Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.05.1992, Az.: BVerwG 8 C 57/90

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Beklagte die R.-B.-Straße (östlicher Abschnitt) und die S.-Straße erschließungsbeitragsrechtlich nicht zu einer (Erschließungs-)Einheit zusammenfassen durfte, entspricht der Rechtslage. Wie sich unter anderem aus der vom Gesetzgeber gewählten Reihenfolge der für die Aufwandsermittlung zugelassenen Räume ergibt, stellt die Ermittlung für eine einzelne Erschließungsanlage den gesetzlichen Regelfall dar (vgl. Urteil vom 15. November 1985 - BVerwG 8 C 41.84 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 35). Zwar hat der Gesetzgeber den Gemeinden erlaubt, sich davon abweichend auch für eine Aufwandsermittlung (schon) für Abschnitte von Erschließungsanlagen oder (sogar) für mehrere Erschließungsanlagen zu entscheiden, sofern diese "für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden" (§ 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG). Jedoch hängt die Rechtmäßigkeit einer solchen Abweichung von der Regel von der Erfüllung bestimmter Anforderungen ab, und zwar von Anforderungen, die vor allem von dem das Erschließungsbeitragsrecht insgesamt prägenden sog. Vorteilsprinzip bestimmt werden. Das gilt sowohl für eine Abschnittsbildung (vgl. BVerwGE 70, 247 (252) [BVerwG 09.11.1984 - 8 C 77/83]) als auch für eine Zusammenfassungsentscheidung. Für eine Zusammenfassungsentscheidung hat der erkennende Senat das bereits in seinem Urteil vom 11. Oktober 1985 (BVerwGE 72, 143 (150 f.) [BVerwG 11.10.1985 - 8 C 26/84]) näher ausgeführt. (von der weiteren Darstellung wird abgesehen)

An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Danach gestattet das Vorteilsprinzip eine Zusammenfassung von zwei selbständigen, eine Erschließungseinheit bildenden Anbaustraßen zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung nur, wenn die funktionell abhängige Verkehrsanlage zugleich die preiswertere ist. Denn allein mit Blick auf die durch eine derartige Straße erschlossenen Grundstücke ist die Annahme erlaubt, von ihnen aus werde die (Haupt-)Straße, die in die erstere Anlage einmündet, in einem Umfang benutzt, der der Inanspruchnahme durch die durch die (Haupt-)Straße erschlossenen Grundstücke vergleichbar ist, und einzig dann, wenn dies zutrifft, ist es unter dem Blickwinkel des Vorteilsprinzips gerechtfertigt, die betreffenden Grundstücke anteilig nicht nur mit den Erschließungskosten für "ihre" preiswertere Anlage, sondern überdies anteilig mit den Erschließungskosten auch noch der aufwendigeren Anlage zu belasten.

Zutreffend macht die Revisionsklägerin allerdings geltend, in diesem Zusammenhang gehe es in Wahrheit nicht oder jedenfalls nicht nur um einen Vergleich der Herstellungskosten von zusammenzufassenden Straßen, sondern um die Beitragsbelastung der Grundstücke, die durch die funktionell abhängige Straße erschlossen werden, einerseits und um die Beitragsbelastung der Grundstücke, die durch die Hauptstraße erschlossen werden, andererseits. Die Beitragsbelastung dieser letzteren Grundstücke darf durch eine gemeinsame Abrechnung der Hauptstraße mit der von ihr funktionell abhängigen (Neben-)Straße jedenfalls nicht höher werden als sie bei einer Abrechnung allein der sie erschließenden Hauptstraße wäre. Die Höhe der Beitragsbelastung aber wird nicht nur vom Umfang des für eine beitragsfähige Erschließungsanlage entstandenen Aufwands, sondern wesentlich auch bestimmt von der Größe und der Ausnutzbarkeit der erschlossenen Grundstücke, auf die der umlagefähige Erschließungsaufwand nach Maßgabe des § 131 Abs. 1 sowie Abs. 2 und 3 BBauG zu verteilen ist.

Ob die Zulässigkeit einer gemeinsamen Abrechnung mehrerer Erschließungsanlagen daran scheitert, daß sie - verglichen mit einer Einzelabrechnung der Hauptanlage - zu einer Mehrbelastung der durch die Hauptanlage erschlossenen Grundstücke führt, kann in dem Zeitpunkt, in dem über die Zusammenfassung zu entscheiden ist, regelmäßig nur mit Hilfe einer Prognose beurteilt werden. Denn da diese Entscheidung zeitlich vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflichten für die betreffenden Einzelanlagen getroffen werden muß, kann der Belastungsvergleich nur auf der Grundlage der für die Gemeinde im Zeitpunkt ihrer Zusammenfassungsentscheidung ermittelbaren Daten über die voraussichtliche Höhe des endgültigen umlagefähigen Erschließungsaufwands sowie den voraussichtlichen Umfang der erschlossenen Grundstücksflächen vorgenommen werden. Der prognostische Charakter der von der Gemeinde anzustellenden Beurteilung schließt jedoch die Eignung der sich aus dem Belastungsvergleich ergebenden Schranke als Voraussetzung der Rechtmäßigkeit einer Zusammenfassung nicht aus. Denn Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen mit prognostischem Charakter sind dem Erschließungsbeitragsrecht auch sonst nicht fremd. So hängt z. B. die Rechtmäßigkeit eines Vorausleistungsbescheids von der Absehbarkeit der endgültigen Herstellung der betroffenen Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren nach Beendigung des entsprechenden Verwaltungsverfahrens und damit von einer Prognose ab (vgl. u. a. Urteil vom 26. November 1976 - BVerwG 4 C 79.74 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 59).

Der Revisionsklägerin ist einzuräumen, daß den Gemeinden mit der Forderung nach Ermittlung der einschlägigen Daten als Grundlage für den vorzunehmenden Belastungsvergleich ein möglicherweise von Fall zu Fall nicht unerheblicher Verwaltungsaufwand abverlangt wird. Dem kommt indes in diesem Zusammenhang deshalb kein durchgreifendes Gewicht zu, weil die Gemeinde diesem zusätzlichen Verwaltungsaufwand ohne weiteres dadurch entgehen kann, daß sie sich für die vom Gesetzgeber als Regelfall vorgesehene Abrechnung der einzelnen Erschließungsanlagen entscheidet. Außerdem ist zu berücksichtigen, daß den - mehr oder weniger großen - Schwierigkeiten einer Prognose ein entsprechender "Spielraum" korrespondiert. Ergibt die (als solche angemessene) Prognose, daß die Zusammenfassung voraussichtlich nicht zu einer Mehrbelastung der durch die Hauptstraße erschlossenen Grundstücke führen wird, so ist die Entscheidung für die Zusammenfassung grundsätzlich unabhängig davon rechtmäßig, ob die Prognose durch die spätere Entwicklung mehr oder weniger bestätigt wird. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Gemeinde nach der Zusammenfassung durch hinzutretende Entscheidungen einzelne der für die Höhe der Beitragsbelastung bedeutsamen Elemente, die der Prognose zugrunde gelegen haben, derart ändert, daß sich nunmehr eine im Vergleich zu einer Einzelabrechnung höhere Beitragsbelastung für die durch die Hauptstraße erschlossenen Grundstücke ergibt. Entzieht eine Gemeinde ihrer Zusammenfassungsentscheidung nachträglich die Grundlage, muß sie als Konsequenz dessen den nachträglichen Eintritt der Rechtswidrigkeit ihrer ursprünglich rechtmäßigen Zusammenfassungsentscheidung tragen.

Die Anwendung dieser Grundregeln ergibt, daß der Zusammenfassungsbeschluß der Beklagten rechtswidrig ist (wird ausgeführt).