Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.03.1990, Az.: BVerwG 4 C 24.86

I.

Der Rechtsvorgänger des Klägers war Eigentümer des in M.-L., Flur 1, Flurstücke Nr. 71, 24/100 und 71, 30/100 gelegenen 710 qm großen Grundstücks. Im Rahmen eines im Jahre 1956 in der Gemarkung L. durchgeführten Umlegungsverfahrens erhielt der Rechtsvorgänger des Klägers einen 632 qm großen Teil der ursprünglichen Flurstücke als jetziges Flurstück Nr. 22/10 zugeteilt, während die restliche Teilfläche von 78 qm aus der Umlegungsmasse als für den öffentlichen Bedarf bestimmte Fläche der zwischenzeitlich der Stadt Mainz eingegliederten Gemeinde L. überwiesen wurde und jetzt Bestandteil des Flurstücks Nr. 22/11 ist. Entsprechend den Festsetzungen des Teilbebauungsplans "Am Rathaus" war die Teilfläche als öffentliche Verkehrsfläche in Verlängerung der W.-L.-Straße vorgesehen.

Im Jahre 1982 hat der Kläger gegen die Stadt Mainz Klage vor dem Landgericht auf Rückauflassung dieser Teilfläche, hilfsweise auf Zahlung einer Enteignungsentschädigung in Höhe von 19.500 DM nebst Prozeßzinsen mit der Begründung erhoben, daß die Teilfläche zu Straßenzwecken nicht mehr benötigt werde, weil die straßenmäßige Erschließung des Gebietes zwischenzeitlich auf andere Weise erfolgt sei. Da die Umlegung für seinen - des Klägers - Rechtsvorgänger zu einer - wie er behauptet - entschädigungslosen Minderzuteilung von fast 11 % geführt habe, müsse sie als Enteignung betrachtet werden, die nach Wegfall des Enteignungszweckes gemäß Art. 14 Abs. 1 GG rückgängig zu machen sei.

Nachdem der Rechtsstreit auf Antrag der Parteien vom Landgericht an das Verwaltungsgericht Mainz mit der Begründung verwiesen worden war, daß der vom Kläger geltend gemachte Hauptanspruch auf Rückübereignung öffentlich-rechtlicher Natur sei, hat das Verwaltungsgericht die Klage durch Urteil vom 3. April 1984 hinsichtlich des Auflassungsbegehrens abgewiesen und bezüglich des hilfsweise geltend gemachten Entschädigungsanspruchs auf den entsprechenden Hilfsantrag des Klägers an das Landgericht Mainz verwiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 6. Februar 1986 die Berufung des Klägers zurückgewiesen und dazu ausgeführt:

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 38, 175 [BVerfG 12.11.1974 - 1 BvR 32/68]) habe aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG ein Rückerwerbsrecht des früheren Grundstückseigentümers für alle Fälle hergeleitet, in denen der Zweck der Enteignung nicht verwirklicht werde. Die gesetzliche Umlegung sei als Instrument zur Planverwirklichung zwar so ausgestaltet, daß sich ihre Regelungen grundsätzlich im Rahmen zulässiger Eigentumsinhaltsbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG hielten. Würden jedoch - wie hier - Flächen für die im Bebauungsplan vorgesehenen örtlichen Verkehrsflächen aus der Umlegungsmasse vorab ausgeschieden und werde die örtliche Verkehrsfläche in der Folgezeit nicht mehr dem Bebauungsplan entsprechend benötigt, so gehe der Flächenabzug nachträglich über den Rahmen zulässiger Eigentumsinhaltsbestimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) hinaus und erfülle den Enteignungstatbestand. Gleichwohl könne der Kläger die Rückübertragung der von seinem Rechtsvorgänger in die Umlegungsmasse eingebrachten Grundstücksteilfläche von 78 qm nicht verlangen. Dem stünden die Besonderheiten des Umlegungsrechts entgegen. Da der Vorwegflächenabzug für den öffentlichen Bedarf nicht einen bestimmten katastermäßig ausmeßbaren Teil eines einzelnen Grundstücks treffe, sondern von der gesamten Umlegungsmasse erfolge und der Deckung des Flächenbedarfs aller im Umlegungsgebiet vorhandenen öffentlichen Flächen diene, sei eine konkrete Zuordnung einzelner Teile dieser Flächen zu dem jeweiligen Einwurfsgrundstück bzw. den in der Umlegung gebildeten Zuteilungsgrundstücken nicht mehr möglich. Hieraus folge, daß zwar jeder einzelne vom Flächenabzug betroffene Eigentümer im Umlegungsgebiet einen Entschädigungsanspruch nach Art. 14 Abs. 3 GG (im Zivilrechtsweg) geltend machen könne, daß aber ein Rückübertragungsanspruch aus Art. 14 GG keinem Umlegungsbeteiligten, also auch nicht dem Kläger, erwachsen sei.

Mit der Revision verfolgt der Kläger den von ihm geltend gemachten Rückübereignungsanspruch weiter. Er unterstützt die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, daß im vorliegenden Fall der Enteignungstatbestand erfüllt sei. Das Berufungsgericht verkenne jedoch das Wesen der Eigentumsgarantie, wenn es ihn wegen der "Besonderheiten des Umlegungsrechts" auf einen Entschädigungsanspruch verweise. Dem stehe entgegen, daß die Eigentumsgarantie keine Eigentumswertgarantie sei. Sie stehe ferner nicht unter dem Vorbehalt der Besonderheiten des Umlegungsrechts, sondern setze sich dank der ihr innewohnenden Verfassungskraft gegenüber den einfachgesetzlichen Vorschriften des Umlegungsrechts durch. Zudem bestünden die vom Berufungsgericht angenommenen Besonderheiten nicht. Der Vorwegflächenabzug für den öffentlichen Bedarf erfolge zwar begriffsjuristisch aus der Umlegungsmasse; aus der Sicht der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG betreffe er aber ein konkretes Grundstück, hier die nach wie vor von ihm als Nutz- und Ziergarten genutzte Teilfläche. Es habe sich durch die Umlegung praktisch nichts geändert, so daß die Grundstücksfläche auch heute noch unterscheidbar vorhanden sei und zur Rückgabe zur Verfügung stehe.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und trägt u.a. vor: Der Flächenabzug für bestimmte öffentliche Zwecke betreffe den einzelnen Grundstückseigentümer nicht besonders, sondern reduziere die Verteilungsmasse insgesamt. Die vorweg ausgeschiedenen Flächen könnten daher nicht den einzelnen Zuteilungsgrundstücken zugeordnet werden. Nicht der einzelne Grundstückseigentümer, sondern alle Grundstückseigentümer im Umlegungsgebiet seien von einem bestimmten Flächenabzug (hier in bezug auf die 78 qm Teilfläche), der nicht zu dem Umlegungszweck verwandt worden sei, betroffen. Ein etwaiger Rückübertragungsanspruch aller Grundstückseigentümer ließe sich bodenordnerisch sinnvoll nur durch Änderung des Umlegungsplans (§ 73 Nr. 1 BauGB) realisieren. Dem Kläger stehe jedenfalls ein solcher Anspruch isoliert nicht zu.

In der mündlichen Verhandlung vom 15. Dezember 1989 haben die Parteien einen Vergleich auf Widerruf bis zum 15. Januar 1990 geschlossen und für den Fall des Widerrufs auf erneute mündliche Verhandlung verzichtet. Die Beklagte hat mit Schreiben vom 2. Januar 1990 (eingegangen bei Gericht am 3. Januar 1990) den Vergleich widerrufen.

II.

Die Revision, über die gemäß § 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist zulässig, aber nicht begründet. Das angefochtene Urteil steht zwar nicht in vollem Umfang mit Bundesrecht in Einklang, erweist sich aber im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Der Kläger stützt sein Begehren auf Rückübereignung der seinem Rechtsvorgänger im Jahre 1956 durch eine städtebauliche Umlegung nach den §§ 26 ff. des rheinland-pfälzischen Aufbaugesetzes vom 1. August 1949 (GVBl. I S. 317) - vgl. nunmehr §§ 45 ff. BauGB - entzogenen Grundfläche auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Er beruft sich insbesondere auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 12. November 1974 - 1 BvR 32/68 - BVerfGE 38, 175 [BVerfG 12.11.1974 - 1 BvR 32/68], wonach aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage ein Rückerwerbsrecht des früheren Grundstückseigentümers folgt, wenn der Zweck der Enteignung nicht verwirklicht wird. Damit kann er jedoch nicht durchdringen.

Die städtebauliche Umlegung wird nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 1, 225;  12, 1) [BVerwG 06.10.1960 - I C 64/60]und des Bundesgerichtshofs (BGHZ 89, 353;  93, 103 <110>[BGH 30.11.1984 - RiZ R 9/84];  100, 148 <156>[BGH 12.03.1987 - III ZR 29/86]) grundsätzlich nicht als eine Enteignung angesehen: Nur wenn dem einzelnen bei der Umlegung ein Sonderopfer zugunsten der Allgemeinheit abverlangt werde, liege eine entschädigungspflichtige Enteignung vor; im übrigen sei die Umlegung eine entschädigungslos hinzunehmende Inhaltsbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch das Schrifttum hat sich dieser Rechtsauffassung angeschlossen (vgl. Kimminich in: Bonner Kommentar, Art. 14 Rdnr. 205; Stich in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 45 Rdnr. 4 und 5; Ernst/Otte in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 45 Rdnr. 11; Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 2. Aufl., Vorbemerkung §§ 45-84, Rdnr. 9; Schmidt-Aßmann, Die eigentumsrechtlichen Grundlagen der Umlegung <Art. 14 GG>, DVBl. 1982, 152). Neuerdings wird dies jedoch in Frage gestellt und unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (insbesondere Beschluß vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300 und Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 - BVerfGE 74, 264) die Rechtsansicht vertreten, daß die Umlegung generell oder jedenfalls soweit der Eigentümer ein gegenüber dem Einwurfsgrundstück verkleinertes Zuteilungsgrundstück erhalte, als Enteignung zu qualifizieren sei (vgl. Nürnberger, BayVBl. 1988 S. 737 <739>; Labbe, Anwaltsblatt 1989 S. 530 <532>; in diesem Sinne auch früher schon Siegl, DVBl. 1956, 285).

Im vorliegenden Fall kann offenbleiben, ob eine Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) vorliegt und ob aus diesem Grunde nach Zweckfortfall der Leistung gemäß dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 12. November 1974 (a.a.O.) dem Kläger ein verfassungsrechtliches Rückerwerbsrecht zusteht; denn selbst wenn keine Enteignung, sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzunehmen ist (vgl. dazu BVerfGE 58, 137 [BVerfG 14.07.1981 - 1 BvL 24/78] <144>[BVerfG 14.07.1981 - 1 BvL 24/78] - Pflichtexemplar), käme in jedemFall kraft Verfassungsrechts (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) eine Verpflichtung zur Rückabwicklung in Betracht. Aber auch darauf ist hier nicht weiter einzugehen: Der Kläger kann nämlich - trotz teilweiser Zweckverfehlung der Umlegung - die Rückübereignung der in Rede stehenden Grundfläche unmittelbar von der Beklagten schon deshalb nicht verlangen, weil die durch die Umlegung geschaffenen Verhältnisse dies nicht zulassen: Das bei der Umlegung zu beachtende Interessengeflecht und der durch den (bestandskräftigen) Umlegungsbeschluß bewirkte Ausgleich vielseitiger Interessen schließen Leistungsansprüche unmittelbar gegen einzelne Umlegungsbeteiligte von vornherein aus. Insoweit enthält § 73 BauGB für Fälle der vorliegenden Art eine einfachgesetzliche Regelung, mit der der Inhalt des Eigentums bestimmt worden ist (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Das verbietet den Rückgriff auf verfassungsunmittelbare Rückabwicklungsansprüche. In Betracht kommt daher hier allein ein auf eine entsprechende Anwendung des § 73 BauGB gestützter Anspruch auf Änderung des Umlegungsplans mit dem Ziel, den nicht benötigten Grundstücksstreifen - unter Beachtung des gebotenen Wertausgleichs - von der Umlegungsmasse auszunehmen. Dazu ist im einzelnen zu bemerken:

Das 1956 in die Umlegung einbezogene Grundstück bildete gemäß § 33 Abs. 1 Aufbaugesetz mit anderen Grundstücken die Umlegungsmasse. Die privat-sachenrechtliche Zuordnung der davon betroffenen Grundstücke wurde dadurch (noch) nicht geändert; dies geschah erst mit Rechtskraft des Umlegungsplans (§§ 42, 43 Aufbaugesetz). Die Grundstücke unterlagen ab dem Einleitungsbeschluß (§ 27 Aufbaugesetz) jedoch den in den §§ 26 ff. Aufbaugesetz genannten öffentlich-sachenrechtlichen Bindungen. Der hier umstrittene Grundstreifen (78 qm) gehörte zu den Flächen, die von der Umlegungsmasse für den Gemeinbedarf vorweg ausgeschieden und der Gemeinde überwiesen worden sind (§ 33 Abs. 2 Aufbaugesetz). Daraus, daß die Vorwegausscheidung aus der Umlegungsmasse erfolge und daß sie nicht einen bestimmten katastermäßig ausmeßbaren Teil eines einzelnen Grundstücks treffe, hat das Berufungsgericht gefolgert, daß eine konkrete Zuordnung einzelner Teilflächen zu dem jeweiligen Einwurfsgrundstück oder zu den in der Umlegung gebildeten Zuteilungsgrundstücken nicht mehr möglich sei. Dies ist jedoch nicht richtig und begründet so nicht die Annahme, daß ein Rückübertragungsanspruch durch die Besonderheiten der Umlegung ausgeschlossen sei. Denn die Umlegungsmasse ist - worauf bereits hingewiesen wurde - nicht rechtlich verselbständigt und insbesondere nicht etwa einem eigenen Rechtsträger (etwa einer "Teilnehmergemeinschaft") sachenrechtlich zugeordnet; sie ist vielmehr - wie es § 55 Abs. 1 BauGB nunmehr ausdrückt - die rechnerische Vereinigung der im Umlegungsgebiet gelegenen Grundstücke. Die Teilfläche bleibt daher katastermäßig ausmeßbar und hinsichtlich ihrer eigentumsrechtlichen Zuordnung sowohl nach der Vorwegausscheidung als auch nach Rechtskraft des Umlegungsplans einschließlich des Verteilungsverzeichnisses (§§ 42, 43 Nr. 2 Aufbaugesetz) ohne weiteres erfaßbar. Dennoch ist es unzulässig, durch einen - rechtlich an sich möglichen - unmittelbaren Zugriff auf das betreffende Grundstück in das Interessengeflecht der Umlegung einzugreifen, weil der mit dem Umlegungsplan bewirkte vielseitige Ausgleich der Interessen durch eine solche einseitige Befriedung der Interessen eines einzelnen nachhaltig gestört würde (ähnlich für den Fall der erheblichen Veränderung des Grundstücks § 102 Abs. 4 BauGB; vgl. auch Urteil des Senats vom 18. Juli 1986 - BVerwG 4 C 21.84 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 232 <S. 21> = NVwZ 1987, 49).

Der Ausgleich zwischen den Umlegungsbeteiligten ist dadurch gekennzeichnet, daß die nach Vorwegausscheidung der Flächen für den Gemeinbedarf vorhandene Restmasse gemäß § 33 Abs. 3 Aufbaugesetz unter den Eigentümern der einbezogenen Grundstücke verteilt worden ist. Als Verteilungsmaßstab sah das Aufbaugesetz (§ 33 Abs. 3 Satz 2) das Verhältnis vor, in welchem die Eigentümer an der früheren Gesamtfläche beteiligt waren, wobei jedem Eigantümer möglichst ein Grundstück mit dem gleichen Verkehrswert, den sein bisheriges Grundstück hatte, zugeteilt werden sollte. Wurde dieser ideale Ausgleich nicht erreicht, sondern hatte das neue Grundstück einen geringeren oder auch erheblich größeren Verkehrswert, so sah § 34 Aufbaugesetz einen Geldausgleich vor. Die für den Gemeinbedarf vorweg ausgeschiedenen Grundstücke waren für die Verteilung der Restmasse zwar nicht mehr von Bedeutung. Dennoch ist es für jeden Beteiligten wesentlich, wieviel Grundfläche für den Gemeinbedarf in Anspruch genommen und dafür letztlich verwendet worden ist. Denn die Gemeinbedarfsfläche verkleinert die Umlegungsmasse zur Restmasse um so mehr, je größer sie ist. Da die Verkleinerung der Verteilungsmasse nur durch die Zweckbestimmung für den Gemeinbedarf gerechtfertigt ist, ist - wenn diese Rechtfertigung fehlt - derfehlerhafte Umlegungsplan etwa auf Klage eines beteiligten Eigentümers als rechtswidrig aufzuheben (so BGHZ 89, 353 <358>[BGH 19.01.1984 - III ZR 185/82]). Es macht indes keinen wesentlichen Unterschied, ob - wie in dem vom Bundesgerichtshof entschiedenen Fall - wegen der von vornherein zu verneinenden Zweckbestimmung ein bestimmtes Grundstück nicht aus der Umlegungsmasse vorweg ausgeschieden werden durfte oder ob sich später nach Fortfall der Zweckbestimmung erweist, daß es richtigerweise die Restmasse hätte vermehren müssen. Die erforderliche Korrektur hat in beiden Fällen dadurch stattzufinden, daß die Grenzlinie zwischen Umlegungsmasse, Vorwegausscheidung und Restmasse verändert wird. Diese - durch die Umlegung in besonderer Weise ausgestaltete - Rechtslage verbietet einen direkten Durchgriff in Gestalt einer unmittelbaren Vermögensverschiebung zwischen einzelnen Umlegungsbeteiligten. Das betrifft auch den hier geltend gemachten Rückübertragungsanspruch gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, da er auf eine einseitige Befriedung der Interessen eines Umlegungsbeteiligten abzielen würde.

Die nach Zweckfortfall der Umlegung erforderliche Korrektur der Grenzlinie zwischen Umlegungsmasse, Vorwegausscheidung und Restmasse ist letztlich nur durch eine - teilweise - Neubewertung der Interessenlage in der Weise zu erreichen, daß der Umlegungsplan dementsprechend geändert wird. Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes enthält § 73 BBauG (nunmehr BauGB) eine gesetzliche Regelung, unter welchen Voraussetzungen ein Umlegungsplan geändert werden kann. Sie ist auch dann anwendbar, wenn der Umlegungsbeschluß vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am29. Oktober 1960 ergangen, der Zweck der Maßnahme aber erst später entfallen ist (vgl. dazu Urteil des Senats vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 29.88 -). Nr. 1 dieser Vorschrift wäre hier einschlägig, wenn der der Umlegung zugrunde gelegte Bebauungsplan, der die in Rede stehende Fläche als Straßengelände ausgewiesen hat, nunmehr entsprechend der tatsächlichen Situation geändert worden wäre. Aber auch ohne eine ausdrückliche Änderung kann diese Voraussetzung dann gegeben sein, wenn der ursprüngliche Bebauungsplan jedenfalls insoweit durch die weitere Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse funktionslos geworden ist (vgl. Urteil des Senats vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5). Zwar steht die Änderung des Umlegungsplans nach dem Wortlaut des § 73 BBauG/BauGB im Ermessen der Umlegungsstelle. Dieses Ermessen kann aber "auf Null" reduziert sein, insbesondere wenn es darum geht, durch die Änderung des Umlegungsplans den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 14 GG im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 38, 175 [BVerfG 12.11.1974 - 1 BvR 32/68]) Rechnung zu tragen.

In diesem Rechtsstreit kann nicht darüber befunden werden, ob und in welcher Weise § 73 BBauG/BauGB auf den vorliegenden Fall anzuwenden ist. Der Anspruch auf Änderung des Umlegungsplans ist mit dem hier eingeklagten Anspruch auf unmittelbare Rückübertragung der in Rede stehenden Grundfläche nicht identisch. Der Änderungsantrag ist bei der Umlegungsstelle zu stellen, die zunächst - vor dem Beschreiten des Rechtsweges - darüber zu befinden hat, ob und in welcher Weise sie den Umlegungsplan ändert. Für den Rechtsschutz sind gemäß § 217 BauGB die Kammern(Senate) für Baulandsachen zuständig. Daran ändert im vorliegenden Fall auch die Verweisung der Streitsache durch das Landgericht an das Verwaltungsgericht Mainz nichts; denn es geht hier um einen anderen Streitgegenstand.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.