I.

Der Kläger begehrt vom Beklagten im Hinblick auf Baumaßnahmen zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) in der derzeit gültigen Fassung der Achtzehnten Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2911) - MGVO -.

Er ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs mit Milchviehhaltung. Mit Zuwendungsbescheid des Landesamtes für Agrarordnung ... vom 27. Dezember 1982 wurde ihm die Förderung eines Bauvorhabens bewilligt. Der diesem Bescheid zugrundeliegende Betriebsentwicklungsplan geht von einer Aufstockung der Zahl der Milchkühe von 40 auf 60 für das Zieljahr 1986 aus. Der ursprüngliche Plan des Klägers, den Stallneubau für 75 Kühe auszulegen, hatte bei der Bewilligungsstelle keine Billigung gefunden. Die Unterlagen, die dem Zustimmungsbescheid der Baurechtsbehörde vom 20. April 1983 zu einer Anzeige nach der Bauanzeigenverordnung zugrunde liegen, weisen für den Stallneubau 60 Liegeboxen aus. Nach den Angaben des Klägers können tatsächlich im Neustall 75 Kühe gehalten werden.

Mit Bescheid vom 6. November 1984 erteilte der Beklagte dem Kläger auf dessen Antrag eine Bescheinigung für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach § 6 Abs. 2 MGVO. Die Zielmenge wurde unter Berücksichtigung von 60 Milchkühen und der um 10 vom Hundert reduzierten betrieblichen Stalldurchschnittsleistung auf 368.010 kg festgesetzt. Mit seinem dagegen eingelegten Widerspruch machte der Kläger die Berücksichtigung von 75 Kühen geltend. Hierauf sei er wirtschaftlich angewiesen.

Widerspruch, Klage und Berufung blieben ohne Erfolg.

Zur Begründung hat das Berufungsgericht in den Entscheidungsgründen seines Urteils im wesentlichen ausgeführt: Soweit der Kläger geltend mache, durch Überbelegung des neuen Stalles und Weiterbenutzung des Altstalles 75 Kühe zu halten, sei dies für den Tatbestand des § 6 Abs. 2 MGVO unbeachtlich. Eine Anwendung der Absätze 3 bis 5 des § 6 MGVO sei bereits durch die Stufenfolge der Absätze untereinander ausgeschlossen. Im übrigen gebe die Baubeschreibung die Gesamtzahl der künftig im Betrieb des Klägers zu haltenden Kühe mit 60 an. Die schlichte Weiterbenutzung des Altstalles erfülle für sich betrachtet nicht die Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 Abs. 5 MGVO. Die Nichtberücksichtigung der Situation des Klägers im Ausnahmekatalog des § 6 MGVO verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht.

Gegen dieses Berufungsurteil hat der Kläger die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und führt u.a. aus: Die Altstallplätze und die neugeschaffenen Kuhplätze müßten zusammengerechnet werden. Der Betriebsentwicklungsplan beinhalte nur Aussagen in bezug auf die Schaffung neuer Kuhplätze, aber kein Verbot, die Altstallplätze weiter zu nutzen.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet; das angefochtene Urteil verletzt kein revisibles Recht.

Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, daß der Kläger keinen Anspruch auf die Erteilung einer Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO mit einer Zielmenge hat, die sich unter Berücksichtigung von 75 Milchkühen errechnet.

Der Kläger erfüllt nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 MGVO. Liegen diese Voraussetzungen vor, so wird - wie § 6 Abs. 2 MGVO wörtlich vorschreibt - die im Entwicklungsplan festgelegte volle Zielmenge zugrunde gelegt. Sie errechnet sich aus der im Entwicklungsplan genannten Zahl der Milchkühe und der dortigen Angabe der durchschnittlichen Leistung einer Kuh im Zieljahr (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 45.87 - Buchholz 451.512 Nr. 15). Da nach den Feststellungen des Berufungsurteils der Kläger zusätzlich auch die Voraussetzungen des § 6 Abs. 7 MGVO erfüllt, kann er verlangen, daß die Angabe der durchschnittlichen Leistung einer Milchkuh im Entwicklungsplan vorliegend ersetzt wird durch die um 10 vom Hundert reduzierte, kontrollierte betriebliche Milchleistung im Referenzjahr 1983 (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 80.88 - BVerwGE 84, 151 = Buchholz 451.512 Nr. 20). In Übereinstimmung hiermit hat das Berufungsgericht für den Kläger eine Zielmenge von 368.010 kg berechnet. Diese ist dem Kläger indes vom Beklagten bereits bescheinigt worden.

Einen Anspruch auf Berücksichtigung weiterer 15 Milchkühe hat der Kläger nicht. Er muß sich an den Daten des Entwicklungsplans - hier die Angabe der Milchkuhzahl mit 60 - festhalten lassen. Nach dem Urteil des Senats vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 81.87 - (BVerwGE 81, 68 = Buchholz 451.512 Nr. 16) kann ein solcher Entwicklungsplan in zielmengenrelevanter Weise nur unter den in dieser Entscheidung genannten Voraussetzungen geändert werden. U.a. ist die Änderung aktenkundig zu machen, woran es im vorliegenden Falle schon fehlt.

In der Rechtsprechung des Senats ist weiter geklärt, daß der Kläger im Hinblick auf seine Baumaßnahme, die von der Regelung des § 6 Abs. 2 MGVO erfaßt wird, nicht auch noch auf die Tatbestände der Absätze 3 bis 5 MGVO zurückgreifen kann. Die Absätze stehen in einem Stufenverhältnis zueinander, so daß der jeweils nachfolgende Absatz in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO einen Sachverhalt von seiner Geltung ausschließt, der zugleich zur Fallgruppe eines vorhergehenden Absatzes gehört (Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 - BVerwGE 79, 171 <176 ff.> = Buchholz 451.512 Nr. 3).

Entgegen der Auffassung der Revision trifft es nicht zu, daß der Entwicklungsplan nur Aussagen in bezug auf die Schaffung neuer Kuhplätze enthalte. Das Berufungsgericht hat - bindend für den erkennenden Senat (§ 137 Abs. 2 VwGO) - festgestellt, daß das Entwicklungsziel des Entwicklungsplans die Haltung von 60 Milchkühen war. Es entspricht dem Wesen des Betriebsentwicklungsplans, Daten und Aussagen nicht nur über einen Stall, sondern für den Gesamtbetrieb festzuhalten. Im übrigen enthält auch die Baubeschreibung nach den Feststellungen des Berufungsgerichts die Angabe, daß die Gesamtzahl der künftig im Betrieb des Klägers zu haltenden Kühe 60 beträgt.

Der Kläger geht zwar zu Recht davon aus, daß weder der Entwicklungsplan noch die Vorschriften der Milchmengenregelung der Weiternutzung der Altstallplätze für Milchkühe entgegenstehen. Das besagt aber nicht, daß die Milchproduktion der im Altstall aufgestauten Milchkühe schon deshalb abgabefrei bleibt. Entgegen der Auffassung des Klägers ist bei der im Bescheinigungsverfahren gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO zu bescheinigenden Zielmenge nicht die von den Milchkühen auf den Altstallplätzen im Referenzjahr 1983 erzeugte Milchmenge zusätzlich zu berücksichtigen. Wie die zu bescheinigende Zielmenge zu berechnen ist, die gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MGVO an die Stelle der Anlieferungsmenge 1983 bei der Berechnung der Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 4 MGVO tritt, ist abschließend in den Vorschriften des § 6 Abs. 2 bis 7 MGVO normiert. Dies ergibt sich aus dem eindeutigen Wortlaut der Regelungen. Die Auffassung des Klägers würde zu einer doppelten Berücksichtigung der Altstallplätze führen, weil schon die Kuhzahlangabe im Entwicklungsplan sämtliche Milchkühe in dem gesamten Betrieb erfaßt, gleichgültig wo sie aufgestaut sind.

Es bestehen nach der Rechtsprechung des Senats auch keine Bedenken, daß § 6 Abs. 2 MGVO die Berechnung der Referenzmenge an Angaben des Entwicklungsplans knüpft (vgl. Urteil vom 13. Februar 1990 - BVerwG 3 C 27.87 -). § 6 Abs. 2 MGVO ist verfassungsgemäß und schließt damit für die von ihm geregelten Fälle eine Anwendung des § 6 Abs. 3 bis 5 MGVO aus, selbst wenn sie dem Kläger günstiger wäre. Die Vorschriften des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO haben den Zweck, dem Milcherzeuger im Hinblick auf die beschränkenden Milch-Garantieraengen-Regelungen Vertrauensschutz für bestimmte geplante Investitionen zu gewähren. Der Normgeber stand somit vor der Aufgabe, Kriterien festzulegen, anhand deren die schutzwürdigen von den nicht schutzwürdigen Investitionsplanungen mit angemessenem Verwaltungsaufwand und unter Wahrung der Rechtssicherheit geschieden werden konnten. Im Grundsatz will der Normgeber vermeiden, Milcherzeuger wegen der mit Investitionsplanungen verbundenen wirtschaftlichen Belastung durch die Milch-Garantiemengen-Regelung in den Ruin zu treiben. Zur Abgrenzung dieser Fallgruppe erweisen sich die Betriebsentwicklungspläne als durchaus geeignet. Sie enthalten unter Beteiligung von Fachberatern und Behörden zustande gekommene Angaben darüber, was erforderlich ist, um das Ziel des Entwicklungsplans, wie es in Art. 4 der Richtlinie 72/159/EWG niedergelegt ist, zu erreichen, nämlich dem Landwirt zumindest ein Arbeitseinkommen zu erbringen, das dem in außerlandwirtschaftlichen Berufen in dem betreffenden Gebiet erzielten Einkommen vergleichbar ist. Wird dieses Ziel erreicht, so ist auch ein wegen der Investitionsplanung drohender Ruin regelmäßig abgewendet und dem Schutzzweck des § 6 Abs. 2 MGVO Genüge getan.

Es erscheint auch nicht unangemessen, den Milcherzeuger an den Plandaten festzuhalten, die er der Behörde gegenüber ausdrücklich erklärt hat; dies entspricht der Rechtssicherheit und der Redlichkeit des Rechtsverkehrs und damit den Voraussetzungen jedes Vertrauensschutzes. Nur dort, wo derartige Daten - auf ihre Wirtschaftlichkeit und Finanzierbarkeit geprüft - nicht zur Verfügung stehen, muß nach anderen Anhaltspunkten Ausschau gehalten werden, die im Hinblick auf Investitionsplanungen Auskunft über ein schutzwürdiges Interesse des Milcherzeugers geben, vor den Belastungen der Milch-Garantiemengen-Regelung in bestimmtem Ausmaß verschont zu bleiben. Dies ist mit den Absätzen 3 bis 5 des § 6 MGVO geschehen.

Es macht zudem unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes einen erheblichen Unterschied in der rechtlichen Wertung aus, ob jemand zur Verwirklichung eines zeitlich konkretisierten, auf seine Wirtschaftlichkeit und Finanzierbarkeit geprüften, nach außen hin offenbarten Plans einen nicht unerheblichen Investitionsaufwand auf sich nimmt oder ob er lediglich die Absicht hegt, den Milchkuhbestand aufzustocken. Hierfür generell "Vertrauensschutz" zu gewähren, hätte, wie der erkennende Senat in dem Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 36.87 - (BVerwGE 79, 180 = Buchholz 451.512 Nr. 2) dargelegt hat, dazu geführt, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - aus welchen Gründen auch immer - bisher stillgelegt, nur unvollkommen genutzt oder unausgebaut waren, nunmehr - in der Krise der Überproduktion - mobilisiert werden.

Schließlich mußte bei der Regelung des Vertrauensschutzes darauf geachtet werden, daß Manipulationen nach Möglichkeit vermieden werden, daß nämlich insbesondere nicht durch bloßes nachträgliches Behaupten angeblicher ursprünglicher Planungsabsichten Vertrauensschutz erwirkt werden kann. Damit erweist es sich auch unter diesem Gesichtspunkt als unumgänglich, nach Möglichkeit an objektivierte, bei Beginn der Investitionsplanung bereits vorhandene, nach außen verlautbarte Planungsabsichten anzuknüpfen, wie sie ohne großen Verwaltungsaufwand den Angaben eines Betriebsentwicklungsplans entnommen werden können.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.