Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.05.1987, Az.: BVerwG 4 C 57.84

I.

Die Klägerin begehrt einen Vorbescheid für die Zulassung einer Abgrabung von Kies und Sand auf einer 23.000 qm großen Fläche im Gebiet der beigeladenen Stadt K..

Die zur Abgrabung in Aussicht genommene Fläche (Flurstücke 34 und 35, Flur 49, Gemarkung R.) schließt sich südlich an eine inzwischen erschöpfte und zum größten Teil wieder verfüllte Kiesgrube der Klägerin an. Die Klägerin hat die am 25. August 1977 beantragte Abgrabungsgenehmigung, die sich ursprünglich auch auf eine weitere Fläche von 90.000 qm erstreckte, in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auf die 23.000 qm große Fläche beschränkt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht hat sie ihre Klage weiter dahin eingeschränkt, daß sie nur noch die Erteilung eines Vorbescheids für eine Abgrabung unter Ausklammerung der die Herstellung des Geländes betreffenden Fragen erstrebe, und nur noch bis zu einer Tiefe von 44 m ü. NN abgraben wolle.

Die Fläche ist in dem während des Berufungsverfahrens genehmigten Flächennutzungsplan der Beigeladenen als Fläche für die Land-Wirtschaft dargestellt. Der Flächennutzungsplan stellt einige 100 m nördlich davon Flächen für Abgrabungen dar, die im Erläuterungsbericht als "Auskiesungskonzentrationszone" bezeichnet sind.

Der beklagte Regierungspräsident hat die beantragte Abgrabungsgenehmigung mit Bescheid vom 10. Dezember 1979 und Widerspruchsbescheid vom 16. März 1981 im wesentlichen unter Hinweis auf die Versagung des Einvernehmens der Beigeladenen und auf die Entwürfe des Flächennutzungsplans und eines Landschaftsplans der Beigeladenen sowie auf die geplante Wasserschutzzone III abgelehnt. Die in Aussicht genommenen Abgrabungsflächen lägen außerhalb der in den Planentwürfen vorgesehenen Abgrabungskonzentration und innerhalb der geplanten Wasserschutzzone.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die beabsichtigte Abgrabung beachte nicht die Belange der Bauleitplanung im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 2 des Abgrabungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AbgrG NW), der eine positive Anpassung der Abgrabung an die in den Planentwürfen verfestigten Planungsvorstellungen erfordere.

Das Oberverwaltungsgericht hat unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils und unter Aufhebung der ablehnenden Verwaltungsbescheide den Beklagten verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Ausklammerung der die Herstellung des Geländes betreffender Fragen mit der Maßgabe durch Vorbescheid positiv zu bescheiden, daß ein Abbau bis zu einer Tiefe von 44 m ü. NN erfolgen darf. Im übrigen, nämlich soweit die Klage ursprünglich auf Erteilung der Abgrabungsgenehmigung bis zu einer Tiefe von 40 m ü. NN gerichtet war, hat es das Berufungsverfahren eingestellt.

Das Berufungsurteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Der Antrag auf Erteilung der Abgrabungsgenehmigung sei zwar unzureichend gewesen, da er nicht die landesrechtlich gebotene Darstellung der geplanten (Wieder-)Herstellungsmaßnahmen nach Abbau enthalten habe. Aber für einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids reichten die Antragsunterlagen aus. Auch materiellrechtlich sei der Vorbescheidsantrag genehmigungsfähig. Insoweit gehe es nur um die im abgrabungsrechtlichen Vorbescheid kraft dessen Konzentrationswirkung enthaltene bebauungsrechtliche Beurteilung nach § 35 BBauG.

Dem nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG privilegierten Vorhaben stünden öffentliche Belange nicht entgegen. Nach der Beschränkung des Antrags auf die für eine Trockenauskiesung vorgesehene Tiefe von 44 m ü. NN gerate das Vorhaben nicht in Konflikt mit der vorgesehenen Grundwassernutzung. Soweit die Nutzung des Grundwassers besondere Rücksichten bei der Wiederherstellung des Geländes erfordere, sei dies durch Auflagen für die geplante Wiederherrichtung im späteren Genehmigungsverfahren zu sichern. Folglich könne auch offenbleiben, ob die Darstellung der Fläche als Teil eines Gebiets für die Grundwassernutzung im Entwurf des Landesentwicklungsplans III eine genügend konkrete standortbezogene Aussage sei, die als öffentlicher Belang der Zulässigkeit eines im Außenbereich privilegierten Vorhabens entgegenstehen könne.

Der Flächennutzungsplan enthalte keine konkrete standortbezogene Aussage, die als öffentlicher Belang der nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG privilegierten Abgrabung entgegenstehe. Der Flächennutzungsplan enthalte nicht den geringsten Hinweis, daß eine solche Wirkung mit der Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft beabsichtigt sei. Selbst wenn aber eine konkrete standortbezogene und zudem wirksame Aussage für die Landwirtschaft unterstellt werde, so stünde sie gleichwohl dem Vorhaben nicht entgegen. Durch Auflagen könne nämlich gewährleistet werden, daß die Fläche für landwirtschaftliche Zwecke wiederhergestellt werde.

Der Flächennutzungsplan stehe dem Vorhaben auch nicht mit einer negativen Aussage des Inhalts entgegen, daß außerhalb der sog. Auskiesungskonzentrationszone Auskiesungen nicht mehr zugelassen werden sollen.

Es sei bereits zweifelhaft, ob der Flächennutzungsplan überhaupt eine den Kiesabbau negierende Darstellung enthalte. Zweifelsfrei sei lediglich, daß der Plangeber eine derartige Wirkung beabsichtigt habe. Das ergebe sich aus dem Erläuterungsbericht. Der Erläuterungsbericht sei jedoch nicht Bestandteil des Flächennutzungsplans. Dieser enthalte eine Abgrabungsfläche nur als positive Planaussage und nicht als Aussage dahin, daß an anderen Stellen nicht abgegraben werden dürfe. Die Bezeichnung "Abgrabungskonzentrationszone" im Erläuterungsbericht finde sich in den Darstellungen des Flächennutzungsplans selbst nicht.

Die Frage könne jedoch letztlich offenbleiben. Eine negative Aussage zur Zulässigkeit von Abgrabungen auf anderen als den dafür dargestellten Flächen sei nämlich unwirksam, weil der Gemeinde die Ermächtigung fehle, für Außenbereichsflächen privilegierte Nutzungen auszuschließen, ohne ein dies rechtfertigendes konkretes positives Planziel für die betroffenen Flächen zu haben. Die vom Gesetzgeber in § 35 Abs. 1 BBauG vorgenommene planartige Zuweisung privilegierter Vorhaben in den Außenbereich könne nur der Gesetzgeber wieder einschränken und nicht die Gemeinde.

Auch sonstige öffentliche Belange stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Daß schädliche Umwelteinwirkungen durch die Abgrabung hervorgerufen würden oder daß unwirtschaftliche Aufwendungen für Folgemaßnahmen entstünden, sei nicht ersichtlich. Etwaigen Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes, des Schutz des Orts- und Landschaftsbildes oder der natürlichen Eigenart der Landschaft könne durch Auflagen für die Herstellung des Geländes im späteren Genehmigungsverfahren Rechnung getragen werden.

Dagegen richten sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die fristgemäß erhobenen und begründeten Revisionen sind zulässig Die Behauptung der Klägerin, der Beklagte habe auf das Rechtsmittel der Revision verzichtet, ist unerheblich. Der Beklagte hat nämlich erst im Anschluß an die Revision der Beigeladenen, aber noch vor Ablauf der Frist Revision eingelegt (§§ 141, 127 VwGO).

Die Revisionen sind begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Die Sache ist zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen, weil die Feststellungen des Berufungsgerichts für eine Entscheidung in der Sache nicht ausreichen (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Zutreffend hat das Berufungsgericht die Zulässigkeit der Abgrabung am Maßstab des § 35 Abs. 1 BBauG und, soweit es die Belange der Bauleitplanung betrifft, nicht am Maßstab des Landesrechts gemessen (vgl. Urteil des Senats vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 17.81 - <Buchholz 406.11 §.35 Nr. 199>).

Die Klägerin hat im Berufungsverfahren ihren Verpflichtungsantrag auf einen Vorbescheid beschränkt. Der Einwand der Beigeladenen, die hierin liegende teilweise Rücknahme der Klage im Berufungsverfahren sei mangels Einwilligung des Beklagten unwirksam, so daß das Berufungsgericht deshalb die Sache insoweit nicht hätte einstellen dürfen (§ 92 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwGO), ist für das Revisionsverfahren unbeachtlich. Träfe der Einwand zu, wäre die Sache übrigens, soweit das Berufungsgericht sie eingestellt hat, bei diesem noch anhängig.

Hiernach geht es nur noch um die Frage, ob der Abgrabung als einem im Außenbereich privilegiert zulässigen Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG) öffentliche Belange entgegenstehen, weil sie den Darstellungen des während des Berufungsverfahrens wirksam gewordenen Flächennutzungsplans widerspricht. Andere öffentliche Belange kommen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht in Betracht. Insbesondere ist das, was das Berufungsgericht zur Grundwasserreinhaltung, zum Landschaftsbild, zur Eigenart der Landschaft und zur Möglichkeit ausgeführt hat - nämlich daß derartigen Belangen noch im Genehmigungsverfahren durch Auflagen Rechnung getragen werden könne - revisionsrechtlich nicht zu beanstanden (§§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, 562 ZPO sowie § 137 Abs. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, auch einem im Außenbereich privilegierten Vorhaben könnten öffentliche Belange entgegenstehen, wenn es Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht. Der Senat hat in seinem Urteil vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 - (BVerwGE 68, 311) ausgeführt, daß der Gesetzgeber bestimmte Vorhaben zwar dem Außenbereich privilegiert zugewiesen habe, jedoch nicht in der Weise, daß sie an jedem beliebigen Standort im Außenbereich zulässig seien. Auch für privilegierte Vorhaben gelte das Gebot größtmöglicher Schonung des Außenbereichs. Weil der Gesetzgeber die Frage des konkreten Standorts privilegierter Vorhaben nicht "planartig" entschieden habe, sondern der Prüfung am Maßstab der öffentlichen Belange unterworfen habe, könnten auch konkrete standortbezogenen Aussagen in Plänen, die keine unmittelbare Außenverbindlichkeit gegenüber Dritten hätten, aber der Vorbereitung rechtsverbindlicher Planungen oder bestimmter zu verwirklichender Maßnahmen dienten, als öffentliche Belange der Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens an einem solchermaßen "anderweitig verplanten" Standort entgegenstehen. Daran ist - auch für Darstellungen eines Flächennutzungsplans - festzuhalten.

Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist die Annahme des Berufungsgerichts, die Darstellung der von der Klägerin für die Abgrabung in Aussicht genommenen Fläche als Fläche für die Landwirtschaft allein sei keine solche konkrete standortbezogene Aussage. Der Senat hat bereits im Urteil vom 20. Januar 1984 (a.a.O.) betont, die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft sei im allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung, weil sie dem Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzes in erster Linie zukommende Funktion zuweise. Aufgrund der den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts, zu der auch die Auslegung des Flächennutzungsplans gehört, ist nichts dafür erkennbar, daß gerade diese Fläche für die Landwirtschaft vorbehalten sein soll und für nichts anderes. Dagegen spricht schon, daß eine konkrete Standortbezogenheit dann für sämtliche im Flächennutzungsplan für die Landwirtschaft dargestellten Flächen gälte. Das wäre jedoch mit § 35 Abs. 1 BBauG nicht zu vereinbaren, weil damit nahezu der gesamte Außenbereich der beigeladenen Gemeinde für privilegierte Vorhaben, außer solchen nach Nummern 1 bis 3 des § 35 Abs. 1 BBauG, grundsätzlich, d.h. vorbehaltlich einer, noch vorzunehmenden Gewichtung im Einzelfall (vgl. dazu unten), gesperrt wäre. Eine konkrete Standortbezogenheit der Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" kommt nur für bestimmte Außenbereichsflächen in Betracht, für die besondere Verhältnisse gerade in bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung vorliegen. Ziel einer solchen standortbezogenen Darstellung muß es - ebenso wie bei der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Bebauungsplan (vgl. Urteil des Senats vom 26. Juni 1970 - BVerwG C 116.68 - BRS 23 Nr. 129) - sein, gerade die Landwirtschaft wegen besonderer Gegebenheiten zu sichern und zu fördern, nicht aber jegliche andere Nutzung unabhängig von § 35 Abs. 1 und 2 BBauG zu verhindern. Die Beigeladene weist zwar auf eine besondere Bonität des Bodens und damit auf eine besondere Eignung für eine landwirtschaftliche Nutzung hin. Ob das allein ausreichen kann offenbleiben. Das Berufungsgericht hat dazu nämlich keine Feststellungen getroffen. Ein weiterer, von der beigeladenen Stadt angeführter Gesichtspunkt ist das von ihr verfolgte Ziel, große zusammenhängende Flächen für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung und für leistungsfähige Hofgüter zu sichern. Ein solches Ziel kann für bestimmte Flächen die Wirkung einer konkreten standortbezogenen Aussage haben, z.B. wenn die Darstellung aufgrund einer Abstimmung zwischen agrarstruktureller und städtebaulicher Planung (vgl. §§ 144 a, 144 b BBauG) dazu dienen soll, eine in Aussicht genommene agrarstrukturelle oder städtebauliche Maßnahme zu ermöglichen (vgl. auch §§ 144 d und 144 f BBauG). Solche oder ähnliche Besonderheiten sind vom Berufungsgericht jedoch nicht festgestellt. Vielmehr legt das Berufungsgericht den Flächennutzungsplan dahin aus, er wolle der Landwirtschaft nur einen Vorrang, keine Ausschließlichkeit einräumen. Die Darstellung von "Grünflächen" mit dem Klammer-Zusatz "mit teilweise landwirtschaftlicher Nutzung" sieht das Berufungsgericht nicht als einen Beleg für eine konkrete Standortbezogenheit der Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft. Mit der Darstellung solle nur ermöglicht werden, noch landwirtschaftlich genutzte Flächen, die für ein großstadtbezogenes Grün- und Freiraumkonzept geeignet seien, im Verlaufe nachfolgender Planungen der Landwirtschaft zu entziehen. Auch das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Bundesrecht verletzt das Berufungsurteil aber insofern, als es die Darstellung der Fläche für die Landwirtschaft nicht im Zusammenhang mit der Darstellung einer Abgrabungsfläche an anderer Stelle im Außenbereich sieht und als es bei der Auslegung der Darstellung "Abgrabungsfläche" dem Erläuterungsbericht jede Bedeutung abspricht.

Soll die Darstellung einer Abgrabungsfläche im Flächennutzungsplan nicht lediglich den so dargestellten Standort für Abgrabungen vorhalten und gegen andere Nutzungszuweisungen sichern, sondern auch - wie nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts eindeutig im Erläuterungsbericht zum Ausdruck gebracht - im Sinne einer "Abgrabungskonzentrationszone" den einzigen Standort im Gebiet der Beigeladenen kennzeichnen, an dem noch Abgrabungen stattfinden sollen, so ist im Zusammenhang damit die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft so zu verstehen, daß die Landwirtschaft jedenfalls Vorrang vor der Nutzung der Fläche für Abgrabungen haben soll. Auch eine solche Aussage eines Flächennutzungsplans kann eine konkrete standortbezogene Aussage sein und als öffentlicher Belang einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen, für das der Flächennutzungsplan - mit Ausschlußziel für andere Standorte - bestimmte Flächen im Außenbereich darstellt. Das gilt um so eher, wenn für die gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG privilegierte Nutzung weite Flächen des Außenbereichs oder gar nahezu der ganze Außenbereich in Betracht kommen, wie es für die Abgrabung von Kies und Sand im Bereich der Beigeladenen aufgrund des geologischen Aufbaues des Untergrunds der Fall ist. In einer solchen Situation stellt - zumal in einem großstädtischen Raum - die Verhinderung einer allgemeinen "Verkraterung" der Außenbereichslandschaft durch Abgrabungen einen allgemeinen öffentlichen Belang dar, den der Flächennutzungsplan durch Konzentration des Abbaues von Kies und Sand auf dafür geeignete Flächen konkretisiert. In diesem Sinne kann die Darstellung von Abgrabungsflächen "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" sein (vgl. Urteile des Senats vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 30.73 - <Buchholz 406.11 § 19 Nr. 33> und vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 - <BVerwGE 68, 311 (314)>).

Für eine solche Darstellung im Flächennutzungsplan mit negativer Aussage für Abgrabungen auf anderen als den dafür dargestellten Flächen fehlt der Gemeinde - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - nicht die Ermächtigung. Das Berufungsgericht verkennt die Bedeutung des Flächennutzungsplans als eines vorbereitenden Plans (§ 1 Abs. 2 BBauG), wenn es die Darstellung nur unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Ausschlußwirkung für privilegierte Vorhaben im Rahmen des § 35 BBauG betrachtet. Aufgabe des Flächennutzungsplans ist es, nach Maßgabe insbesondere des § 1 Abs. 1, 6 und 7 BBauG ein gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet darzustellen, das insbesondere für die verbindliche Bauleitplanung (vgl. § 8 Abs. 2 BBauG) und für Planungen anderer öffentlicher Aufgabenträger (vgl. § 7 BBauG) Bindungen erzeugen soll. Der Gemeinde die Befugnis abzusprechen, in einem solchen gesamträumlichen Entwicklungskonzept eine Konzentration des Abbaues von Kies und Sand auf eine bestimmte Zone als Ziel künftiger städtebaulicher Ordnung und Entwicklung vorzusehen und sie damit in anderen Bereichen möglichst zu vermeiden, würde den Verzicht auf die Steuerungsaufgabe des Flächennutzungsplans in einem wichtigen Bereich bedeuten. Daß Darstellungen des Flächennutzungsplans auch die Bedeutung eines der Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich entgegenstehenden öffentlichen Belangs haben können, ist nicht der primäre Zweck solcher Darstellung, sondern eine mögliche mittelbare Wirkung. Denn der Flächennutzungsplan ist keine rechtssatzmäßige Regelung zulässiger Bodennutzungen. Eine unmittelbare, die Zulässigkeit privilegierter Nutzungen ausschließende Wirkung kann die Darstellung einer Abgrabungsfläche folglich nicht haben. Darauf hat auch der Oberbundesanwalt zutreffend hingewiesen. Es geht nur um die Frage, ob eine solche Darstellung mit ihrer negativen Zielaussage in bezug auf andere Flächen als "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" den Rang öffentlicher Belange im Sinne des § 35 Abs. 1 und 3 BBauG haben kann. Ob sie sich dann im Einzelfall gegenüber einem Abgrabungsvorhaben auf einer nicht für diese Nutzung dargestellten Fläche durchsetzt, ist eine Frage der - noch zu erörternden - Anwendung des § 35 Abs. 1 BBauG und nicht einer diese Vorschrift aushebelnden anderweitigen Regelung. Die Entscheidung über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Abgrabungen an bestimmten Standorten im Außenbereich ist - anders als dies bei rechtssatzmäßigen Regelungen der Fall wäre - mit der Darstellung einer "Auskiesungskonzentrationszone" noch nicht abschließend gefallen. Bedenken gegenüber einer solchermaßen nach den Gegebenheiten des Einzelfalls zu beurteilenden negativen Wirkung des Flächennutzungsplans bestehen um so weniger, als der Flächennutzungsplan Abgrabungen im Außenbereich nicht schlechthin sperren, sondern sie mit der Darstellung einer Abgrabungsfläche als Konzentrationszone gleichsam "kanalisieren" will.

Das Berufungsgericht hat die Darstellung "Abgrabungsflache" nur als positive, in ihrer Reichweite auf die so dargestellte Fläche beschränkte Aussage gewertet, obwohl sich aus dem Erläuterungsbericht "zweifelsfrei" ergebe, daß der Plangeber eine negative Aussage im Sinne einer Auskiesungskonzentrationszone beabsichtigt habe. Das Berufungsgericht hat damit die Bedeutung des Erläuterungsberichts für die Ermittlung des Inhalts der Darstellungen des Flächennutzungsplans in einer Bundesrecht verletzenden Weise verkannt.

Die Darstellung "Abgrabungsfläche" ist auslegungsfähig und auslegungsbedürftig. Vor allem in der Situation einer Großstadt, deren Außenbereichsflächen weitgehend abbauwürdige Sand- und Kiesvorkommen aufweisen, stellt sich die Frage, ob die Darstellung nur positive oder auch negative Bedeutung im Sinne einer Konzentration von Abgrabungen in diesem Bereich hat. Für die Auslegung der Darstellung ist der dem Flächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 7 BBauG beizufügende Erläuterungsbericht heranzuziehen. Er dokumentiert nicht nur - wie dies bei Gesetzen für Gesetzgebungsmaterialien gilt - den subjektiven Willen des "historischen" Plangebers. Der Erläuterungsbericht soll nämlich - ebenso wie die Begründung des Bebauungsplans - die Aussagen zu den zentralen Punkten des Bauleitplans, deren Inhalt, Ziele und Auswirkungen verdeutlichen. Die Funktion von Erläuterungsbericht und Begründung von Bauleitplänen ist nicht damit erfüllt, daß sie dokumentieren, welche Motive für den Plan und seinen Inhalt im einzelnen maßgebend waren. Erläuterungsbericht und Begründung müssen nämlich bei Änderungen des Planentwurfs im Laufe des Aufstellungsverfahrens ebenfalls geändert werden, weil der schließlich in Kraft tretende Bauleitplan in seiner endgültigen Fassung erläutert bzw. begründet werden muß (zur Unterscheidung zwischen Entwurfsbegründung und Planbegründung vgl. auch BVerwGE 45, 309 <330 f.>). Erläuterungsbericht und Begründung sind folglich nicht nur mit dem Planentwurf im Verfahren der förmlichen Bürgerbeteiligung mitauszulegen (§ 2 a Abs. 6 BBauG), sie sind auch vom Gemeinderat mitzubeschließen und bei der Auslegung des endgültig beschlossenen Bauleitplans mitauszulegen (§§ 6 Abs. 6 Satz 3, 12 Satz 1 BBauG). Sie sind wesentliche Hilfen für die Verdeutlichung und die Auslegung des Bauleitplans. Das entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. BVerwGE 68, 369 <376 f.>). Im Hinblick auf die eindeutigen Feststellungen des Berufungsgerichts zur Erläuterung der Darstellung "Abgrabungsfläche" im Erläuterungsbericht kann der Senat abschließend entscheiden, daß die Darstellung den im Erläuterungsbericht näher bezeichneten Aussagegehalt einer "Abgrabungskonzentrationszone" hat.

Nicht abschließend entscheiden kann der Senat mangels ausreichender berufungsgerichtlicher Feststellungen allerdings die Frage, ob sich die Darstellung im Sinne eines entgegenstehenden öffentlichen Belangs gegenüber dem Vorhaben des Klägers letztlich durchsetzt.

Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats, daß die Beantwortung der Frage, ob einem Vorhaben öffentliche Belange entgegenstehen (§ 35 Abs. 1 BBauG) oder ob es öffentliche Belange beeinträchtigt (§ 35 Abs. 2 BBauG), eine Abwägung voraussetzt, und zwar nicht eine planerische Abwägung, sondern eine nachvollziehende, die allgemeine gesetzliche Wertung für den Einzelfall konkretisierende Abwägung zwischen dem jeweils berührten öffentlichen Belang und dem Interesse des Antragstellers an der Verwirklichung des privilegierten Vorhabens (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 - <BVerwGE 68, 311 (313)>; Urteil vom 24. August 1979 - BVerwG 4 C 3.77 - <Buchholz 406.11 § 35 Nr. 158 m.w.Nachw.>). Dabei kommt privilegierten Vorhaben im Hinblick darauf, daß der Gesetzgeber sie generell dem Außenbereich zugewiesen hat, ein besonders starkes Gewicht zu.

Für die Gewichtung der dem privilegierten Vorhaben gegenüberstehenden Darstellung einer Abgrabungsfläche mit dem speziellen Ziel, Abgrabungen auf anderen Außenbereichsflächen zu vermeiden, ist folgendes zu beachten:

Voraussetzung für die Wirksamkeit der Darstellung einer derartigen Abgrabungsfläche ist, daß sie auf einer gerechten Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 6 und 7 BBauG beruht. Insoweit geben die Feststellungen des Berufungsgerichts allerdings keinen Anlaß zu Zweifeln. Bei der Gewichtung des Belangs im Rahmen des § 35 Abs. 1 BBauG ist jedoch von Bedeutung, daß einer solchen Darstellung in bezug auf die von Abgrabungen ausgeschlossenen Flächen notwendigerweise eine globalere Abwägung zugrunde liegt als einer Darstellung, die - nur positiv - einer einzelnen Fläche standortbezogen eine bestimmte Nutzung zuweist; denn die Gemeinde wird nicht für jede Fläche im Außenbereich, die Kies- und Sandvorkommen aufweist, abwägen können, ob die städtebaulichen Gründe so stark sind, um auch hier im Hinblick auf die Abgrabungskonzentration an anderer Stelle den Abbau zu verhindern. Das macht die planerische Abwägung nicht fehlerhaft; denn der Flächennutzungsplan hat gerade keine rechtssatzmäßige Wirkung, sondern konkretisiert allenfalls öffentliche Belange, die sich nur nach Maßgabe einer noch gebotenen Gewichtung im Einzelfall durchsetzen können. Auf der anderen Seite hat der notwendigerweise eher globale Charakter der negativen Seite einer "Abgrabungskonzentrationsfläche" Bedeutung für das Gewicht und die Durchsetzungsfähigkeit als öffentlicher Belang. Eine solche Darstellung hat mit ihrer negativen Seite der Tendenz nach im allgemeinen geringeres Gewicht und geringe Durchsetzungskraft als dies eine positive standortbezogene Darstellung hat. Die besonderen Umstände des Einzelfalls haben eher eine Chance, sich gegenüber dem in gewisser Weise nur global gewichteten öffentlichen Belang durchzusetzen; denn sie haben bei der Konkretisierung des öffentlichen Belangs im Flächennutzungsplan eine geringere Rolle gespielt als dies im allgemeinen bei einer positiven standortbezogenen Darstellung der Fall ist.

Zwecks Gewichtung des mit den Darstellungen "Abgrabungsfläche" sowie "Fläche für die Landwirtschaft" konkretisierten öffentlichen Belangs einerseits und des privilegierten Vorhabens der Klägerin andererseits ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Für die erneute Entscheidung könnten folgende Gesichtspunkte von Bedeutung sein:

Die abzugrabende Fläche grenzt unmittelbar an die Gemeindegrenze der Beigeladenen zum Gemeindegebiet der Stadt Brühl. Wäre die Darstellung einer Abgrabungskonzentrationsfläche außerhalb des Gemeindegrenzbereichs auch unter dem Gesichtspunkt gemeindenachbarlicher Rücksichtnahme (vgl. § 2 Abs. 4 BBauG) etwa in der Weise von Bedeutung, daß der Gemeindegrenzbereich möglichst von Abgrabungen freibleiben soll, so wäre dies auch im Rahmen des § 35 Abs. 1 und 3 BBauG von Gewicht. Ist dies nicht der Fall, kann von Bedeutung sein, daß sich durch die Lage an der Gemeindegrenze zwangsläufig eine Grenze auch für die Inanspruchnahme von Kölner Stadtgebiet für Abgrabungen ergäbe. Die Abgrabung der südlich an die alte Kiesgrube anschließenden, bis zur Gemeindegrenze reichenden ca. 23.000 qm großen Fläche hätte möglicherweise keine Vorbildwirkung für die Erweiterung anderer bestehender Kiesgruben in diesem Bereich und würde die dem Flächennutzungsplan zugrundeliegende Zielsetzung, eine weitere Inanspruchnahme des Gemeindegebiets für Abgrabungen außerhalb der dafür vorgesehenen Zone zu vermeiden, nur wenig berühren. Fänden auch jenseits der Gemeindegrenze, wie von der Klägerin behauptet, aber vom Berufungsgericht nicht festgestellt, Abgrabungen statt, wäre auch das Ziel des Flächennutzungsplans, mit der Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft große zusammenhängende Anbauflächen zu sichern und dadurch die Landwirtschaft zu fördern, nicht besonders gewichtig; denn dann wäre die Fläche gleichsam nur ein Geländerücken zwischen Abgrabungsflächen, die sich für die Landwirtschaft, zumal auf großen zusammenhängenden Flächen, kaum eignet.

Weiterhin könnte von Bedeutung sein, daß der Abgrabungsbetrieb der Klägerin in stärkerem Maße "ortsgebunden" (vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG) ist, als dies für ein Abgrabungsunternehmen der Fall wäre, das an einem bestimmten Standort erstmals Kies und Sand abzubauen beabsichtigt. Einem privilegierten Vorhaben eines am Standort bereits ansässigen Betriebs wird gegenüber öffentlichen Belangen in der Regel ein stärkeres Gewicht beizumessen sein als dem Vorhaben eines standortmäßig noch ungebundenen Betriebs.

Hinzu kommt, daß die Klägerin die Abgrabung im August 1977 beantragt hat. Ihre bis dahin betriebene Kiesgrube war zu diesem Zeitpunkt nahezu oder gar ganz erschöpft. Der Flächennutzungsplan ist mit den hier in Rede stehenden Darstellungen von der Beigeladenen im Oktober 1981 beschlossen und im Jahre 1982 genehmigt worden. Gegenüber Entwicklungen, die sich in der örtlichen Situation bereits abzeichnen, wie hier die beantragte Erweiterung einer nahezu erschöpften Kiesgrube, wird Darstellungen des Flächennutzungsplans in der Regel weniger Gewicht beizumessen sein, als dies gegenüber Abgrabungen auf solchermaßen noch in keiner Weise vorgeprägten Außenbereichsflächen gilt. Allerdings darf dies nicht dahin mißverstanden werden, der Flächennutzungsplan konkretisiere nur mit solchen Darstellungen öffentliche Belange, die in der Örtlichkeit bereits vorhandene Nutzungen fortschreiben. Der Flächennutzungsplan soll gerade auch Entwicklungen, die negative städtebauliche Auswirkungen haben, in eine andere Richtung lenken oder umkehren. Deshalb ist das vom Senat wiederholt verwendete Bild der "Unterstützung und einleuchtenden Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" im Sinne von "städtebaulich einleuchtender Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" oder von "städtebaulich einleuchtenden Folgerungen aus tatsächlichen Gegebenheiten" zu verstehen, hier aus der Gegebenheit, daß weitere planlose Abgrabungen im ganzen Außenbereich städtebaulich nicht mehr vertretbar sind. Gleichwohl kann diese Folgerung für die von Abgrabungen bisher nicht oder weniger belasteten Außenbereichstelle einleuchtender sein als die von ihnen schon geprägten.