I.

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für die Kosten der Herstellung einer ca. 1.700 m langen sog. Deichverteidigungsstraße, die auf einer etwa 1.500 m langen Teilstrecke "Müggenburger Hauptdeich" und auf einer ca. 200 m langen weiteren Teilstrecke "Obergeorgswerder Hauptdeich" benannt ist. Das Grundstück der Klägerin grenzt an die wasserabgewandte Seite der Deichverteidigungsstraße.

Durch Planfeststellungsbescheid vom 29. Oktober 1967 stellte die Behörde für Wirtschaft und Verkehr der Freien und Hansestadt Hamburg als Wasserbehörde den von der Baubehörde der Freien und Hansestadt Hamburg aufgestellten Plan zur Errichtung der Hochwasserschutzanlagen in Wilhelmsburg ostwärts der Bundesbahn, Bauabschnitt 215 (Müggenburger Kanal) fest. Der Plan sieht als Teil der Hochwasserschutzanlage die Deichverteidigungsstraße vor. Die Hochwasserschutzanlage wurde gemäß dem festgestellten Plan im Jahr 1969 fertiggestellt. Die hinter der Deichkrone verlaufende Deichverteidigungsstraße erhielt eine Fahrbahn von 7 m Breite und einen 2,50 m breiten befestigten Lagerstreifen. Sie wurde am 11. Mai 1970 dem öffentlichen Verkehr mit der Maßgabe gewidmet, daß aus Gründen des Hochwasserschutzes, insbesondere bei Hochwassergefahr, ihre Benutzung auf Anordnung der Baubehörde oder im Einvernehmen mit ihr beschränkt oder untersagt werden kann.

Mit Bescheiden vom 12. Dezember 1978 veranlagte die Beklagte die Klägerin für die Herstellung des Müggenburger Hauptdeichs zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 812.561,63 DM und für die Herstellung des Obergeorgswerder Hauptdeichs zu einem in Höhe von 110.098,61 DM. Sie reduzierte ihre Beitragsforderungen später auf 782.357,12 DM und 106.160,12 DM.

Durch Urteil vom 30. April 1981 hat das Verwaltungsgericht der von der Klägerin erhobenen Klage teilweise stattgegeben. Durch Urteil vom 26. April 1983 hat das Berufungsgericht unter Zurückweisung der von der Beklagten eingelegten Berufung auf die Anschlußberufung der Klägerin die angefochtenen Bescheide in vollem Umfang aufgehoben. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Die Klägerin könne nicht zu Erschließungsbeiträgen für die Deichverteidigungsstraße herangezogen werden, weil es sich bei dieser Straße nicht um eine beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 BBauG handele. Dabei könne dahinstehen, inwieweit die Straße seit ihrer Fertigstellung auch zum Anbau bestimmt und geeignet sei. Selbst soweit letzteres der Fall sei, könne ihre Herstellung einen Erschließungsbeitrag nicht auslösen, denn sie sei von der Beklagten nicht in Erfüllung der ihr gemäß § 123 Abs. 1 BBauG obliegenden Erschließungsaufgabe hergestellt worden. Vielmehr habe die Beklagte die Straße im Rahmen einer von ihr durchgeführten Maßnahme des Gewässerausbaus im Sinne des § 31 Abs. 1 des Wasserhaushaltgesetzes und der Vorschriften des Hamburgischen Wassergesetzes - HWaG - als Bestandteil einer Hochwasserschutzanlage hergestellt. Werde aber - wie hier - eine Straße ausschließlich als Bestandteil und für Zwecke einer Hochwasserschutzanlage geschaffen, komme es für die Erhebung des bundesgesetzlich geregelten Erschließungsbeitrags nicht darauf an, ob das Landesrecht das einheitliche Vorhaben hinsichtlich der Baulast ggf. teilweise dem Wassergesetz und teilweise dem Wegegesetz unterstelle. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang auch die Tatsache, daß die Beklagte sowohl für Hochwasserschutzanlagen als auch für Erschließungsanlagen Baulastträger sei.

Die Deichverteidigungsstraße sei nicht mit der Zwecksetzung hergestellt worden, als Verkehrsweg dem Gemeingebrauch oder gar der Erschließung von Bauland zu dienen. Zweck ihres Baues sei vielmehr gewesen, einen Verkehrsweg für die Deichverteidigung zu schaffen, mithin die Hochwasserschutzanlage zu sichern, deren Bestandteil sie sei. Die Benutzung der Straße für Zwecke des allgemeinen Verkehrs stelle sich demgegenüber als Nebenwirkung dar, die nur eintrete und geduldet werde, soweit dadurch die eigentliche Zwecksetzung nicht beeinträchtigt werde. Die Beklagte habe mit der Herstellung der Deichverteidigungsstraße eine sich aus dem Hamburgischen Wassergesetz ergebende Aufgabe wahrgenommen. Die Kosten für den Straßenbau seien deshalb Teil der Kosten für die Errichtung einer Hochwasserschutzanlage. Die Verpflichtung, hierzu Beiträge zu leisten, bestimme sich nicht nach dem Bundesbaugesetz, sondern nach dem Hamburgischen Wassergesetz. Dieses begründe in § 59 HWaG eine Beitragspflicht und regele die Beteiligung der Bürger an den Kosten der Herstellung von Hochwasserschutzanlagen abschließend. Eine Umdeutung der ergangenen Erschließungsbeitragsbescheide in auf § 59 HWaG gestützte Bescheide gemäß § 47 Abs. 1 des Hamburgischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 9. November 1977 komme schon deshalb nicht in Betracht, weil dies der erkennbaren Absicht der Beklagten widerspräche. Die Beklagte habe nämlich in ihrer Berufungsbegründung erklärt, sie erhebe keine Beiträge nach § 59 HWaG.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Beklagten, mit der sie die Verletzung von materiellem und formellem Bundesrecht rügt.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er hält das angefochtene Urteil für im Ergebnis richtig. Deiche, die aufgrund einer wasserrechtlichen Planfeststellung gebaut würden, fielen nicht unter die in § 123 Abs. 1 BBauG bezeichnete Erschließungslast. Die Deckung der für sie anfallenden Kosten richte sich nicht nach dem Erschließungsbeitragsrecht.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht hat entschieden, daß die erstmalige Herstellung der streckenweise als "Müggenburger Hauptdeich" und streckenweise als "Obergeorgswerder Hauptdeich" benannten Deichverteidigungsstraße eine Erschließungsbeitragspflicht nicht habe auslösen können. Denn bei dieser Verkehrsanlage handele es sich nicht um eine beitragsfähige Erschließungsanlage (§ 127 Abs. 2 BBauG), weil sie nicht in Erfüllung der gemeindlichen Erschließungslast (§ 123 Abs. 1 BBauG) hergestellt worden sei. Dem ist beizupflichten.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß unter § 127 Abs. 2 BBauG nur solche Anlagen fallen, deren Herstellung als Erschließungsanlage nach § 123 Abs. 1 BBauG Aufgabe der Gemeinde ist. Das hat das Bundesverwaltungsgericht schon mehrfach entschieden (vgl. u.a.Urteile vom 25. November 1981 - BVerwG 8 C 10.81 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 22 S. 13 [15 f.] undvom 5. September 1975 - BVerwG IV C 2.73 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 13 S. 1 [3] m.weit.Nachw.). Daran. ist festzuhalten.

Ebenfalls richtig ist die Ansicht des Berufungsgerichts, der Ausbau der hier in Rede stehenden Deichverteidigungsstraße sei nicht in Erfüllung der der Beklagten gemäß § 123 Abs. 1 BBauG obliegenden Erschließungslast erfolgt. Das ergibt sich durchgreifend schon daraus, daß, wie das Berufungsgericht in Anwendung von Landesrecht (§ 3 a des Hamburgischen Wassergesetzes in der Fassung der zweiten Änderung vom 29. April 1964 [HGVBl. S. 79] - HWaG -) bindend festgestellt hat, die Straße rechtlich ein Bestandteil der Hochwasserschutzanlage ist, die ihrerseits - nach Durchführung eines gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WHG - in Verbindung mit §§ 55, 48 HWaG eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens - aufgrund des Planfeststellungsbescheids vom 29. Oktober 1967 errichtet worden ist. Aus dieser Bestandteilseigenschaft folgt, daß der Ausbau der Deichverteidigungsstraße nicht auf die kommunale Erschließungslast, sondern auf die Aufgabe des Hochwasserschutzes zu beziehen ist, auf der die Schaffung der öffentlichen Sache "Hochwasserschutzanlage" beruht. Die Erfüllung dieser, die Herstellung aller Bestandteile der Hochwasserschutzanlage umfassenden Obliegenheit aber schließt die Annahme aus, der Ausbau eines ihrer rechtlichen Bestandteile - hier: der Ausbau der Deichverteidigungsstraße - könne kraft einer anderen Last erfolgt sein.

Zuzustimmen ist der Beklagten zwar, wenn sie geltend macht, eine öffentliche Sache könne zugleich mehreren Zwecken dienen, also mehrere Aufgaben haben. Darum geht es in diesem Zusammenhang indes nicht. Gefragt ist hier vielmehr nach der sachenrechtlichen Zuordnung, d.h. danach, was eine bestimmte Anlage ist und was daraus für die Beantwortung der Frage folgt, welche Aufgabe (Last, Pflicht) mit ihrer Schaffung erfüllt wurde. Insoweit aber kann es kein Sowohl-als-auch geben. Das ergibt sich nicht zuletzt aus Gründen der Kostentragung.

Mit jeder die Schaffung und Unterhaltung öffentlicher Sachen betreffenden Last (Aufgabe, Pflicht) verbindet sich eine bestimmte Kosten (tragungs)ordnung (s. dazuUrteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG IV C 22.72 - BVerwGE 42, 331 [336 f.]), d.h. eine Regelung des Inhalts, wer (gegebenenfalls zunächst) die Kosten zu tragen hat und ob sowie gegebenenfalls auf welche Weise er andere zur Kostentragung heranziehen kann. Diese Kosten(tragungs)ordnungen sind auf die jeweilige Art von öffentlicher Sache zugeschnitten und daher im Vergleich zueinander potentiell divergierend. Das zeigt sich gerade auch hier. Zwar führen die Herstellung sowohl einer Hochwasserschutzanlage - dies nach der vom Berufungsgericht in Anwendung von Landesrecht und damit bindend getroffenen Feststellung über § 59 HWaG - als auch einer beitragsfähigen Anbaustraße - dies über die §§ 127 ff. BBauG - zur Berechtigung, durch die Erhebung von Beiträgen Kosten abzuwälzen. Jedoch ist die zugelassene Art und Weise dieser Kostenabwälzung unterschiedlich ausgestaltet; sie folgt unterschiedlichen Regeln und hebt auf unterschiedliche Beitragsschuldner ab. Deshalb kann jeweils nur eine Kosten(tragungs)ordnung einschlägig sein. Das ist im vorliegenden Fall die für die Hochwasserschutzanlage geltende Kosten(tragungs)ordnung, weil - wie gesagt - die Deichverteidigungsstraße rechtlich Bestandteil dieser öffentlichen Sache ist und aus der Bestandteilseigenschaft die Einschlägigkeit allein der Aufgabe des Hochwasserschutzes folgt. Damit darf nicht - das sei klarstellend unterstrichen - die (zu bejahende) Frage verwechselt werden, ob dann, wenn eine öffentliche Sache neben ihrem Hauptzweck noch einem weiteren Zweck dient, eine solche "Fremdnutzung" u.U. unter eine Abgabepflicht gestellt werden darf (Beispiel bei beitragsfähigen Erschließungsstraßen: Entwässerungsbeiträge und -gebühren). Das führt nämlich hier nicht weiter, weil das Erschließungsbeitragsrecht in § 127 BBauG nicht darauf abstellt, ob eine - wie immer beschaffene und sachenrechtlich zuzuordnende - Anlage (auch) der Erschließung dient, sondern voraussetzt, daß sie als solche eine beitragsfähige Erschließungsanlage ist. Gerade dies aber trifft aus den vorstehenden Gründen bei der Deichverteidigungsstraße nicht zu.

Das alles wird durch die folgenden, auf die Verknüpfung zwischen dem Bauplanungsrecht einerseits sowie dem Erschließungs- und Erschließungsbeitragsrecht andererseits abstellenden Überlegungen erhärtet.

§ 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG ordnet an, daß die Herstellung u.a. öffentlicher Straßen einen Bebauungsplan voraussetzt. Dieser Forderung kann nur genügt werden, wenn bzw. soweit die entsprechenden Flächen als Verkehrsflächen ein möglicher Gegenstand bauplanerischer Festsetzungen sind. Nur auf derartig festsetzbare Verkehrsanlagen bezieht sich § 127 Abs. 2 Nr. 1 (und Nr. 2) BBauG mit der Folge, daß Verkehrsanlagen, für die dies nicht zutrifft, nicht der im Bundesbaugesetz geregelten Kosten(tragungs)ordnung unterliegen. Dementsprechend ist das Recht der Gemeinde, Erschließungsbeiträge für die Kosten von Verkehrsanlagen nach Maßgabe der §§ 127 ff. BBauG zu erheben, abhängig davon, daß es sich um Anlagen handelt, die den Anforderungen des § 125 BBauG gemäß und in diesem Sinne rechtmäßig hergestellt worden sind (vgl. u.a.Urteile vom 18. September 1981 - BVerwG 8 C 21.81 - Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 14 S. 7 [10] undvom 12. Oktober 1973 - BVerwG IV C 3.72 - Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 4 S. 1 [2] m.weit.Nachw.). Daran ändert nichts, daß nach § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung an die Stelle eines Bebauungsplans treten kann. Denn das betrifft ausschließlich Anlagen, deren Flächen ihrerseits in einem Bebauungsplan festgesetzt werden könnten, jedoch - aus welchen Gründen immer - nicht (wirksam) festgesetzt worden sind. Dieser Zusammenhang wird durch die Regelung des § 125 Abs. 2 Satz 3 BBauG bestätigt, die die Erteilung der Zustimmung den Anforderungen des § 1 Abs. 4, 6 und 7 BBauG unterwirft.

Die von der Beklagten als rechtlicher Bestandteil der Hochwasserschutzanlage hergestellte Deichverteidigungsstraße ist kein möglicher Gegenstand bauplanerischer Festsetzung, und zwar ist sie es - wie der Vergleich der Nrn. 11 und 16 des § 9 Abs. 1 BBauG zeigt - gerade deshalb nicht, weil es sich bei ihr um einen Bestandteil der Hochwasserschutzanlage handelt: Hochwasserschutzanlagen entziehen sich (einschließlich ihrer Bestandteile) bauplanerischer Festsetzung, wenn die erforderlichen Festsetzungen "nach anderen Vorschriften getroffen werden können" (§ 9 Abs. 1 Nr. 16 BBauG). Das ist nach § 31 Abs. 1 Satz 2 WHG der Fall (und in Verbindung mit dem einschlägigen Landesrecht hier auch geschehen). Daß diese Ausschlußwirkung erst seit der Novellierung des Bundesbaugesetzes von 1976 (Bekanntmachung vom 18. August 1976 - BGBl. I S. 2256, ber. S. 3617) ausdrücklich angeordnet ist, spielt insoweit keine Rolle. Die damals eingefügte Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 16 BBauG entspricht dem, was bereits vorher geltendes Recht war (vgl. dazuUrteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 76.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 112 S. 90 [95]).

Aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden ist schließlich auch die Auffassung des Berufungsgerichts, eine (gerichtliche) Umdeutung der ergangenen Erschließungsbeitragsbescheide in auf § 59 HWaG gestützte Bescheide scheitere bereits daran, daß dies der erkennbaren Absicht der Beklagten widerspräche. Zu einem solchen Widerspruch käme es in der Tat, da die Beklagte, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, von der ihr durch § 59 HWaG eingeräumten Befugnis zur Beitragserhebung bisher grundsätzlich keinen Gebrauch gemacht hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.