I.

Der Kläger begehrt von der beklagten Landwirtschaftskammer im Hinblick auf Baumaßnahmen zur Erhöhung des Milchviehbestandes eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. August 1989 (BGBl. I S. 1654) - MGVO -, die bei der Ermittlung der Zielmenge die von seinem Kontrollverband ermittelte Milchleistung berücksichtigt.

Mit Bescheid vom 11. Juli 1979 war dem Kläger auf der Grundlage eines Entwicklungsplans u.a. die Förderung einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze bewilligt worden. Nach dem Plan sollte der Milchkuhbestand von 13,2 Kühen auf 40 Kühe mit einer Milchleistung von 4.600 kg je Kuh und Jahr aufgestockt werden.

Auf der Grundlage der Jahresanlieferung 1983 bescheinigte die Molkerei dem Kläger eine Anlieferungs-Referenzmenge von 151.500 kg Milch.

Daraufhin beantragte der Kläger die Anerkennung einer besonderen Situation im Sinne von § 6 Abs. 2 MGVO. Mit Bescheid vom 29. August 1984 bescheinigte die Beklagte dem Kläger eine besondere Anlieferungsmenge von 184.000 kg (40 × 4.600 kg). Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein und machte geltend, daß der Berechnung der besonderen Anlieferungs-Referenzmenge seine vom Kontrollverband festgestellte Leistung von 5.296 kg im Jahre 1983 zugrunde zu legen sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 1985 wies die Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, nach § 6 Abs. 7 MGVO könne von der Milchmenge im Zieljahr des Entwicklungsplanes nur abgewichen werden, wenn diese um 10 Prozent unter der um 10 Prozent verminderten Milchkontrolleistung liege.

Klage und Berufung blieben erfolglos.

Das Oberverwaltungsgericht hat in den Entscheidungsgründen im wesentlichen ausgeführt: Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 MGVO sei als maßgebliches Referenzjahr das Kalenderjahr 1983 anzusehen; auch der der Referenzmengenberechnung zugrunde zu legende Landesdurchschnitt, mit dem die Milchkontrolleistung zu vergleichen sei, sei der des Jahres 1983. Die Milchkontrolleistung 1983 weiche nicht "erheblich" im Sinne von § 6 Abs. 7 Satz 2, MGVO von der im Entwicklungsplan vorgesehenen Milchleistung ab. Der Verordnungsgeber habe in § 6 Abs. 7 MGVO die Härtefälle des § 6 Abs. 2 MGVO nicht in jeder Hinsicht den Fällen der Abs. 3 bis 5 gleichstellen wollen. In den Härtefällen des § 6 Abs. 2 sei im Unterschied zu denen der Absätze 3 bis 5 das Wahlrecht nur eröffnet, wenn eine "erhebliche" Abweichung vorliege. Um dies festzustellen, sei die durch den Kontrollverband ermittelte Milchleistung um 10 Prozent zu vermindern. Diese Kontrolleistung enthalte nämlich auch die Milcherzeugung, die nicht zur Anlieferung bei der Molkerei gelange und die nach allgemeiner Erfahrung 10 Prozent betrage. Hingegen beziehe sich die im Entwicklungsplan für das Zieljahr vorgesehene Milchmenge auf die Anlieferung bei der Molkerei. Erst nach Abzug von 10 Prozent seien die Milchleistungen vergleichbar. Erheblich sei die Abweichung dann, wenn wenigstens ein Unterschied von 10 Prozent zwischen der Leistung nach dem Entwicklungsplan und der bereinigten Kontrolleistung vorliege. Dies gebiete der Ausnahmecharakter der Härtevorschrift und die Zielrichtung der Milchmengenbegrenzung.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt, die er im wesentlichen wie folgt begründet: Eine erhebliche Abweichung liege jedenfalls dann vor, wenn das Ausmaß der Abweichung 10 Prozent erreicht. Die im Entwicklungsplan angenommene Milchleistung sei unmittelbar mit dem vom Kontrollverband ermittelten Satz - ohne dessen vorherige Kürzung - zu vergleichen. Hierfür spreche der eindeutige Wortlaut von § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO. Sinn des § 6 Abs. 7 MGVO sei es, daß der Erzeuger den günstigeren Wert wählen könne, sofern er diesen nachweise. Die Entwicklungspläne enthielten Prognosen über die künftige Milchleistung, die durch die allgemeine Steigerung im Zeitraum von 1979 bis 1983 um 15 bis 20 Prozent überholt seien. Der doppelte Abzug von zweimal 10 Prozent führe nicht zur Vergleichbarkeit der nach dem Entwicklungsplan vorgesehenen Milchleistung mit der des Kontrollverbandes, sondern zu einer Verzerrung. Die Auslegung des angefochtenen Urteils habe die praktische Nichtanwendbarkeit der Vorschrift des § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO zur Folge, die erkennbar dazu dienen solle, zeit- und wirklichkeitsnahe Referenzmengen zu berechnen. Es gebe Fälle, in denen das Kontrollergebnis unter der abgelieferten Milchmenge liege. Die Härteregelung habe den Sinn, aus Gründen des Vertrauensschutzes möglichst alle Härtefälle zu vermeiden.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie trägt ergänzend vor: Der Kläger vergleiche Größen, die nicht miteinander verglichen werden könnten. Dem Vertrauensschutz sei mit dem Grundsatz Rechnung getragen, anstelle der Anlieferung der Referenzmenge die Zielmenge des Entwicklungsplans zugrunde zu legen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und führt u.a. aus: "Erheblich" sei die Abweichung, wenn die Differenz zwischen der vom Kontrollverband festgestellten Milchleistung abzüglich 10 Prozent und der Milchlieferung nach dem Entwicklungsplan mindestens 10 Prozent betrage. Ausnahmen würden nur anerkannt, wenn keine normalen betrieblichen Schwankungen mehr vorlägen. Dies sei nach Erfahrungen in der Praxis lediglich bei Abweichungen von mindestens 10 Prozent der Fall.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet; das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Klage und Berufung sind zu Recht erfolglos geblieben.

Der Kläger hat zwar gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO in Verbindung mit § 6 Abs. 2 MGVO unstreitig einen Anspruch auf Erteilung einer Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge, er beansprucht aber für die Berechnung der Zielmenge zu Unrecht unter Berufung auf § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO die Berücksichtigung der um 10 vom Hundert verminderten kontrollierten Milchleistung des Referenzjahres 1983.

Ist nach § 6 Abs. 2 MGVO für die Berechnung der Referenzmenge die im Entwicklungsplan festgelegte volle Zielmenge zugrunde zu legen, so kann der Milcherzeuger nach § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO im Rahmen der Ermittlung der Zielmenge verlangen, daß für die Feststellung der Milchleistung der vom Kontrollverband für seinen Betrieb ermittelte, um 10 v.H. verminderte Satz der durchschnittlichen Erzeugung zugrunde gelegt wird, "wenn die im Betriebsentwicklungsplan angenommene Milchleistung erheblich unter dem von dem Kontrollverband ... ermittelten Satz liegt".

1.

§ 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO steht mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang. Allerdings verwehrt es Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten, Referenzmengen zuzuteilen, die über die geplante Erzeugung der Milch- und Milcherzeugnismengen hinausgehen (BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 45.87 - Buchholz 451.512 Nr. 15 = RdL 1989, 155). Nach Art. 5 c Abs. 1 VO (EWG) Nr. 804/68 in der Fassung der Änderung durch Art. 1 VO (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 zahlt jeder Milcherzeuger eine Abgabe für die Milch- und/oder Milchäquivalenzmengen, die von ihm an einen Käufer geliefert wurden und die in dem betreffenden Zwölfmonats-Zeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten. Als Referenzmenge wird grundsätzlich die Anlieferungsmenge des Milcherzeugers in dem vom Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr bestimmt; dies ist für die Bundesrepublik Deutschland das Jahr 1983. Referenzmengen, die nicht der im Referensjahr gelieferten Milchmenge entsprechen, dürfen nur unter besonderen Voraussetzungen zugesprochen werden. Besondere Situationen der Milcherzeuger berücksichtigt das Gemeinschaftsrecht, indem es Ausnahmen von dem genannten Grundsatz zuläßt, die Referenzmenge durch die Anlieferungsmenge des Referenzjahres zu bestimmen. Dies ist u.a. durch Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 geschehen. Danach können Erzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplanes im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet haben, "entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaats,

• wenn der Entwicklungsplan in Durchführung befindlich ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesehenen Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt;

• wenn der Entwicklungsplan nach dem 1. Januar 1981 durchgeführt worden ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt, die sie im Jahr des Abschlusses des Entwicklungsplans geliefert haben." § 6 Abs. 2 und damit auch Abs. 7 Satz 2 MGVO stützen sich allein auf die 1. Alternative der vorgenannten Bestimmung.

Zu dieser gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift setzt sich § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO nicht in Widerspruch. Er ersetzt nur einen Berechnungsfaktor für die Ermittlung der Referenzmenge. Mit dem Begriff "Rechnung tragen" in Art. 3 Nr. 1 - erster Spiegelstrich - VO (EWG) Nr. 857/84 wird den Mitgliedstaaten zwar dergestalt eine Grenze gezogen, daß sie vorhandene Entwicklungspläne im Hinblick auf das Planziel der Milcherzeugung nicht "aufstocken", also nicht einem weitergehenden Ziel Investitionsschutz gewähren dürfen, als dem Entwicklungsplan entnommen werden kann; es wird ihnen aber nicht verwehrt, irreführende oder veraltete Daten des Entwicklungsplans bei im übrigen unverändertem Planziel durch signifikante Daten zu ersetzen oder an gewandelte tatsächliche Gegebenheiten anzugleichen.

2.

Der Kläger kann nicht verlangen, daß für die Feststellung der Milchleistung der vom Kontrollverband für seinen Betrieb ermittelte, um 10 v.H. verminderte Satz der durchschnittlichen Erzeugung des Jahres 1983 zugrunde gelegt wird, denn die im Entwicklungsplan mit 4.600 kg angenommene Milchleistung liegt nicht - wie es § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO verlangt - "erheblich" unter dem vom Kontrollverband ermittelten Satz von 5.296 kg Milch.

Auszugehen ist von dem Ansatz der Milchleistung im Entwicklungsplan und von dem vom Kontrollverband ermittelten Satz, d.h. dem unverminderten Satz der Milchleistung, denn in § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO ist vom "Satz" und nicht - wie in § 6 Abs. 7 Satz 1 MGVO - von dem "um 10 vom Hundert verminderten Satz" die Rede.

Ist die Differenz dieser beiden Größen "erheblich", so tritt nach § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO die in § 6 Abs. 7 Satz 1 MGVO vorgesehene Rechtsfolge ein, daß nämlich auf Verlangen des. Milcherzeugers für die Feststellung der Milchleistung der - nun allerdings - um 10 v.H. verminderte Satz der vom Kontrollverband ermittelten durchschnittlichen Erzeugung zugrunde gelegt wird.

Mit dem Begriff "erheblich" muß ein Unterschied zwischen dem Plandatum und der Kontrolleistung gemeint sein, der höher als 10 v.H. liegt. Mit Rücksicht auf die von Satz 1 übernommene Rechtsfolge der 10 v.H.-Minderung besteht für den nach § 6 Abs. 2 MGVO privilegierten Landwirt kein Grund, das ihm eingeräumte Recht auszuüben, wenn der Unterschied zwischen Plandatum und Kontrolleistung 10 v.H. nicht übersteigt und er infolgedessen mit der Ausübung des Wahlrechts nicht die Anerkennung einer Milchleistung durchsetzen kann, die über dem Plandatum liegt. Es kann dem Verordnungsgeber nicht unterstellt werden, das Wahlrecht für Fälle einzuräumen, in denen es vernünftigerweise nicht ausgeübt wird. Allerdings hätte der Verordnungsgeber die Landwirte mit Entwicklungsplan und die Landwirte ohne Entwicklungsplan dadurch gleichstellen können, daß er dem nach § 6 Abs. 2 MGVO privilegierten Landwirt die Berufung auf die Kontrolleistung schon dann ermöglicht, wenn sie 10 v.H. über der Angabe im Betriebsentwicklungsplan liegt. Für diese Gleichstellung hat sich der Verordnungsgeber aber erkennbar nicht entschieden, weil er anderenfalls statt des Satzes 2 in Abs. 7 die Bezugnahme in Satz 1 des Abs. 7 auf die Absätze 2 bis 5 des § 6 MGVO erstreckt hätte.

Bei der Auslegung des Begriffs "erheblich" muß weiterhin veranschlagt werden, daß nach der Vorstellung des Normgebers erst der um 10 v.H. verminderte Satz der durchschnittlichen Erzeugung - wie § 6 Abs. 7 Satz 1 MGVO zeigt - der jährlichen Anlieferungsmenge pro Kuh entspricht. Die vom Kontrollverband ermittelte Milchleistung enthält Milchmengen, die nicht bei der Molkerei angeliefert werden, wie etwa die in den ersten Tagen nach dem Abkalben oder von kranken Tieren gemolkene Milch, sowie die im eigenen Haushalt und Betrieb verbrauchte Milch.

Für die Beurteilung der somit verbleibenden Frage, wo oberhalb von 10 v.H. die Erheblichkeatsschwelle im Sinne des § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO erreicht ist, sind nach Meinung des Senats folgende Erwägungen maßgebend:

Der Verordnungsgeber will dem Landwirt mit Entwicklungsplan im Unterschied zur Fallgruppe des § 6 Abs. 3 ff. MGVO eine Berufung auf seine Kontrolleistung erst ermöglichen, wenn zwischen Angabe im Betriebsentwicklungsplan und Kontrolleistung ein erheblicher Abstand besteht. Diese unterschiedliche Behandlung erklärt sich aus der Tatsache, daß die im Plan ausgewiesene Milchleistung im Gegensatz zu den Fällen der Absätze 3 ff. des § 6 bereits die spezifischen Eigenarten des betroffenen Betriebes berücksichtigt. Dieser gesetzgeberischen Motivation wird nur eine Auslegung gerecht, die der unterschiedlichen Ausgangslage bei den Vertrauensschutzfällen des § 6 Abs. 2 einerseits und des § 6 Abs. 3 ff. andererseits hinreichend Rechnung trägt. § 6 Abs. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 7 MGVO wahren ihren Charakter als Vertrauensschutzregelung und besondere Härtefallklausel nur, wenn in § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO der Zweck gesehen wird, irreführende oder veraltete Daten der Planung durch wirklichkeitsnähere Vorgaben zu ersetzen. Dabei ist eine generalisierende Betrachtungsweise angezeigt. Daß irreführende oder veraltete Daten vorliegen, kann typischerweise nicht schon dann angenommen werden, wenn der vom Kontrollverband ermittelte um 10 v.H. verminderte Satz günstiger ist als der entsprechende Ansatz der Milchleistung im Betriebsentwicklungsplan. Erst wenn die Divergenz zwischen den Planangaben und der tatsächlich vom Kontrollverband oder Prüfring ermittelten Leistung deutlich ins Gewicht fällt, darf geschlossen werden, daß regelmäßig das Plandatum im Grunde unbrauchbar war und damit zu korrigieren ist. Dem entspricht es, wem zwischen dem vom Kontrollverband ermittelten unverminderten Satz und der im Entwicklungsplan angenommenen Milchleistung eine Differenz von mindestens 20 v.H. besteht. Die Berechnungsmethode des Berufungsgerichts führt demgegenüber zwar zu einer Erheblichkeitsschwelle von 19 v.H.; ein Rechtsfehler zum Nachteil des Klägers liegt darin nicht.

3.

Diese Auslegung des § 6 Abs. 7 Satz 2 MGVO verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz. Die Milcherzeuger, die nach § 6 Abs. 2 MGVO Investitionsschutz genießen, werden aus sachlichen Gründen anders behandelt als die Milcherzeuger, die nach § 6 Abs. 3 bis 5 MGVO geschützt werden. Die beiden Gruppen unterscheiden sich der Sache nach erheblich voneinander. Für die Fallgruppe des Abs. 2 stehen - wie bereits erwähnt - mit dem Entwicklungsplan auf das einzelne Vorhaben bezogene, der Fachbehörde unterbreitete, individuelle Angaben zur geplanten Milchleistung zur Verfügung, während für die Fallgruppen der Absätze 3 bis 5 eine Entwicklungsplanung, die auch die Milchleistung umfaßt, gar nicht vorhanden ist. Bei diesen Fallgruppen bleibt für die Berechnung der Referenzmenge von vornherein nichts anderes übrig, als entweder auf allgemeine Daten wie den Landesdurchschnittssatz auszuweichen oder aber individuelle Ist-Daten heranzuziehen, die gerade keine Plandaten im eigentlichen Sinne sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.