I.

Die Kläger begehren die Baugenehmigung für vier Ferienwohnungen, die sie in ein ehemaliges Mühlengebäude eingebaut haben, das früher zu einem landwirtschaftlichen Betrieb gehörte.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Das Oberverwaltungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen. Auf die Revision der Kläger hat das Bundesverwaltungsgerichtmit Urteil vom 12. März 1982 - BVerwG 4 C 3.79 - (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 187) das Berufungsurteil aufgehoben und die Sache zu erneuter Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, die aus Anlaß des Einbaus der Ferienwohnungen vorgenommene Erneuerung des Daches sei durch den Bestandsschutz des Mühlengebäudes gedeckt und stelle daher keine wesentliche Änderung einer baulichen Anlage im Sinne des § 35 Abs. 4 BBauG dar. Es spreche wenig dafür, daß die übrigen baulichen Änderungen des Mühlengebäudes im Hinblick auf die in § 35 Abs. 4 BBauG erwähnten Belange "wesentlich" seien. Die Sache könne nicht abschließend entschieden werden, weil die bauordnungsrechtlichen Fragen noch offen seien.

Nach der Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht hat der Beklagte auf eine Anfrage des Berichterstatters, "ob die Kläger nicht nach diesem Revisionsurteil klaglos gestellt werden sollten", zunächst mitgeteilt, "daß das Kreisbauaufsichtsamt die beantragte Genehmigung in Kürze erteilen wird". Von diesem Standpunkt ist der Beklagte dann jedoch abgerückt. Er hat zur Begründung seiner Berufung vorgetragen, die Kläger könnten sich nicht auf die erleichternde Zulässigkeit von Nutzungsänderungen nach § 35 Abs. 4 BBauG berufen, weil die privilegierte Nutzung des Mühlengebäudes lange vor dem Erwerb des Grundstücks durch die Kläger erloschen sei. Darüber hinaus seien die Baumaßnahmen, die die Nutzungsänderung begleitet hätten, nicht durch den Bestandsschutz gedeckt; insbesondere für das Einziehen der im Bauantrag vorgesehenen Betondecke sei ein statischer Nachweis erforderlich. Es sei auch fraglich, ob jeder Innenausbau von der Nutzungsänderung gedeckt werde. Schließlich hätten die Kläger mit den Bauarbeiten sechs Monate vor Stellung des Bauantrags begonnen.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht hat der Beklagte vorsorglich die Erklärung, das Kreisbauamt werde die beantragte Baugenehmigung in Kürze erteilen, zurückgenommen, falls darin eine Zusicherung zu sehen sei.

Die Kläger haben gegen die Rücknahme der Zusicherung Widerspruch eingelegt. Sie meinen, auch unabhängig von der Zusicherung einen Anspruch auf die Baugenehmigung zu haben. Der Voreigentümer habe bis zum Verkauf des Mühlengebäudes an sie Landwirtschaft betrieben. Die Betondecke liege auf den Außenmauern und der einzigen neuen tragenden Wand auf, so daß die Standfestigkeit des Hauses nicht berührt werde. Mit den Bauarbeiten sei erst nach Einreichen des Bauantrags begonnen worden.

Die beigeladene Gemeinde hat das Vorhaben der Kläger befürwortet.

Das Oberverwaltungsgericht hat nach erneuter Verhandlung die Berufung des Beklagten mit der Begründung zurückgewiesen, der Beklagte habe die Erteilung der Baugenehmigung zugesagt; die Rücknahme der Zusage hätten die Kläger mit aufschiebender Wirkung angefochten. Die Mitteilung, das Kreistauaufsichtsamt werde die beantragte Genehmigung in Kürze erteilen, stelle eine Zusicherung im Sinne des § 108 a des Landesverwaltungsgesetzes dar. Nach der nahezu sechsjährigen Verfahrensdauer wäre eine nur unverbindliche Äußerung nicht verständlich gewesen. Auf die Anfrage des Gerichts habe eine verbindliche Festlegung des künftigen Verhaltens des Beklagten erwartet werden dürfen. Die Antwort sei knapp und eindeutig und enthalte keine Einschränkungen oder Vorbehalte. Der Schriftsatz des Beklagten sei zwar nicht unmittelbar an den Kläger gerichtet, aber wie die Beifügung von Abschriften zeige, auch für die übrigen Prozeßbeteiligten bestimmt gewesen. Es sei keine Besonderheit, daß im gerichtlichen Verfahren eine materiellrechtlich bedeutsame Erklärung nicht unmittelbar an den Betroffenen adressiert, sondern ihm durch das Gericht übermittelt werde. Die Tatsache, daß die Erklärung im Prozeß abgegeben worden sei, stehe der Annahme einer Zusicherung nicht entgegen. Die Zurücknahme der Zusicherung in der mündlichen Verhandlung müsse in diesem Verfahren außer Betracht bleiben, weil die Kläger sie angefochten hätten. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs verbiete es, für die Dauer der aufschiebenden Wirkung rechtliche oder tatsächliche Folgerungen aus der Rücknahme zu ziehen. Das gelte nicht nur für die Bauaufsichtsbehörde, sondern auch für das Gericht bis zur Entscheidung über den Widerspruch oder bis zur Anordnung der sofortigen Vollziehung der Rücknahmeverfügung. Der Beklagte sei folglich aufgrund der Zusicherung verpflichtet, den Klägern die Baugenehmigung zu erteilen. - Die Frage, ob der mit der ehemaligen Mühle verbundene landwirtschaftliche Betrieb 1968 aufgegeben worden sei, oder ob der Voreigentümer auch nach 1968 noch in nennenswertem Umfange Bodennutzung betrieben habe, könne daher offenbleiben.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Beklagten.

II.

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht; es ist aufzuheben. Zur Entscheidung in der Sache bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen. Die Sache ist deshalb zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten gegen das der Klage stattgebende Urteil zu Unrecht aufgrund der im Schriftsatz vom 1. September 1982 abgegebenen Erklärung, das Kreisbauaufsichtsamt werde die beantragte Genehmigung in Kürze erteilen, zurückgewiesen.

Die Erklärung des Beklagten im Schriftsatz vom 1. September 1982 ist keine Zusicherung im Sinne des § 108 a des Landesverwaltungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1979 (GVOBl. S. 181) und des gleichlautenden § 38 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253). Bei der Auslegung der Erklärung, das Bauaufsichtsamt werde die beantragte Genehmigung in Kürze erteilen, hat das Oberverwaltungsgericht für die Willenserklärungen von Behörden im öffentlichen Recht entsprechend anwendbare revisible Auslegungsregel des § 133 BGB nicht richtig angewandt.

Nach § 133 BGB ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Maßgebend ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl.Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223, 228 f.;Urteil vom 25. Mai 1984 - BVerwG 8 C 100.83 - Buchholz 316 § 38 VwVfG Nr. 4). Auszugehen ist von dem Standpunkt dessen, für den die Erklärung bestimmt ist.

Eine Zusicherung ist die Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Die Behörde geht damit eine materiellrechtliche Verpflichtung ein. Der Wille zur materiellrechtlichen Bindung gegenüber dem Adressaten muß unzweideutig zum Ausdruck gebracht werden.

Im Prozeß abgegebene Äußerungen und Erklärungen von Beteiligten, insbesondere auch schriftsätzliche Äußerungen, sind in erster Linie auf den Stand und den Fortgang des Rechtsstreits gerichtet und nur ausnahmsweise auch auf die Änderung der materiellen - streitigen - Rechtslage. Verbindliche Erklärungen zur Änderung der streitigen Rechtslage führen, soweit ihr Verpflichtungsinhalt reicht, zur Erledigung eines auf entsprechende Verpflichtung gerichteten Rechtsstreits. Deshalb müssen besondere Umstände vorliegen, um annehmen zu können, ein Prozeßbeteiligter wolle sich durch eine schriftsätzliche Äußerung materiellrechtlich binden. Der Wille, sich gegenüber dem Prozeßgegner zu verpflichten, den streitigen Anspruch zu erfüllen, muß eindeutig zum Ausdruck kommen. Eine schriftsätzliche "Mitteilung", eine mit einer Klage begehrte Genehmigung werde in Kürze erteilt werden, kann deshalb grundsätzlich noch nicht als verbindliche Erklärung, sich schon jetzt zur Erteilung der Genehmigung zu verpflichten, ausgelegt werden.

Besondere Umstände, die eine Ausnahme von diesem Grundsatz rechtfertigen, liegen hier nicht vor:

Das Revisionsurteil des erkennenden Senats hatte nur eine von mehreren Fragen entschieden, von denen der Anspruch der Kläger auf Erteilung der Baugenehmigung abhing. Die anderen Fragen waren daher noch zu prüfen; insofern war die Erteilung der Genehmigung weiterhin offen. Die Erklärung über die bevorstehende Genehmigung des Vorhabens wurde übrigens von dem - innerdienstlich - mit der Prozeßführung beauftragten Rechtsamt und nicht von dem - innerdienstlich - zur Entscheidung über Baugenehmigungen beauftragten Bauaufsichtsamt des Beklagten abgegeben. Hätte der Beklagte nach Kenntnisnahme des Revisionsurteils das bis dahin streitige Vorhaben abschließend geprüft und nunmehr den Klägern gegenüber eine Bindung eingehen wollen, die Genehmigung zu erteilen, hätte es nahegelegen, daß er dies unmittelbar dem Kläger mitgeteilt hätte. Die Erklärung: "In der Verwaltungsrechtssache ... teile ich auf die Verfügung des Gerichts ... mit, daß das Kreisbauaufsichtsamt die beantragte Genehmigung in Kürze erteilen wird", erfolgte jedoch nur gegenüber dem Gericht. Zwar wurden Abschriften für die übrigen Prbzeßbeteiligten beigefügt. Das kann aber - anders als das Oberverwaltungsgericht meint - nicht so verstanden werden, der Beklagte habe damit den Klägern gegenüber eine Verpflichtungserklärung abgeben wollen; denn es ist üblich und sogar gesetzlich vorgeschrieben, der Klage und allen Schriftsätzen Abschriften für die übrigen Prozeßbeteiligten beizufügen (vgl. § 81 Abs. 2 VwGO). Es handelt sich vielmehr um eine Ankündigung, daß sich der Rechtsstreit in Kürze nach Erteilung der Baugenehmigung erledigen werde und daß deshalb prozessual vorerst nichts zu veranlassen sei. Die Mitteilung läßt erkennen, daß der Beklagte zwar noch nicht in der Lage war, die Baugenehmigung zu erteilen und damit schon jetzt den Rechtsstreit zur Erledigung zu bringen, daß er aber die Einschätzung des Berichterstatters des Oberverwaltungsgerichts teile, daß die Kläger "nach diesem Revisionsurteil klaglos gestellt werden sollten". Selbst wenn die Erklärung auch als gegenüber den Klägern abgegeben anzusehen wäre, kann ihr Inhalt bei objektiver Würdigung nicht als eine auf behördliche Selbstbindung gerichtete Verpflichtungserklärung verstanden werden. Es ist keine Rede davon, daß etwas "zugesagt", "zugesichert", "verbindlich in Aussicht gestellt" werde, sondern es wird auf Anfrage des Gerichts nur etwas "mitgeteilt".

Folglich kann offenbleiben, ob das Oberverwaltungsgericht von seinem - unzutreffenden - Standpunkt aus, es liege eine Zusicherung vor, die vom Beklagten erklärte Rücknahme aufgrund der aufschiebenden Wirkung des dagegen eingelegten Widerspruchs der Kläger gänzlich außer acht lassen durfte, oder ob es nicht vielmehr, wenn es die Rechtmäßigkeit der Rücknahme nicht entscheiden wellte, die Verhandlung bis zur Entscheidung dieser - vorgreifliehen - Frage gemäß § 94 VwGO aussetzen mußte. Zwar dürfen für die Dauer der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs keine rechtlichen oder tatsächlichen Folgerungen aus einem angefochtenen Verwaltungsakt gezogen werden. Der Widerspruch darf aber auch nicht so behandelt werden, als hätte er eine den Verwaltungsakt endgültig beseitigende Wirkung.

Das Oberverwaltungsgericht wird bei seiner erneuten Entscheidung prüfen müssen, ob das Vorhaben nach § 35 Abs. 2 und 4 BBauG zulässig ist und auch den bauordnungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Dabei ist das Oberverwaltungsgericht an die rechtliche Beurteilung der Wesentlichkeit der beantragten Änderung des Mühlengebäudes im Rahmen der Nutzungsänderung zu Ferienwohnungen durch den Senatim Urteil vom 12. März 1982 - BVerwG 4 C 3.79 - (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 187) gebunden (§ 144 Abs. 6 VwGO). Der Senat hat in dieser Entscheidung allerdings nicht abschließend geprüft, ob die Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 BBauG sämtlich erfüllt sind, insbesondere nicht, ob das Mühlengebäude im Sinne dieser Vorschrift bisher landwirtschaftlich genutzt worden ist (vgl. dazu insbesondereUrteil vom 18. August 1982 - BVerwG 4 C 33.81 - Buchholz 406.11. § 35 BBauG Nr. 190). Zur Frage, ob die Nutzungsänderung zu Ferienwohnungen im Sinne des § 35 Abs. 4 BBauG "beabsichtigt" war, wenn das Vorhaben vor Stellung des Bauantrags bereits ausgeführt gewesen sein sollte, bemerkt der Senat, daß er an derim Urteil vom 24. Oktober 1980 - BVerwG 4 C 81.77 - (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 172) dargelegten Auffassung nicht festhält, in einem solchen Fall habe der Antragsteller die Begünstigung des § 35 Abs. 4 BBauG verloren. Der Gesetzgeber hat in § 35 Abs. 4 BBauG den Grundsatz der Trennung von materieller und formeller Baurechtmäßigkeit nicht durchbrechen wollen. Das Wort "beabsichtigt" in § 35 Abs. 4 BBauG ist nur eine sprachliche Verdeutlichung dafür, daß das Baurecht Anforderungen an "Vorhaben", nämlich an beabsichtigte Maßnahmen stellt, ohne allerdings damit sagen zu wollen, daß eben diesen Anforderungen entsprechende, aber bereits ausgeführte Maßnahmen nur deshalb materiell rechtswidrig seien, weil versäumt worden ist, einen Genehmigungsantrag zu stellen.