Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 30.12.1996, Az.: BVerwG 4 NB 13.96

I.

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit einer Entwicklungssatzung, die einen bisher fast unbebauten Bereich von ca. 62,2 ha umfaßt. Die Nettowohnbaufläche beträgt etwa 23,3 ha, die Flächen für öffentliches Grün sollen 32,48 ha und die Flächen für öffentliche Erschließung 3,76 ha betragen. Nach der Satzungsbegründung ist das Ziel die Schaffung familiengerechter Wohnungen und die Bereitstellung innerstädtischer Einrichtungen für die Erholung. In einem Teilbereich der Grünflächen sollte ursprünglich die Landesgartenschau 1998 durchgeführt werden.

Auf den Normenkontrollantrag der Antragsteller, die im Entwicklungsbereich Grundstücke besitzen, hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Entwicklungssatzung mit Urteil vom 23. Oktober 1995 für nichtig erklärt. Das Urteil ist auf fünf Gründe gestützt:

Die Entwicklungssatzung entspreche nicht § 165 Abs. 2 BauGB, weil es nicht ihr Ziel gewesen sei, die Voraussetzungen für die zügige Errichtung von Wohnungen und Folgeeinrichtungen zu schaffen; es sei der Antragsgegnerin vielmehr darum gegangen, bis zum maßgeblichen Stichtag über die für die Landesgartenschau erforderlichen Flächen kostengünstig verfügen zu können.

Die Festlegung eines Entwicklungsbereichs sei nicht im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Deckung eines erhöhten Wohnbedarfs erforderlich. Die diesbezügliche Prognose der Antragsgegnerin sei nicht nachvollziehbar und gehe von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen aus.

Die zügige Durchführung der Maßnahme sei nicht gewährleistet (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB).

Das Gebot der gerechten Abwägung sei verletzt (§ 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

Schließlich habe die Antragsgegnerin den Grundsatz der Subsidiarität nicht beachtet, weil sie vor Erlaß der Satzung keine konkreten Verhandlungen über den Erwerb der Grundstücke geführt habe.

Die Antragsgegnerin hat mit der Nichtvorlagebeschwerde nach § 47 Abs. 7 Satz 1 VwGO mehrere Grundsatz- und Divergenzrügen erhoben und ausgeführt, wichtige Schlußfolgerungen des Normenkontrollgerichts beruhten auf einer aktenwidrigen Sachverhaltsfeststellung.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.

Vorab ist klarzustellen, daß es im vorliegenden Verfahren allein um die Frage geht, ob das Normenkontrollgericht seine Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 VwGO verletzt hat. Die Nichtvorlagebeschwerde ist eingeführt worden, damit Rechtsfragen durch das Bundesverwaltungsgericht schneller rechtsgrundsätzlich und bundeseinheitlich geklärt werden können, nicht dagegen, um Normenkontrollentscheidungen einer umfassenden Überprüfung in einem zweiten Rechtszug zuzuführen. Das Bundesverwaltungsgericht wird im Nichtvorlageverfahren nach § 47 Abs. 7 VwGO nicht als Rechtsmittelgericht tätig (vgl. z.B. Beschlüsse vom 12. Februar 1988 - BVerwG 4 NB 4.88 - und vom 6. August 1990 - BVerwG 4 NB 18.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nrn. 22 und 49 sowie Beschluß vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139). Das bedeutet vor allem, daß im Nichtvorlageverfahren nicht geltend gemacht werden kann, die Normenkontrollentscheidung beruhe auf einem Verfahrensfehler, weil das Normenkontrollgericht von einem unzutreffenden, unvollständigen oder aktenwidrigen Sachverhalt ausgegangen sei (vgl. auch Beschluß vom 19. September 1995 - BVerwG 4 NB 24.94 - Buchholz 406.12 § 12 BauNVO Nr. 7 = ZfBR 1996, 57). Das Bundesverwaltungsgericht hat vielmehr bei der Prüfung der Frage, ob die Rüge der Verletzung der Vorlagepflicht durchgreift, von dem Sachverhalt auszugehen, den das Normenkontrollgericht in seiner Entscheidung festgestellt hat.

Im übrigen ist eine Nichtvorlagebeschwerde nur dann begründet, wenn sie in bezug auf alle eine Normenkontrollentscheidung selbständig tragenden Begründungen die Verletzung der Vorlagepflicht darzulegen vermag (vgl. z.B. Beschluß vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 4.87 - Buchholz 406.11 § 155 b BBauG Nr. 10 = ZfBR 1988, 91 = NVwZ 1988, 727 [BVerwG 18.12.1987 - 4 NB 4/87]).

Bei Berücksichtigung dieser Grundsätze kann die Nichtvorlagebeschwerde keinen Erfolg haben. Denn jedenfalls hinsichtlich der die Normenkontrollentscheidung selbständig tragenden Begründung, daß die Entwicklungssatzung nicht zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB erforderlich sei, hat das Normenkontrollgericht seine Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 VwGO nicht verletzt.

Die von der Beschwerde geltend gemachte Abweichung des Normenkontrollgerichts von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Anforderungen an eine planerische Prognoseentscheidung besteht nicht.

Der Vorlagegrund der Divergenz ist nur gegeben, wenn das Normenkontrollgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz zu einem in der Rechtsprechung u.a. des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Widerspruch tritt. Die - behauptete - unrichtige Anwendung eines vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten und vom Normenkontrollgericht nicht in Frage gestellten Rechtsgrundsatzes auf den zu entscheidenden Einzelfall erfüllt dagegen nicht den Vorlagegrund der Divergenz (vgl. zu § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO z.B. Beschluß vom 31. März 1988 - BVerwG 7 B 46.88 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 260). Das Normenkontrollgericht bezieht sich bei der Prognose des künftigen Wohnungsbedarfs ausdrücklich auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. UA S. 23 oben: BVerwGE 56, 110) und prüft demgemäß nur, ob die der Entwicklungssatzung zugrundeliegende Prognose den an sie rechtlich zu stellenden Anforderungen genügt, insbesondere ob sie in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden ist. Die Beschwerde räumt dies ein, ist aber der Auffassung, das Normenkontrollgericht habe sich nur verbal an diese Grundsätze angelehnt, sich der Sache nach aber in Widerspruch dazu gesetzt. So beharre das Normenkontrollgericht auf einem Prognosezeitraum von 16 Jahren, während der von der Antragsgegnerin gewählte Zeitraum von vier Jahren sachgerecht sei.

Diese Rüge greift nicht durch.

Das Normenkontrollgericht hält die von der Antragsgegnerin aufgestellte Prognose von einer jährlichen Bevölkerungszunahme um 1.000 Einwohner aus mehreren Gründen für unzureichend.

Zum einen seien keine Voruntersuchungen im Sinne von § 165 Abs. 4 Satz 2 BauGB durchgeführt worden. Zur Überprüfung des erhöhten Wohnbedarfs stehe somit nur die Begründung zur Entwicklungssatzung zur Verfügung, die jedoch diesbezüglich keine aussagekräftigen Feststellungen enthalte. Deshalb sei eine gerichtliche Überprüfung des unbestimmten Rechtsbegriffs hier nicht möglich (UA S. 21). Das Normenkontrollgericht rügt hier also der Sache nach, daß eine methodische Prognose überhaupt nicht erarbeitet worden ist.

Selbst wenn aber - so die zweite Begründung des Normenkontrollgerichts - alle bei den verschiedenen Ämtern der Stadt vorhandenen Unterlagen als Voruntersuchungen angesehen würden, könne der Nachweis eines erhöhten Wohnbedarfs nicht geführt werden. Angesichts der tatsächlichen Bevölkerungszunahme von 4.528 Einwohnern in den letzten 16 Jahren sei die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegte Bevölkerungszunahme von 1.000 Einwohnern pro Jahr lediglich "gegriffen". Auch die Auflistung der Antragsgegnerin in jeweils Vier-Jahres-Sprüngen lasse eine nachvollziehbare Schätzung nicht zu. Nicht nachvollziehbar sei schließlich, wieso von der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung gerade 4.000 Einwohner auf das geplante Entwicklungsgebiet entfallen sollten. Das Normenkontrollgericht rügt hier also, daß die Prognose jedenfalls methodisch nicht einwandfrei erarbeitet worden ist.

Als dritten Kritikpunkt führt das Normenkontrollgericht an, die Antragsgegnerin sei bei ihrer Prognose von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen, weil der im Jahre 1992 bereits bekannte Truppenabzug aus der Schoch-Kaserne, der zu einer Bevölkerungsabnahme um 1.200 Personen führen werde, nicht berücksichtigt worden sei.

Selbst wenn - so der vierte Punkt - man mit der Antragsgegnerin die nachträglich vorgelegten Auflistungen und nur den Vier-Jahres-Zeitraum von 1988 bis 1992 zugrunde lege, ergebe sich nur ein Bevölkerungswachstum von 700 Personen jährlich. Bei Zugrundelegung eines längeren Zeitraums - hier biete sich entsprechend der Satzungsbegründung die Entwicklung von 1976 bis 1992 an - ergebe sich nur ein durchschnittliches Wachstum von 283 Personen.

Schließlich begegne der prognostizierte Wohnungsbedarf auch deshalb erheblichen Bedenken, weil im Stadtgebiet der Antragsgegnerin die Zunahme der Wohnungen überdurchschnittlich, die Bevölkerungsentwicklung dagegen unterdurchschnittlich verlaufe. Bei einer angenommenen Belegungsdichte von 2,1 Personen pro Wohnung bestehe beim derzeitigen Wohnungs- und Bevölkerungsbestand lediglich ein "Überhang" von 66 Personen; mit dieser geringen Personenzahl lasse sich ein erhöhter Wohnbedarf nicht rechtfertigen.

Mit diesen Ausführungen weicht das Normenkontrollgericht weder verbal noch der Sache nach von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Überprüfung planerischer Prognoseentscheidungen ab. Es wendet sie vielmehr auf den Einzelfall an und hält die von der Antragsgegnerin aufgestellte Prognose aus tatsächlichen Gründen für nicht haltbar. Es sieht entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht einen Prognosezeitraum von 16 Jahren als allein zutreffend an; es hält die Prognose der Antragsgegnerin vielmehr auch vor dem Hintergrund eines Vier-Jahres-Zeitraums für nicht nachvollziehbar.

Für das Bundesverwaltungsgericht ist deshalb davon auszugehen, daß die Prognose der Antragsgegnerin über das Vorhandensein eines erhöhten Wohnbedarfs fehlerhaft ist, weil die vorgelegten Unterlagen nicht ergeben, daß die Nachfrage an Wohnungen das Angebot übersteigt. Vor diesem Hintergrund kommt es auf die von der Antragsgegnerin erhobene Grundsatzrüge im Hinblick auf die Frage, was unter einem "erhöhten Bedarf an Wohnstätten" im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu verstehen ist, nicht mehr an.

Auch wegen der Frage, ob für eine Kommune, die im Geltungsbereich von Vorschriften liegt, die an die besondere Gefährdung der Wohnraumversorgung anknüpfen, in bezug auf den Nachweis der Erforderlichkeit einer Entwicklungsmaßnahme Beweiserleichterungen gelten, mußte das Normenkontrollgericht bei dieser Ausgangslage die Sache nicht vorlegen. Zum einen sind die Tatbestände der entsprechenden Verordnungsermächtigungen (vgl. etwa § 564 b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 BGB) nicht identisch mit der Rechtsgrundlage des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Zum anderen würde selbst die Zubilligung von bestimmten Beweiserleichterungen die Gemeinde nicht davon freistellen, im Rahmen der Abwägung nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB eine auf die konkrete Entwicklungsmaßnahme bezogene eigenständige Sachverhaltsermittlung durchzuführen und eine darauf aufbauende konkrete Prognoseentscheidung zu treffen. Diese Schlußfolgerungen ergeben sich unmittelbar aus dem Gesetz, so daß sie das Normenkontrollgericht ohne Verletzung der Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 VwGO selbst beantworten konnte.

Da die Erforderlichkeit der Entwicklungssatzung ausdrücklich auf einen erhöhten Bedarf an Wohnstätten gestützt ist, das Normenkontrollgericht aber die Erforderlichkeit hier ohne Verletzung der Vorlagepflicht verneint hat, bedarf es keines Eingehens auf die übrigen Rügen der Beschwerde. Denn die Entscheidung des Normenkontrollgerichts würde selbst dann Bestand haben, wenn diese anderen Rügen sämtlich zu Gunsten der Antragsgegnerin zu verbescheiden wären.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].