I.

Der Kläger ist Bauoberrat im Dienst der Beklagten. Er ist verheiratet und hat zwei Kinder. Im Dezember 1985 stellte er einen Beihilfeantrag für dem Grunde nach beihilfefähige Aufwendungen in Höhe von 4.145,01 DM. Die Beklagte setzte die ihm zu gewährende Beihilfe mit Bescheid vom 18. Dezember 1985 auf 2.486 DM fest. Dabei zog sie von der errechneten Beihilfe von 3.018,95 DM wegen der Leistungen der privaten Krankenversicherung des Klägers (1.658,04 DM) gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 der Beihilfevorschriften des Bundes - BhV - 531,99 DM ab.

Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage mit dem Antrag,

abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen (ZBR 1988, 225 [BVerwG 23.09.1987 - BVerwG 1 D 16.87]): Das Verpflichtungsbegehren des Klägers sei schon deshalb unbegründet, weil hierfür weder in den Beihilfevorschriften des Bundes noch außerhalb davon eine Anspruchsgrundlage bestehe. Auch das Anfechtungsbegehren des Klägers sei unbegründet. Die Beihilfe sei unter zutreffender Anwendung der Beihilfevorschriften berechnet worden.

Die mit der Neuregelung der Beihilfevorschriften durch § 15 Abs. 1 Satz 1 BhV eingeführte sogenannte 100-%-Begrenzung, nach der die Beihilfe zusammen mit den aus demselben Anlaß gewährten Leistungen aus einer Krankenversicherung die dem Grunde nach beihilfefähigen Aufwendungen nicht übersteigen dürfe, bedeute eine teilweise Abkehr von der bislang geübten Praxis, die Beihilfe unabhängig von der Ausgestaltung der Eigenvorsorge des Beamten zu gewähren. Sie sei sachlich gerechtfertigt. Ihr liege allenfalls am Rande auch das Bestreben zugrunde, Haushaltsmittel einzusparen. In erster Linie beruhe sie auf dienst- und sozialrechtspolitischen Erwägungen. Diese seien vor dem Hintergrund in der Öffentlichkeit wiederholt erhobener Forderungen nach einer Überführung der Beamten in das Vorsorgesystem der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung zu sehen. Diese Forderungen würden u.a. mit abzubauenden vermeintlichen oder tatsächlichen Privilegien der Beamten begründet, zu denen auch die Möglichkeit zähle, im Zusammenwirken von Krankenversicherung und Beihilfe Überschüsse zu erzielen und so "an der Krankheit zu verdienen". Ein weiterer sachlicher Grund für die Neuregelung bestehe darin, daß sie dazu geeignet und bestimmt sei zur Kostendämpfung im Gesundheitswesen beizutragen.

Die durch die Neuregelung eingeführte 100-%-Begrenzung sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Das gelte unbeschadet der Tatsache, daß der Beamte, der sich nach einem höheren als dem beihilfekonformen Prozentsatz krankenversichere, mit Mitteln aus seiner Alimentation in größerem Maße Eigenvorsorge getroffen habe, als der Dienstherr es nach den in den Beihilfevorschriften festgesetzten Bemessungssätzen für die Beihilfe von ihm erwarte. Es beruhe auf seinem freien Willensentschluß, wenn er eine "Überversicherung" trotz der nunmehr geltenden Kürzungsregelung weiterbestehen lasse. Er zeige, daß er über genügend finanzielle Mittel verfüge, um sich den höheren Versicherungsschutz leisten zu können, und sei infolgedessen nicht als fürsorgebedürftig anzusehen.

Auch der Zusammenhang zwischen der Beihilfegewährung und der Zahlung der Dienstbezüge schließe die Einführung der sogenannten 100-%-Begrenzung nicht aus. Damit werde an eine bestimmte Verwendung der Dienstbezüge die Sanktion einer Kürzung der "an sich" zustehenden Beihilfe geknüpft. Der Dienstherr behandle die vom Beamten tatsächlich erbrachten Aufwendungen für die Eigenvorsorge so, als entsprächen sie dem mit der Besoldung dafür zur Verfügung gestellten Durchschnittssatz, obwohl sie diesen tatsächlich überstiegen. Das sei für die so geregelten Fälle zum einen in Anbetracht des damit verfolgten Regelungsziels, zum anderen aber auch mit Rücksicht auf die von den betroffenen Beamten tatsächlich gezeigte finanzielle Leistungskraft nicht zu beanstanden. Gestalte der Beamte seinen Krankenversicherungsschutz beihilfekonform, so könne er ausreichenden Schutz vor Krankheitskosten erlangen, ohne dafür mehr als die angemessene Selbstbeteiligung aufbringen zu müssen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er sein Klagebegehren weiter verfolgt. Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers ist zulässig und begründet. Seiner Klage ist unter Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile stattzugeben.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist die in Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 79 BBG) ergangene Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) vom 19. April 1985 (GMBl. S. 290). Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß dem Kläger nach Maßgabe der §§ 5, 14 Abs. 1 BhV grundsätzlich eine Beihilfe in Höhe von 3.018,96 DM zusteht. Zu Unrecht meint es jedoch, daß die Beklagte diesen Betrag gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BhV, wonach die Beihilfe zusammen mit den aus demselben Anlaß gewährten Leistungen aus einer privaten Krankenversicherung aufgrund von Rechtsvorschriften oder arbeitsvertraglicher Vereinbarung die dem Grunde nach beihilfefähigen Aufwendungen nicht übersteigen darf, wieder kürzen kann.

Diese Anrechnung ist rechtswidrig. Das ergibt sich allerdings entgegen der Auffassung des Klägers nicht schon daraus, daß § 15 BhV keine Rechtsnorm, sondern eine Allgemeine Verwaltungsvorschrift (§ 200 BBG) ist. Auch wenn es "rechtsstaatlicher" wäre, zumindest die Grundzüge der Beihilfegewährung gesetzlich zu regeln, genügt die derzeitige Form der Regelung (noch) rechtsstaatlichen Erfordernissen (vgl. auch BVerfG, Nichtannahmebeschluß vom 12. August 1977 - 2 BvR 1063/76 - <ZBR 1978, 37>). Maßgebend für die vorliegende Entscheidung sind vielmehr die Erwägungen, von denen sich der erkennende Senat im Urteil vom 25. Juni 1987 - BVerwG 2 C 57.85 - (BVerwGE 77, 331) hat leiten lassen. Hiernach ist die Anrechnung der allein mit zusätzlichen eigenen Mitteln - über die zumutbare Eigenbelastung hinaus - finanzierten Leistungen einer privaten Krankenversicherung auf die einem Beamten zustehende Beihilfe, so wie sie § 12 Abs. 2 a Satz 1 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO) für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Fünften Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 15. Oktober 1982 (GV. NW. S. 686) - BVO n.F. - vorsieht, rechtswidrig, weil sie deren Zusammenhang mit den Dienstbezügen, dem Sinn und Zweck der durch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn geprägten Beihilfe und dem Gleichheitssatz widerspricht. Entsprechendes gilt auch für § 15 Abs. 1 Satz 1 BhV.

Zu Unrecht meint die Beklagte, die angeführte Entscheidung des erkennenden Senats zu § 12 Abs. 2 a Satz 1 BVO n.F. sei wegen der anderen Struktur und Regelungssystematik des nordrheinwestfälsichen Beihilferechts für die hier maßgebende Bundesregelung nicht einschlägig. Auch der Hinweis, daß die Einführung des § 15 Abs. 1 Satz 1 BhV Teil einer umfassenden Neuregelung des Beihilferechts ist und insbesondere in engem Zusammenhang mit dem neu eingeführten personenbezogenen Bemessungssatz steht, ändert an dieser Beurteilung nichts. Der insbesondere auch familienpolitischen Gesichtspunkten Rechnung tragende geänderte Beraessungssatz ist zwar ein geeigneter Anreiz für in einer privaten Krankenkasse höherversicherte - übrigens auch für freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung weiterversicherte - Beamte, die von der Beklagten gewünschten, für die Beamten vor allem mit mehreren Kindern (vgl. auch BVerfGE 44, 249) hinsichtlich der monatlichen Versicherungsprämien kostengünstigeren "beihilfekonformen" Krankenversicherungstarife abzuschließen. Dieser Erfolg ist ersichtlich - jedenfalls zum Teil - auch schon eingetreten. Ihm kommt aber bei der rechtlichen Beurteilung der Anrechnung der hier streitigen Leistungen einer privaten Krankenversicherung aufgrund eines zusätzlichen Einsatzes eigener Mittel des Beamten keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Das ergibt sich aus den Gründen des angeführten Urteils des Senats, in denen es u.a. heißt (BVerwGE 77. 331 <334 f.>):

"Das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG gehörende Alimentationsprinzip gebietet es, daß der Dienstherr seinen Beamten und deren Familien einen angemessenen Unterhalt gewährt, der grundsätzlich den gesamten Lebensunterhalt sicherstellt. Darauf beruht es, daß Beamte kraft Gesetzes von der Versicherungspflicht, auch in der gesetzlichen Krankenversicherung, freigestellt sind (BVerwGE 20, 44 <46>[BVerwG 30.11.1964 - VIII C 268/63]). Der Dienstherr erfüllt den Alimentationsanspruch in erster Linie durch die laufende Zahlung der Dienstbezüge ohne Bezug zu bestimmten Bedürfnissen. Die Beamten- und Besoldungsgesetze können die nicht vorhersehbaren Aufwendungen aus Anlaß von Krankheitsfällen in ihrer konkreten Höhe nicht in die Regelung der Dienstbezüge einbeziehen. Mit diesen stellt der Gesetzgeber den Beamten nur einen Durchschnittssatz der zu erwartenden Aufwendungen im Krankheitsfall zur Verfügung, mit dem diese als Eigenvorsorge auch eine einen Teil der voraussichtlichen Krankheitskosten abdeckende angemessene Krankenversicherung abschließen können. ...

Da der Gesetzgeber mit der Besoldung nur einen Durchschnittssatz der zu erwartenden Aufwendungen im Krankheitsfall zur Verfügung stellt, setzt er neben der (echten oder eigentlichen) Alimentation durch die Dienstbezüge eine ergänzende Hilfeleistung des Dienstherrn voraus, die dieser aufgrund der ihm obliegenden Fürsorgepflicht durch das gegenwärtig geltende System der Beihilfen in Bund und Ländern gewährt. Dieses ist nicht Teil der dem Beamten zustehenden Alimentation im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG, sondern stellt eine nach hiervon abweichenden Grundsätzen bemessene Hilfeleistung des jeweiligen Dienstherrn dar. ...

Die Beihilfevorschriften konkretisieren die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht und ergänzen lediglich die Regelalimentation. Die Leistungen einer zumutbaren Krankenversicherung, die ein Beamter mit den ihm durch die Dienstbezüge hierfür zur Verfügung gestellten Mitteln finanziert, sind hiernach Maßstab für die generelle Festlegung der Beihilfebemessung und entziehen sich notwendigerweise einer Anrechnung auf eine zustehende Beihilfe. Das gilt erst recht, wenn der Dienstherr die einem Beamten zustehende Beihilfe mit Rücksicht auf eine allein mit zusätzlichen eigenen Mitteln - über die erwartete Eigenbelastung hinaus - abgeschlossene Versicherung und die darauf beruhenden Leistungen kürzt. Er ist nicht berechtigt, die nur mit zusätzlichen Eigenleistungen des Beamten "erkauften" höheren Versicherungsleistungen beihilfemindernd zu berücksichtigen. Auf diese Weise rechnet der Dienstherr einen Teil der Leistungen, die er als Alimentation schuldet, bei der Beihilfe wieder an was ihrem die Alimentation ergänzenden Charakter widerspricht. Er wirkt damit mittelbar auf die durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich geschützte amtsangemessene Alimentation ein."

Die Ausführungen des Berufungsgerichts und der Beklagten geben keinen Anlaß, von diesen und den weiteren - den Beteiligten bekannten - Gründen des Urteils vom 25. Juni 1987 - BVerwG 2 C 57.85 - (a.a.O.) abzuweichen.

Die vom Berufungsgericht u.a. vertretene Auffassung, der Beamte zeige durch den Abschluß einer nicht "beihilfekonformen" Krankenversicherung seine finanzielle Leistungsfähigkeit und bedürfe damit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht mehr, teilt der Senat nicht. Die Beklagte geht selbst zutreffend davon aus, daß der Dienstherr die geschuldete Fürsorge in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, die nach dem gegenwärtig geltenden System durch die Gewährung von Beihilfen erfüllt wird, nicht von der Bedürftigkeit des einzelnen Beamten abhängig machen kann. ebenso wie er sie nicht nach der seinem Amt zugeordneten Besoldungsgruppe abstufen (BVerwGE 77, 345 <351>[BVerwG 25.06.1987 - 2 N 1/86]) und auch nicht seine sonstigen Vermögensverhältnisse berücksichtigen darf. Durch eigene Mittel des Beamten selbst, auch durch die ihm vom Bundesgesetzgeber für andere Zwecke zur Verfügung gestellten Dienstbezüge, kann der Dienstherr die geschuldete Fürsorge nicht als erbracht ansehen. Das gilt ebenso für die von einer privaten Versicherung aufgrund eines mit eigenen Mitteln finanzierten privaten Versicherungsvertrages erhaltenen Leistungen des Beamten. Sie müssen ebenso unberücksichtigt bleiben wie etwa die Leistungen einer mit privaten Mitteln finanzierten privaten Lebens- oder Rentenversicherung auf die Versorgung.

Die von der Beklagten im Zusammenhang mit den Ausführungen des Senats zum Gleichheitssatz (BVerwGE 77, 331 <335>[BVerwG 25.06.1987 - 2 C 57/85]) vertretene Auffassung, den Beamten sei es nach der Neuregelung der Beihilfevorschriften nicht mehr überlassen, ob und in welcher Weise sie mit den ihnen in den Dienstbezügen enthaltenen Mitteln für Krankheitsfälle selbst Vorsorge träfen, trifft in dieser Form nicht zu. Wie bisher sind die Leistungen einer zumutbaren Krankenversicherung, die ein Beamter mit den ihm durch die Dienstbezüge hierfür zur Verfügung gestellten Mitteln finanziert, Maßstab für die generelle Festlegung der Beihilfebemessung. Der Abschluß einer privaten Krankenversicherung ist jedoch weiterhin freiwillig (BVerwGE 77, 331 <349>) und damit kein geeigneter Anknüpfungspunkt dafür, eine zustehende Beihilfe zu kürzen. Die Beihilfevorschriften knüpfen auch - völlig zu Recht - an den unterbliebenen Abschluß einer zumutbaren Krankenversicherung keinerlei Sanktionen.

Die von der Beklagten in der Revisionserwiderung herangezogenen Vorschriften über das Versicherungsvertragsgesetz lassen sich - wie bereits in dem angeführten Urteil vom 25. Juni 1987 - BVerwG 2 C 57.85 - dargelegt - nicht auf die Beihilfeleistungen des Dienstherrn übertragen. Sie könnten sich allenfalls umgekehrt auf die Leistungen der privaten Krankenversicherung als Schadensversicherung auswirken, was aber gerade nicht der Fall ist. Diese bleiben auch durch die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 BhV unberührt. Die übrigen von der Beklagten angeführten Vorschriften (§§ 255 und 281 Abs. 2, 421 bis 426, 840 BGB; § 4 Lohnfortzahlungsgesetz: §§ 87 a BBG; § 52 BRRG; §§ 115 bis 119 SGB X), mit denen sie eine dem versicherungsrechtlichen Bereicherungsverbot entsprechende Regelung im Beihilferecht zu rechtfertigen versucht, führen ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Abgesehen davon, daß es sich dabei um vom Gesetzgeber selbst in anderen Bereichen klar, eindeutig und ausdrücklich getroffene Regelungen handelt und nicht, wie hier, um Verwaltungsvorschriften, betreffen sie nicht die zur Randzone der Besoldung im materiellen Sinne (BVerwGE 77, 345 <348>[BVerwG 25.06.1987 - 2 N 1/86]) gehörenden Beihilfeleistungen und deren Kürzung wegen Leistungen privater Versicherungen, sondern andere Fallgestaltungen. So werden u.a. auch durch § 52 BRRG und § 87 a BBG die Ansprüche des Beamten oder seiner Hinterbliebenen gegen den Dienstherrn nicht begrenzt oder geschmälert, vielmehr gehen gesetzliche Ansprüche auf Schadensersatz gegen Dritte - um die es sich hier nicht handelt - auf den Dienstherrn über (vgl. auch § 38 BAT).

Der erkennende Senat hat zu den vom Berufungsgericht angeführten und der Beklagten im vorliegenden Rechtsstreit vorgetragenen und erörterten weiteren Argumenten bereits in dem Urteil vom 25. Juni 1987 - BVerwG 2 C 57.85 - im einzelnen Stellung genommen, insbesondere zu dem - auch im Berufungsurteil nicht näher konkretisierten - Vorwurf, "die Beamten verdienten an der Krankheit" und nähmen medizinische Leistungen über das eigentlich notwendige Maß hinaus in Anspruch (BVerwGE 77, 331 <338 f.>[BVerwG 25.06.1987 - 2 C 57/85]). Unter anderem ist hierzu ausgeführt:

"Das pauschale Vorbringen, die Beamten 'verdienten' bei einer höheren als der von ihnen erwarteten Krankenversicherung an einer Krankheit, ... berücksichtigt ... nicht, daß die Beihilfegewährung eine starken Angemessenheitserwägungen unterliegende Regelung ist, bei der in Kauf genommen werden muß, daß sie nicht in jedem Fall zu einer vollen Deckung führt, etwa bei einer begrenzten Beihilfefähigkeit der entstandenen Aufwendungen, so daß ein Beamter bei einer 'beihilfekonformen' privaten Versicherung mit erheblichen Kosten belastet bleiben kann. Es läßt zudem andere von vornherein nicht beihilfefähige Krankheitskosten und Krankheitsfolgekosten (u.a. ärztlich nicht verordnete Medikamente, ausgeschlossene Hilfeleistungen unter nahen Angehörigen, nicht allgemein anerkannte Behandlungsmethoden, Betreuung eines kranken Kindes über den begrenzt gewährten Sonderurlaub hinaus, Kinderbetreuung allgemein) ebenso wie die über die zumutbare Eigenbelastung hinaus erbrachten höheren Beitragsleistungen außer acht. Es stellt zudem nicht auf die während eines angemessenen längeren Zeitraums entstandenen Krankheitskosten sowie Krankheitsfolgekosten und die hierfür erhaltenen Leistungen ab, sondern nur auf einen konkreten Beihilfefall. Unterdeckungen anläßlich anderer Beihilfeanträge bleiben unbeachtet, aber auch, daß der Beamte möglicherweise jahrelang höhere als die von ihm erwarteten Versicherungsbeiträge erbracht hat, ohne eine Leistung der privaten Krankenversicherung überhaupt in Anspruch zu nehmen. Soweit der beihilfeberechtigte Beamte im Einzelfall aufgrund einer mit zusätzlichen Eigenmitteln abgeschlossenen privaten Höherversicherung eine 'Übererstattung' erzielt, führt dies nicht zu einer Belastung des Dienstherrn. Dieser erbringt mit der Beihilfe keine 'Überschußleistung', wie das Berufungsgericht meint. Er gewährt dem beihilfeberechtigten Beamten nur die Beihilfe, die auch andere nicht versicherte oder 'beihilfegerecht' versicherte Beamte erhalten. Das 'Geschäft' geht allein zu Lasten der privaten Krankenversicherung, die dafür aber auch die entsprechenden erhöhten Leistungen von den beihilfeberechtigten Beamten verlangt. Es ist nicht Aufgabe des Dienstherrn, im Rahmen der Fürsorgepflicht auf die mit den allgemeinen Gesetzen im Einklang stehende Verwendung der dem Beamten zur freien Verfügung stehenden Alimentation Einfluß zu nehmen."

Den Ausführungen des Senats ist im übrigen der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 29. Juni 1988 - 3 B 87.00269 - in vollem Umfang gefolgt. Er hat u.a. mit Recht darauf hingewiesen, daß es dem Dienstherrn möglich sein muß, etwaigen Mißständen und Mißbräuchen im Einzelfall in anderer Weise mit legalen Mitteln zu begegnen.

Ist nach alledem eine Anrechnung der Leistungen einer mit eigenen Mitteln finanzierten privaten Krankenversicherung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BhV auf die dem Kläger gemäß §§ 5, 14 BhV grundsätzlich zustehende Beihilfe als rechtswidrig anzusehen, ist dem Verpflichtungsbegehren des Klägers stattzugeben. Eine andere Entscheidung als die Beihilfegewährung ohne diese Anrechnungsregelung kommt für die Vergangenheit nicht in Betracht. Für die Ausübung eines anderweitigen Ermessens ist für die hier maßgebliche Zeit kein Raum. Aus der Entscheidung des erkennenden Senats vom 25. Juni 1987 - BVerwG 2 C 57.85 - (a.a.O.) können keine gegenteiligen Schlüsse gezogen werden. Sie betrifft eine Beihilfevorschrift, die kraft landesbeamtenrechtlicher Regelung eine Beihilfe nur nach Maßgabe einer Verordnung vorsieht, während hier die Beihilfegewährung noch durch Verwaltungsvorschriften erfolgt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.