Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.12.1988, Az.: BVerwG 7 C 93.86

I.

Die Beteiligten streiten über die Erstattung der Kosten eines Widerspruchsverfahrens.

Der Beklagte hatte dem Kläger mit Bescheid vom 30. März 1982 das Recht zum Anschluß seines Hausgrundstücks an die öffentliche Abwasseranlage bis zum Zeitpunkt der Verlängerung des in der Straße vorhandenen städtischen Abwasserkanals versagt. Der Kläger erhob gegen diesen Bescheid durch seine Prozeßbevollmächtigten Widerspruch, mit dem er die Herstellung eines Kanals verlangte, der zur Ableitung der auf seinem Grundstück anfallenden Abwässer geeignet sei; zugleich teilte er mit, er habe die von der Stadt geschuldeten Baumaßnahmen wegen der unmittelbar bevorstehenden Fertigstellung seines Hauses bereits selbst in Auftrag gegeben. Nachdem das Grundstück des Klägers an die öffentliche Abwasseranlage angeschlossen worden war, hob der Beklagte seinen Bescheid vom 30. März 1982 auf.

Der Kläger beantragte daraufhin beim Beklagten die Erstattung der ihm entstandenen Anwaltskosten in Höhe von 223,29 DM. Der Beklagte lehnte dies unter Hinweis darauf ab, daß der Bescheid vom 30. März 1982 zum Zeitpunkt seines Erlasses nicht fehlerhaft gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat der auf die Erstattung der genannten Kosten gerichteten Klage in Höhe eines Teilbetrags von 205,72 DM stattgegeben. Eine Zulassung der Berufung hat es in der Entscheidungsformel nicht ausgesprochen. In den Gründen seines Urteils ist ausgeführt, die Berufung sei für den Beklagten nicht zulassungsbedürftig. Dementsprechend heißt es in der dem Urteil beigefügten Rechtsmittelbelehrung, der Beklagte könne gegen das Urteil Berufung einlegen.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage insgesamt abgewiesen. Es hält die Berufung in Übereinstimmung mit dem Verwältungsgericht ohne vorherige Zulassung für statthaft. Das Erfordernis der Berufungszulassung nach Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG bestehe dann nicht, wenn nicht um eine bestimmte Geldleistung, sondern um eine Zahlungspflicht dem Grunde nach gestritten werde. Einen solchen Streit betreffe das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit, als es antragsgemäß die Verpflichtung des Beklagten ausspreche, die Kosten des vom Kläger betriebenen Widerspruchsverfahrens für erstattungsfähig und die Zuziehung der Anwälte des Klägers in diesem Verfahren für notwendig zu erklären. Soweit das Verwaltungsgericht den Beklagten darüber hinaus verpflichtet habe, die zu erstattenden Kosten auf 205,72 DM festzusetzen, sei die Berufung zwar an sich nach Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG zulassungsbedürftig. Doch könne dieser weitergehende Teil des erstinstanzlichen Urteils nur dann Bestand haben, wenn der Beklagte zum Erlaß einer den Kläger begünstigenden Kostengrundentscheidung verpflichtet sei. Da der Beklagte diese im angefochtenen Urteil ausgesprochene Verpflichtung uneingeschränkt im Berufungsverfahren überprüfen lassen könne, sei Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG nicht zu seinen Lasten anwendbar. Die Berufung sei auch begründet. Eine Pflicht zur Erstattung der Kosten des Widerspruchsverfahrens bestehe nicht, weil der Beklagte dem Widerspruch des Klägers nicht abgeholfen habe.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision erstrebt der Kläger die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Er ist der Ansicht, daß die Berufung nach Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG mangels Zulassung nicht statthaft ist.

Der Beklagte hält das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für richtig.

II.

Die Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Das angefochtene Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Verwaltungsprozeßrecht. Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht statthaft, denn sie bedarf nach Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit (EntlG) vom 31. März 1978 (BGBl. I S. 446), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Juli 1985 (BGBl. I S. 1274), der Zulassung, die nicht vorliegt. Das Berufungsgericht war daher gehindert, in der Sache zu entscheiden. Der Mangel der Zulassung ist auch noch im Revisionsverfahren zu berücksichtigen; er führt dazu, daß die vom Berufungsgericht zu Unrecht als zulassungsfrei angesehene Berufung vom Revisionsgericht als unzulässig verworfen wird (BVerwGE 71, 73 <74 ff.>[BVerwG 28.02.1985 - 2 C 14/84]).

Gemäß Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG bedarf die Berufung der Zulassung "bei einer Klage, die eine Geldleistung oder einen hierauf gerichteten Verwaltungsakt betrifft", sofern der Wert des Beschwerdegegenstands 500 DM nicht übersteigt. Die alternative Formulierung des Gesetzes trägt dem Umstand Rechnung, daß im öffentlichen Recht Ansprüche auf Zahlung eines bestimmten Geldbetrags häufig erst aufgrund eines den Zahlungsanspruch rechtfertigenden Bewilligungs- oder Festsetzungsbeacheids entstehen, der im Streitfall vor dem Verwaltungsgericht eingeklagt werden muß. Der Zweck des Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG ist unabhängig von der jeweils in Betracht kommenden Klageart stets derselbe: Der Gesetzgeber will, ähnlich wie mit § 511 a ZPO, zur Entlastung der Berufungsgerichte die Möglichkeiten der Rechtsmitteleinlegung beschränken, wenn die Beteiligten lediglich um eine Geldleistung in geringer Höhe streiten.

Auch der Widerspruchsführer, der nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG die Erstattung seiner Aufwendungen im Widerspruchsverfahren verlangt, kann nicht unmittelbar die Zahlung eines bestimmten Erstattungsbetrags beanspruchen. Vielmehr sieht das Gesetz in § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG immer zunächst den Erlaß eines Kostenfestsetzungsbescheids vor, durch den der Erstattungsanspruch der Höhe nach bestimmt wird. Demgemäß hat der Kläger des vorliegenden Verfahrens unter Nr. 3 seines Klageantrags vom 13. Mai 1983 sinngemäß die Verpflichtung des Beklagten zum Erlaß eines solchen Kostenfestsetzungsbescheids beantragt. Daß die Klage mit diesem Inhalt einen auf eine Geldleistung gerichteten Verwaltungsakt betrifft, kann nicht zweifelhaft sein. Davon geht auch das Oberverwaltungsgericht aus, wenn es auf S. 10/11 seines Urteils ausführt, die Berufung sei "an sich" nach Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG ausgeschlossen, soweit das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet habe, die zu erstattenden Kosten auf 205,72 DM festzusetzen.

Die vom Berufungsgericht zu unrecht für entscheidungserheblich erachtete Besonderheit des Erstattungsanspruchs nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG und damit auch der vorliegenden Klage liegt darin, daß die Entstehung dieses Anspruchs nicht nur eine, sondern mehrere in Form eines Verwaltungsakts ergehende Entscheidungen voraussetzt, nämlich neben dem Kostenfestsetzungsbescheid nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG auch eine Kostengrundentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers nach §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO und für den Fall, daß die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattet werden sollen, außerdem noch gemäß § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG eine Entscheidung darüber, ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war (vgl. Senatsurteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 -, BVerwGE 77, 268 <270>[BVerwG 20.05.1987 - 7 C 83/84]). Alle diese Verwaltungsakte bauen im Sinne einer zunehmenden Konkretisierung des Erstattungsanspruchs aufeinander auf: Während die Kostengrundentscheidung nach §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO die Entscheidung darüber enthält, ob der Widerspruchsführer überhaupt die Erstattung seiner Aufwendungen verlangen kann, werden mit einer positiven Entscheidung nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten der Kostenart nach für erstattungsfähig erklärt; auf der Grundlage dieser beiden Entscheidungen wird der Kostenerstattungsanspruch sodann im Wege der Kostenfestsetzung abschließend auch der Höhe nach bestimmt. In Anbetracht dieser Rechtslage hat der Kläger in seiner Klageschrift zutreffend drei prozessuale Ansprüche erhoben: Der Klageantrag zu 1 richtet sich auf eine Kostengrundentscheidung zu seinen Gunsten nach § 72 VwGO; mit dem Klageantrag zu 2 wird eine Entscheidung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfGüber die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren begehrt; und der Klageantrag zu 3 ist, wie schon erwähnt, auf den Erlaß eines Kostenfestsetzungsbescheids nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG gerichtet. Der Umstand, daß der Kläger aus materiell-rechtlichen Gründen zur Durchsetzung seines Erstattungsanspruchs neben dem Kostenfestsetzungsbescheid und als Voraussetzung hierfür weitere Verwaltungsakte erstreiten muß, ändert indes an der Bedeutung der Klage für ihn und den Beklagten nichts. Da die Vorschrift des Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG an das vom Berufungskläger mit der Berufung verfolgte finanzielle Interesse im Umfang einer bestimmten Geldleistung unabhängig davon anknüpft, ob die Zahlungspflicht der Konkretisierung durch Verwaltungsakt bedarf, fordert sie nach ihrem Sinn und Zweck auch in derartigen Fällen Beachtung.

Dieses Ergebnis wird durch die nachfolgende Überlegung bestätigt: In welcher Weise eine Mehrheit von Klageansprüchen - wie sie nach den vorangegangenen Ausführungen hier vorliegt - bei der Ermittlung des Rechtsmittelstreitwerts zu behandeln ist, ist für den Bereich des Zivilprozesses in den §§ 2 und 5 ZPO geregelt; diese Bestimmungen finden im Verwaltungsprozeß, soweit auch dort - wie nach Art. 2 § 4 Abs. 1 EntlG - die Zulässigkeit eines Rechtsmittels von der Erreichung eines bestimmten Beschwerdewerts abhängt, über § 173 VwGO entsprechende Anwendung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. August 1986 - BVerwG 8 B 26.86 -, NVwZ 1987, 219; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 47. Aufl. 1989, § 2 Anm. 4; ebenso für den Finanzgerichtsprozeß: BFH, Urteil vom 8. März 1977 - VII R 3/76 -, BStBl. 1977 Teil II S. 614). Nach § 5 ZPO werden mehrere in einer Klage geltend gemachte Ansprüche zusammengerechnet. Die Zusammenrechnung setzt jedoch voraus, daß die mehreren Ansprüche von selbständigem Wert sind, mithin nicht auf dasselbe Ziel gerichtet sind. Man spricht insoweit auch von einem "Additionsverbot wegen wirtschaftlicher Identität" (vgl. Zöller, ZPO, 15. Aufl. 1987, § 5 Rdnr. 8; ferner: Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, a.a.O., § 5 Anm. 2; ebenso für den Gebührenstreitwert, bei dem zur Lückenschließung gleichfalls auf § 5 ZPO zurückgegriffen wird, BVerwG, Beschluß vom 22. September 1981 - BVerwG 1 C 23.81 -, DÖV 1982, 410; Beschluß vom 10. Mai 1971 - BVerwG 8 C 35.68 -, Buchholz 448.0 § 12 Nr. 51). Dementsprechend können auch die der Durchsetzung eines Erstattungsanspruchs nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG dienenden Teil-Klageansprüche auf Erlaß einer Kostengrundentscheidung, einer Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren und eines Kostenfestsetzungsbescheids nicht zusammengerechnet werden, denn sie sind sämtlich auf dasselbe wirtschaftliche Ziel gerichtet. Die drei vom Kläger erhobenen Klageansprüche bilden folglich unter dem Gesichtspunkt der Erreichung des vorgeschriebenen Rechtsmittelstreitwerts eine Einheit, und zwar - wegen der in diesem Zusammenhang gebotenen wirtschaftlichen Betrachtungsweise - schon ihrer Art nach. Das Berufungsgericht durfte daher nicht einen dieser Ansprüche wertmäßig verselbständigen und unter Hinweis darauf, daß die mit ihm begehrte Entscheidung nicht unmittelbar auf eine bestimmte Geldleistung gerichtet sei, die Anwendbarkeit des Art. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EntlG verneinen. Vielmehr handelt es sich bei der vorliegenden Klage auch in Anbetracht der dem Klageantrag zu 3 vorangestellten Klageanträge zu 1 und 2 um eine solche, die "eine Geldleistung oder einen hierauf gerichteten Verwaltungsakt betrifft". Da der Wert des Beschwerdegegenstands für den Beklagten 500 DM nicht übersteigt, ist seine Berufung zulassungsbedürftig.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung in seinem Urteil vom 20. November 1984 nicht zugelassen. Die Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung, derzufolge gegen das Urteil Berufung eingelegt werden kann, reicht grundsätzlich zur Berufungszulassung nicht aus (vgl. BVerwGE 71, 73 <76>[BVerwG 28.02.1985 - 2 C 14/84]). Besondere Umstände, die ausnahmsweise darauf schließen lassen, das Verwaltungsgericht habe mit der Rechtsmittelbelehrung die Zulassung der Berufung aussprechen wollen, liegen nicht vor. Im Gegenteil ergibt sich aus den Urteilsgründen, daß das Verwaltungsgericht die Berufung des Beklagten rechtsirrig als zulassungsfrei angesehen hat; ein solcher Irrtum des Verwaltungsgerichts schließt - weil sich auf seiner Grundlage die Entscheidung über die Berufungszulassung erübrigt - die Annahme einer stillschweigenden Berufungszulassung in der Rechtsmittelbelehrung aus (vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. Dezember 1987 - BVerwG 8 B 58.87 -, Buchholz 310 § 131 VwGO Nr. 6). Da die Berufung des Beklagten auch nicht gemäß Art. 2 § 4 Abs. 2 EntlG in Verbindung mit § 131 Abs. 3 und 4 VwGO auf Beschwerde hin vom Oberverwaltungsgericht zugelassen worden ist, ist sie nicht statthaft mit der Folge, daß das erstinstanzliche Urteil dem Revisionsantrag des Klägers entsprechend ohne Sachprüfung wiederhergestellt werden muß.

Ob der Beklagte jetzt noch durch Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht die Zulassung der Berufung erreichen und sich so den Weg zu einer erneuten Sachprüfung im Berufungsverfahren eröffnen kann (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 2. April 1987 - BVerwG 5 C 67.84 -, Buchholz 436.0 § 121 BSHG Nr. 4), ist im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.