I.

Der Kläger beantragte im Jahre 1974 seine Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer. Nachdem er mit diesem Begehren im Verwaltungsverfahren ohne Erfolg geblieben war, erklärte er mit einem am 10. August 1977 beim Kreiswehrersatzamt eingegangenen Schreiben, er verweigere den Kriegsdienst mit der Waffe aus Gewissensgründen. Das Kreiswehrersatzamt teilte dem Kläger daraufhin am 16. August 1977 mit, sein Schreiben werde als Erklärung gemäß § 25 a des Wehrpflichtgesetzes (WPflG F. 1977) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes und des Zivildienstgesetzes vom 13. Juli 1977 (BGBl. I S. 1229) - in folgenden Wehrpflichtänderungsgesetz (WPflÄndG) - gewertet und an das Bundesamt für den Zivildienst weitergegeben. Der Kläger erhielt dann ein formularmäßiges Schreiben des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. September 1977, wonach aufgrund seiner Erklärung, den Kriegsdienst mit der Waffe aus Gewissensgründen zu verweigern, seine Einberufung für den Zivildienst für den 2. November 1977 vorbereitet werde. Zur Aufnahme des Zivildienstes kam es nicht mehr.

Im März 1978 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben und beantragt, festzustellen, daß er anerkannter Kriegsdienstverweigerer ist. Zur Begründung hat er vorgetragen, daß das Schreiben des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. September 1977 als ein sog. Annahmebescheid im Sinne des Urteils des Bundesverfassungsgerichts anzusehen sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und festgestellt, daß der Kläger als anerkannter Kriegsdienstverweigerer gilt. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Durch das Urteil vom 13. April 1978 (BVerfGE 48, 127) habe das Bundesverfassungsgericht das Wehrpflichtänderungsgesetz mit dem Grundgesetz für unvereinbar und nichtig erklärt und zur Lösung der hieraus sich ergebenden Übergangsschwierigkeiten gemäß § 35 BVerfGG in II des Urteilstenors eine Anordnung erlassen, wonach u.a. Kriegsdienstverweigerer, denen in der Zeit vom 1. August 1977 bis zum Ablauf des 15. Dezember 1977 ein schriftlicher Annahmebescheid des Bundesamtes für den Zivildienst zugegangen ist, als anerkannte Kriegsdienstverweigerer gelten.

Der Kläger gehöre zur Gruppe derjenigen Kriegsdienstverweigerer, denen bis zum 15. Dezember 1977 ein schriftlicher Annahmebescheid des Bundesamtes für den Zivildienst zugegangen sei. Das Verwaltungsgericht sehe das Schreiben des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. September 1977 als "Annahmebescheid" im Sinne der Anordnung in II des Tenors des Urteils des Bundesverfassungsgerichts an.

Das Bundesverfassungsgericht verwende diesen Begriff ohne nähere Erläuterungen, es meine offensichtlich den "Annahmebescheid", wie er in § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) erwähnt worden sei. Die Frage nach dem Wesen eines solchen Bescheides lasse sich deshalb nur anhand dieser Bestimmung beantworten, in der die drei Tatbestände aufgezählt seien, bei denen die Berechtigung zur Verweigerung des Kriegsdienstes als festgestellt gelten sollte. Der Tatbestand der "Annahme für den Zivildienst" füge sich insoweit folgerichtig in die Systematik des Gesetzes ein.

Die "Annahme für den Zivildienst durch schriftlichen Bescheid" sei im Kern nichts anderes als die Mitteilung an den Betroffenen, er werde zum Zivildienst herangezogen werden, mit der Folge, daß dieser nunmehr davon ausgehen könne und müsse, daß seine Berechtigung zur Kriegsdienstverweigerung als festgestellt gelte und er nicht mehr mit der Heranziehung zum Wehrdienst zu rechnen brauche, auch wenn noch nicht zwei Jahre seit Abgabe seiner Verweigerungserklärung vergangen seien.

Es möge durchaus sein, daß mit solchen "Annahmebescheiden" der Beklagten auch die Möglichkeit hätte eröffnet werden sollen, "sich Wehrpflichtige ... vorgreifend verfügbar zu machen". Festzuhalten bleibe aber, daß die Aussage eines Bescheides "über die Annahme zum Zivildienst" allein die sei, dem Adressaten mitzuteilen, daß er "für den Zivildienst angenommen" worden sei, d.h. Zivildienst und nicht Wehrdienst zu leisten habe. Diesen Ausspruch habe der Kläger dem Schreiben des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. September 1977 bei vernünftiger Würdigung entnehmen können und dürfen (wird ausgeführt).

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Das angefochtene Urteil halt im Ergebnis der rechtlichen Prüfung stand.

Das Bundesverfassungsgericht hat durch Urteil vom 13. April 1978 (BVerfGE 48, 127) das Gesetz zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes und des Zivildienstgesetzes vom 13. Juli 1977 (BGBl. I S. 1229) - Wehrpflichtänderungsgesetz - mit dem Grundgesetz für unvereinbar und nichtig erklärt. Diese Entscheidung hat gemäß § 31 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG Gesetzeskraft (vgl. hierzu auch BVerwGE 56, 109). Zur Lösung der sich hieraus ergebenden Schwierigkeiten hat das Bundesverfassungsgericht gemäß § 35 BVerfGG in II des Urteilstenors folgende Anordnung erlassen:

"Soweit Kriegsdienstverweigerer in der Zeit vom 1. August 1977 bis zum Ablauf des 15. Dezember 1977 Zivildienstverhältnisse begründet haben oder ihnen bis zum Ablauf des 15. Dezember 1977 ein schriftlicher Annahmebescheid des Bundesamtes für den Zivildienst zugegangen ist und soweit Kriegsdienstverweigerer vom 1. August 1977 bis zum Ablauf des 15. Dezember 1977 andere Dienste und Tätigkeiten aufgenommen oder verbindlich vereinbart haben, die nach dem Zivildienstgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. November 1977 (BGBl. I S. 2039) als gleichwertig anerkannt sind, gelten sie als anerkannte Kriegsdienstverweigerer."

Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt von der Beantwortung der Frage ab, ob es sich bei dem Schreiben des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. September 1977 an den Kläger um einen schriftlichen Annahmebescheid im Sinne dieser Anordnung handelt. Diese Frage ist zu bejahen.

In Übereinstimmung mit der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist davon auszugehen, daß das Bundesverfassungsgericht mit dem Begriff "schriftlicher Annahmebescheid" des Bundesamtes für den Zivildienst an die Regelung des § 25 a Abs. 1 Satz 2 des Wehrpflichtgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. November 1977 (BGBl. I S. 2021) - WPflG (F. 1977) - angeknüpft hat. Der erkennende Senat hat schon in einem anderen rechtlichen Zusammenhang ausgeführt, daß das Bundesverfassungsgericht bei der Anordnung in II des Urteilstenors den Personenkreis des § 25 a Abs. 1 Satz 2 und 3 WPflG (F. 1977) schützen wollte (vgl. BVerwGE 57, 311 [318]; 57, 327 [329]). Die Vorschrift des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) hatte folgenden Wortlaut:

"Ihre Berechtigung, den Kriegsdienst mit der Waffe zu verweigern, gilt mit Begründung des Zivildienstverhältnisses, mit Annahme für den Zivildienst durch schriftlichen Bescheid des Bundesamtes für den Zivildienst oder spätestens zwei Jahre nach Abgabe der Erklärung als festgestellt."

Der Begriff des schriftlichen Annahmebescheides des Bundesamtes für den Zivildienst ist weder in § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) noch im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 13. April 1978 näher erläutert. Auch der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes und des Zivildienstgesetzes (BT-Drucks. 8/126) ist nicht zu entnehmen, von welchen Vorstellungen sich der Gesetzgeber bei der Einführung dieses Begriffs in das von ihm geplante neue Wehrpflicht- und Zivildienstrecht hat leiten lassen. Der Begriff des Annahmebescheides kann daher nur aus der Systematik des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) erklärt werden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, zählt die Vorschrift drei Tatbestände auf, in denen die Berechtigung zur Verweigerung des Kriegsdienstes mit der Waffe als festgestellt gelten sollte. Diese Berechtigung stand demnach nicht schon aufgrund einer Erklärung des Wehrpflichtigen gemäß § 25 a Abs. 1 Satz 1 WPflG (F. 1977) fest, sondern es mußte noch eine der in § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) aufgeführten zusätzlichen Voraussetzungen, nämlich Begründung des Zivildienstverhältnisses, Annahme für den Zivildienst durch schriftlichen Bescheid des Bundesamtes für den Zivildienst oder Ablauf von zwei Jahren nach Abgabe der Erklärung, erfüllt sein. Daraus folgt einerseits, daß der Annahmebescheid im Sinne des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) nicht mit dem Einberufungsbescheid zum Zivildienst gleichgesetzt werden kann (dazu neigt das Verwaltungsgericht Arnsberg im Urteil vom 10. Mai 1978 - 2 K 352/78 -). Denn das Zivildienstverhältnis wird erst durch den Einberufungsbescheid nach § 19 Abs. 1 des Zivildienstgesetzes - ZDG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. August 1973 (BGBl. I S. 1015) begründet (vgl. Urteile vom 30. Oktober 1969 - BVerwG 8 C 105.67 - [Buchholz 448.1 § 19 ErsDiG Nr. 2] und vom 16. Januar 1980 - BVerwG 8 C 47.78 -; BVerwGE 31, 324 [BVerwG 27.02.1969 - BVerwG VIII C 88.68]). Der Annahmebescheid ist andererseits aber auch mehr als die unverbindliche (informatorische) Mitteilung an den Betroffenen, er werde zum Zivildienst herangezogen werden und brauche daher nicht mehr mit der Heranziehung zum Wehrdienst zu rechnen, auch wenn noch nicht zwei Jahre seit Abgabe seiner Verweigerungserklärung vergangen sind. Die Auffassung, daß der Annahmebescheid lediglich eine unverbindliche Mitteilung in dem eben dargelegten Sinne sei, vertreten das Verwaltungsgericht Münster in dem hier angefochtenen Urteil und das Verwaltungsgericht Düsseldorf, das in dem Parallelverfahren BVerwG 6 C 75.79 die Verwaltungsakteigenschaft des Annahmebescheides sogar ausdrücklich verneint. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Wollte man dieser Deutung des Begriffs des Annahmebescheides folgen, dann liefe die erste Tatbestandsalternative des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) praktisch leer, weil dann nicht erst die rechtsförmliche Begründung des Zivildienstverhältnisses (durch Einberufungsbescheid), sondern bereits die Ankündigung der beabsichtigten Einberufung zum Zivildienst die Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer zur Folge hätte. Dem widerspricht im übrigen auch die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Anordnung übernommene Gesetzessprache; denn der Begriff "Bescheid" ist gesetzestechnisch regelmäßig mit dem Begriff "Verwaltungsakt" synonym; er setzt also materiellrechtlich eine verbindliche Regelung des Einzelfalles durch die Verwaltung voraus.

Schon diese Erwägungen sprechen für die Auffassung der Beklagten, daß der Gesetzgeber mit dem Instrumentarium des Annahmebescheides das Bundesamt für den Zivildienst angesichts der zu erwartenden Flut von Verweigerungserklärungen nach § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) und der längerfristig beabsichtigten Schaffung neuer Zivildienstplätze in die Lage versetzen wollte, sich Wehrpflichtige unabhängig von deren Verfügbarmachung für den Zivildienst durch Einberufung auch schon "vorgreifend dadurch verfügbar zu machen, daß sich das Bundesamt für den Zivildienst zu deren Heranziehung zum Zivildienst verbindlich verpflichtete". Derartige Fälle einer "vorgreifenden Verfügbarmachung" von Wehrpflichtigen sind dem Wehrpflichtrecht auch sonst nicht unbekannt. Sie bezwecken häufig eine mehrstufig angelegte Konkretisierung der im Gesetz selbst festgelegten Verpflichtung (allgemeine Wehrpflicht). So wird z.B. mit dem Musterungsbescheid ebenfalls vorab darüber befunden, ob der Wehrpflichtige für den Wehrdienst zur Verfügung steht (vgl. § 16 Abs. 2 des Wehrpflichtgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1972 [BGBl. I S. 2277] - WPflG -), während die Einberufung als abschließende Stufe das Wehrdienstverhältnis begründet (vgl. BVerwGE 39, 319 [325]). In diesem Zusammenhang ist vor allem auf die Regelung des § 42 Abs. 1 Satz 1 WPflG (Annahme von Wehrpflichtigen für den Polizeivollzugsdienst) hinzuweisen, die dem Gesetzgeber offensichtlich als Vorbild für den Annahmebescheid des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) gedient hat. Denn auch der Zweck des Annahmebescheides im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 WPflG liegt erkennbar darin, schon längere Zeit vor der endgültigen Einstellung in den Polizeivollzugsdienst den Wehrpflichtigen dem Zugriff der Bundeswehr zu entziehen und statt dessen der Vollzugspolizei verfügbar zu machen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 6 der Musterungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 1975 [BGBl. I S. 671]).

Der erkennende Senat kommt nach alledem zu dem Ergebnis, daß es sich bei dem Annahmebescheid im Sinne des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) und damit im Sinne der Anordnung in II des Urteilstenors des Bundesverfassungsgerichts um eine der Einberufung nach § 19 ZDG fakultativ vorausgehende - den Zivildienst vorbereitende (vgl. auch die Formulierung in BVerfGE 48, 127 [138]) - Maßnahme mit Regelungs Charakter handelte, mit der das Bundesamt für den Zivildienst - auch dem Betroffenen gegenüber - rechtsverbindlich zum Ausdruck brachte, daß dieser nicht mehr dem Wehrdienst, sondern dem Zivildienst zur Verfügung stand (mit der sich daraus ergebenden Rechtsfolge seiner fiktiven Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer). Insofern kam dem Annahmebescheid - ähnlich wie dem Musterungsbescheid (vgl. BVerwGE 34, 155 [158]) - auch statusrechtliche Bedeutung zu.

Das Verwaltungsgericht hat zwar den Begriff des Annahmebescheides des Bundesamtes für den Zivildienst nicht rechtlich so eindeutig abgegrenzt, wie dies der erkennende Senat in den vorstehenden Darlegungen getan hat. Das Verwaltungsgericht hat dennoch im Ergebnis zu Recht das Schreiben des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. September 1977 an den Kläger als Annahmebescheid im Sinne des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) bewertet. Daß das Bundesamt für den Zivildienst - wie die Beklagte einräumt - während des fraglichen Zeitraums "keine gedanklichen Vorstellungen ..., geschweige denn verbindliche Festlegungen" über solche Bescheide entwickelt und keine derartigen Bescheide "bewußt" erlassen hat, ist für die rechtliche Beurteilung ohne Bedeutung. Denn es ist in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß für die Auslegung von Willensäußerungen der Verwaltung gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren revisiblen Auslegungsregel des § 133 BGB nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. u.a. BVerwGE 29, 310 [312]; 41, 305 [306]). Unklarheiten müssen hierbei zu Lasten der Verwaltung gehen (vgl. u.a. BVerwGE 41, 305 [306]; 48, 279 [281, 282]).

Bei objektiver Würdigung stellt das Schreiben des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. September 1977 seinem erklärten Inhalt nach einen Annahmebescheid dar. Zwar enthält es nicht die Formulierung, daß der Kläger für den Zivildienst angenommen wird. Aber dieser Regelungsinhalt des Schreibens kommt darin hinreichend zum Ausdruck, daß das Bundesamt für den Zivildienst dem Kläger unter Verwendung eines Formulars mit der Überschrift "Heranziehung zum Zivildienst" und unter ausdrücklicher Bezugnahme auf seine Erklärung nach § 25 a Abs. 1 Satz 1 WPflG (F. 1977) mitteilt, seine Einberufung zum Zivildienst werde zum 2. November 1977 vorbereitet. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang bei der Auslegung des Schreibens mit Recht darauf abgehoben, daß das Bundesamt für den Zivildienst ein Formular verwandt hat, in welchem der vorgedruckte Wortlaut "Aufgrund Ihrer Anerkennung als Kriegsdienst verweigerer ..." handschriftlich durch die Formulierung "Aufgrund Ihrer Erklärung, den Kriegsdienst mit der Waffe aus Gewissensgründen zu verweigern ..." abgeändert worden war. Das Verwaltungsgericht hat daraus die revisionsrechtlich im Hinblick auf § 133 BGB nicht zu beanstandende Schlußfolgerung gezogen, daß der Kläger beide Tatbestände nach Inkrafttreten des Wehrpflichtänderungsgesetzes als gleichwertig hebe ansehen und von der Feststellung seiner Berechtigung zur Kriegsdienstverweigerung habe ausgehen dürfen. Nach Auffassung des erkennenden Senats fällt für die Auslegung des Schreibens vom 6. September 1977 im übrigen auch der enge zeitliche und sachliche Zusammenhang der Vorgänge ins Gewicht, die die Frage der Kriegsdienstverweigerung des Klägers bzw. seiner Heranziehung zum Zivildienst betrafen. Nachdem der Kläger bald nach Inkrafttreten des Wehrpflichtänderungsgesetzes mit einem am 10. August 1977 beim Kreiswehrersatzamt eingegangenen Schreiben erklärt hatte, er verweigere den Kriegsdienst aus Gewissensgründen, teilte ihm dieses Amt bereits am 16. August 1977 mit, sein Schreiben werde als Erklärung nach § 25 a Abs. 1 Satz 1 WPflG (F. 1977) an das Bundesamt für den Zivildienst weitergegeben. Das Bundesamt für den Zivildienst wiederum eröffnete dem Kläger durch das wiederholt angeführte Schreiben vom 6. September 1977, daß seine Einberufung zum Zivildienst für den 2. November 1977, also für einen nicht einmal zwei Monate später liegenden Zeitpunkt, vorbereitet werde. Nach Lage des Falles mußte (und durfte) der Kläger nunmehr davon ausgehen, daß er als Kriegsdienstverweigerer anerkannt sei und dem Zivildienst durch eine alsbaldige Einberufung zur Verfügung stehe (was praktisch eine Annahme für den Zivildienst voraussetzte).

Darüber hinaus ist für die Entscheidung des vorliegenden Falles noch folgendes zu bedenken: Die durch das Wehrpflichtänderungsgesetz faktisch geschaffene Rechtslage war gerade für den meist rechtsunkundigen Kreis der betroffenen Wehrpflichtigen nur schwer durchschaubar (vgl. Urteil vom 27. August 1979 - BVerwG 6 C 103.78 - [Buchholz 448.0 § 32 WPflG Nr. 25]). Der vorliegende Rechtsstreit bietet dafür ein eindringliches Beispiel. Mit der Einführung der Rechtsfigur des Annahmebescheides gemäß § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) wurde das seither übliche Einberufungsverfahren zum Zivildienst "komplizierter" als bisher, weil nunmehr unverbindliche Ankündigungen, Hinweise, Auskünfte usw. von dem neu eingeführten statusrechtlichen Annahmebescheid abzugrenzen waren. Die Lösung dieser oft schwierigen Abgrenzungsfragen war in erster Linie Sache des Bundesamtes für den Zivildienst. Dabei wäre für dieses Amt vor allem bei der Herausgabe von Formularen, die - wie im vorliegenden Fall - durch band- oder maschinenschriftliche Änderungen auf das neue Wehrpflicht- und Zivildienstrecht "umgestellt" worden waren, Vorsicht geboten gewesen. Denn hier war die Gefahr von Mißverständnissen besonders groß. Das Bundesamt für den Zivildienst hätte dieser Gefahr unschwer z.B. dadurch begegnen können, daß es diesen Formularen einen Vorbehalt angefügt oder auf andere Weise zu erkennen gegeben hätte, daß ein Annahmebescheid im Sinne des § 25 a Abs. 1 Satz 2 WPflG (F. 1977) nicht gegeben sei. War dies unterlassen worden, so gingen die dadurch ausgelösten Mißverständnisse oder Unklarheiten nach den oben dargelegten allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen in der Regel zu Lasten des Bundesamtes für den Zivildienst mit der Rechtsfolge, daß der betroffene Wehrpflichtige nunmehr wie ein anerkannter Kriegsdienstverweigerer zu behandeln ist. So liegt der Fall aber hier.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.