Urteil vom 28. Januar 1981 - 9 RV 29.80 - [DVBl. 1981, 1007 mit Anmerkung von Ule]; ferner Redeker/von Oertzen, VwGO, 7. Aufl. § 121 RdNr. 12; Eyermann/Fröhler, VwGO, 8. Aufl., § 121 RdNr. 30 a und b; Kopp, VwGO, 6. Aufl., § 121 RdNr. 13 f.; Sachs, a.a.O., S. 267).

Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der die Verwaltungsbehörde nicht unter Verzicht auf die materielle Rechtskraft eines zu ihren Gunsten ergangenen Sachurteils durch Erteilung eines neuen Sachbescheides den Verwaltungsrechtsweg für eine von dem rechtskräftigen Urteil abweichende gerichtliche Entscheidung neu eröffnen kann (vgl. u.a. BVerwGE 35, 234 [BVerwG 04.06.1970 - II C 39/68];Urteil vom 27. Juni 1973 - BVerwG 8 C 3.73 - [DÖV 1974, 357];Beschluß vom 21. November 1978 - BVerwG 6 B 35.78 - [Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 6]), ist zur Rechtslage vor Inkrafttreten der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder ergangen und betrifft keine der nunmehr in § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG normativ geregelten Fallgestaltungen. Die vom Berufungsgericht verneinte Frage, ob der Landesgesetzgeber in der Lage gewesen sei, Vorschriften über das Prozeßrecht, hier § 121 VwGO und § 153 VwGO in Verbindung mit §§ 578 bis 591 ZPO, zu ändern, stellt sich im Hinblick auf die vorangehenden Ausführungen nicht.

Der Rechtsstreit kann jedoch in der Revisionsinstanz noch nicht abschließend entschieden werden. Die Prüfung, ob der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG zulässig und begründet ist, erfordert noch weitere tatsächliche Feststellungen, die das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - bisher noch nicht getroffen hat und die zu treffen dem Revisionsgericht verwehrt ist (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrages auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG ist zunächst, daß ein neues Beweismittel vorliegt. Neu im Sinne dieser Vorschrift sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts neben Beweismitteln, die während der Anhängigkeit des ersten Verwaltungsverfahrens noch nicht existierten, auch solche Beweismittel, die damals zwar schon vorhanden waren, aber ohne Verschulden des Betroffenen nicht oder nicht rechtzeitig beigebracht werden konnten. Dies bestätigt die Regelung des § 51 Abs. 2 HVwVfG, weil sie die Beachtlichkeit (auch) von bereits während der Anhängigkeit des ersten Verfahrens existenten Beweismitteln voraussetzt (vgl. hierzu im einzelnenUrteil vom 21. April 1982 - BVerwG 8 C 75.80 - [Buchholz 310 § 51 VwVfG Nr. 11] mit umfangreichen Nachweisen). Unter "früheren Verfahren" im Sinne des § 51 VwVfG ist auch ein gerichtliches Verfahren zu verstehen, das sich tatsächlich an das Verwaltungsverfahren anschließt (Urteil vom 26. Juni 1984 - BVerwG 9 C 875.81 -). Bei dem vom Bundesarchiv mit Schreiben vom 16. Dezember 1975 an den Kläger in Fotokopie übersandten Schreiben des ehemaligen Hauptamtes Ordnungspolizei in Berlin vom 19. Mai 1943 nebst der beigefügten Nachweisung handelt es sich um ein Beweismittel, das in dem früheren 1962 rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungsstreitverfahren noch nicht vorgelegen hat. Ob der Kläger ohne grobes Verschulden außerstande war, die Urkunde schon in dem früheren Verfahren vorzulegen, wie das Verwaltungsgericht angekommen hat, dessen Feststellungen das Berufungsgericht aber sich nicht zu eigen gemacht hat, bedarf noch der Aufklärung. Im übrigen hat der Kläger die weitere Voraussetzung für die Zulässigkeit des auf ein neues Beweismittel gestützten Antrages auf Wiederaufgreifen eines Verwaltungsverfahrens gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG erfüllt. Aus den dem Berufungsgericht vorliegenden Akten und dem Inhalt der gewechselten Schriftsätze, auf die es zur Vervollständigung des Sachverhalts verwiesen hat, ergibt sich, daß er die Eignung des neuen Beweismittels für eine ihm günstige Entscheidung schlüssig dargelegt hat, unter anderem durch Bezugnahme auf die Stellungnahme des Bundesarchivs an den Direktor des Landespersonalamtes vom 7. Oktober 1977.

Auch die Frage, ob der Antrag gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG begründet ist, kann vom Revisionsgericht nicht abschließend entschieden werden. Begründet ist ein Antrag nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann, wenn feststeht, daß das neue Beweismittel tatsächlich eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt hätte, das heißt hier, daß festgestellt worden wäre, der Kläger sei am 8. Mai 1945 Polizeibeamter oder Berufssoldat gewesen. Darüber haben sich die Verwaltungsbehörden, im Streitfall die Gerichte, gegebenenfalls durch Beweisaufnahme Überzeugung zu verschaffen. Ein Ermessen ist der Behörde insoweit in § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG nicht eingeräumt. Die Überprüfung ist allerdings auf diejenigen Beweismittel beschränkt, auf die sich der Betroffene zulässigerweise gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG berufen hat (vgl. hierzuUrteil vom 21. April 1982 - BVerwG 8 C 75.80 - [a.a.O.]). Die hiernach erforderlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht ebenfalls noch nicht getroffen. Sie werden nachzuholen sein.

Da sich die angefochtene Entscheidung auch nicht aus anderen Gründen als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO), ist das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Sollte sich der Antrag des Klägers gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG als begründet erweisen, richtet sich die in dem wieder aufgegriffenen Verfahren zu treffende Sachentscheidung nach dem anzuwendenden materiellen Recht (vgl. auch hierzuUrteil vom 21. April 1982 - BVerwG 8 C 75.80 - [a.a.O.]).