Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.07.1974, Az.: BVerwG VI C 17.71

I.

Der während dieses Rechtsstreits verstorbene Ehemann der Klägerin (im folgenden der frühere Kläger genannt) wurde als Oberkreisdirektor des Landkreises L... am 30. Juni 1951 in den Ruhestand versetzt. Er bezog bis zu diesem Zeitpunkt Dienstbezüge aus der Besoldungsgruppe A 1 a. Seine Versorgungsbezüge wurden auf der Grundlage der Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 16 errechnet, die im Wege der Überleitung an die Stelle der Besoldungsgruppe A 1 a getreten war.

Im September 1967 begehrte der frühere Kläger, ihm Versorgungsbezüge aus der Besoldungsgruppe B 4 oder B 3 der Landesbesoldungsordnung zu gewähren. Er berief sich dafür auf die dem Besoldungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. November 1960 (GV. NW. S. 357) - LBesG 60 - durch Art. 1 Nr. 1 des Überleitungsgesetzes vom 27. März 1962 (GV. NW. S. 123) eingefügte Vorschrift des § 27 b in Verbindung mit § 3 der Verordnung über die Eingruppierung der mit Landesbeamten nicht vergleichbaren Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände im Lande Nordrhein-Westfalen vom 5. Juli 1956 (GV. NW. S. 185) - Eingruppierungsverordnung - in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Eingruppierungsverordnung vom 21. April 1966 (GV. NW. S. 290).

Der frühere Kläger begehrte eine entsprechende Überleitung vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der dem Landesbesoldungsgesetz durch das Überleitungsgesetz eingefügten Vorschrift des § 27 b ab, d.h. mit Wirkung vom 1. Juni 1962.

Der Beklagte lehnte das Begehren des Klägers durch Bescheid vom 15. Dezember 1967 und Widerspruchsbescheid vom 15. März 1968 ab.

Der frühere Kläger hat Klage mit dem Antrag erhoben,

den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 15. Dezember 1967 und vom 15. März 1968 zu verpflichten, ihm (dem früheren Kläger) ab Inkrafttreten des Landesbesoldungsgesetzes von 1962 (gemeint ist offenbar das Inkrafttreten der durch das Überleitungsgesetz dem Landesbesoldungsgesetz eingefügten Vorschrift) Versorgungsbezüge aus der Besoldungsgruppe B 4, hilfsweise aus der Besoldungsgruppe B 3 des Landesbesoldungsgesetzes zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht in Arnsberg hat die Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die dagegen eingelegte Berufung des früheren Klägers durch Urteil vom 16. Februar 1971 zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Der frühere Kläger habe als ehemaliger Hauptgemeindebeamter nicht zu den nach § 27 b LBesG 60 überzuleitenden Versorgungsempfängern gehört. Zur Begründung dieser Rechtsauffassung habe das Berufungsgericht in seinem Urteil vom 11. August 1967 - VI A 302/66 - ausgeführt, daß die ehemaligen Hauptgemeindebeamten nicht zu den mit Landesbeamten unmittelbar vergleichbaren Kommunalbeamten gehörten. Aus der (im einzelnen dargestellten) historischen Entwicklung der Besoldung der leitenden Kommunalbeamten in Preußen und ihrer Angleichung an die Besoldung der Staatsbeamten ergebe sich, daß alle diese Regelungen nur das eine Ziel gehabt hätten, die Besoldung der leitenden Kommunalbeamten in angemessenen Grenzen zu halten, also praktisch Höchstgrenzen festzusetzen, nicht aber Mindesteinstufungen zu garantieren. Das werde besonders deutlich durch § 29 Abs. 2 LBesG 60, worin der Innenminister oder der zuständige Fachminister ermächtigt werde, im Einvernehmen mit dem Finanzminister durch Rechtsverordnung Richtlinien für die Eingruppierung der mit Landesbeamten nicht vergleichbaren Beamten nach den für die Landesbeamten geltenden Grundsätzen zu erlassen "und dabei Höchstgrenzen festzulegen". Auch aus den Landtagsberatungen zum Überleitungsgesetz ergebe sich, daß die Hauptgemeindebeamten im Rahmen dieser Bestimmungen nicht berücksichtigt werden könnten. Dies werde durch Art. VI § 2 Abs. 1 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Juni 1970 (GV. NW. S. 442) bestätigt. Dieses Ergebnis widerspreche auch nicht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums.

Der frühere Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er das Klageziel weiterverfolgt und Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des § 27 b LBesG 60 rügt.

Der Beklagte hat sich im Revisionsverfahren nicht anwaltlich vertreten lassen.

Die Parteien haben sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Über die Revision kann gemäß §§ 141, 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die Revision muß ohne Erfolg bleiben.

Nach § 31 LBesG 60 gelten die Vorschriften der §§ 27 bis 30 u.a. auch für die Versorgungsberechtigten der Gemeinden und der Gemeindeverbände. Zu diesen Vorschriften gehört auch § 27 b LBesG 60 in der Fassung des Überleitungsgesetzes. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift werden die Bezüge der Versorgungsempfänger, bei denen der Versorgungsfall in der Zeit vom 1. Juli 1937 bis zum 31. Dezember 1961 (wie hier beim früheren Kläger) eingetreten ist, mit Wirkung vom 1. Juni 1962 auf den Betrag festgesetzt, der sich ergeben hätte, wenn der Beamte bei seinem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst aus einer Besoldungsgruppe dieses Gesetzes unter Berücksichtigung der Änderung durch § 1 des Besoldungserhöhungsgesetzes vom 20. Dezember 1960 (GV. NW. S. 457) besoldet gewesen wäre. Nach Absatz 1 Satz 2 dieser Vorschrift gelten für die Überleitung in die neue Besoldungsgruppe die für aktive Beamte maßgebenden Überleitungsvorschriften sinngemäß. Diese demnach maßgebenden, für die aktiven Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände geltenden, Überleitungsvorschriften sind in § 29 LBesG 60 enthalten. Nach dessen Absatz 1 sind die mit den Landesbeamten vergleichbaren Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände, soweit sie in den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen A, B und H nicht aufgeführt sind, nach den für die Landesbeamten geltenden Vorschriften und Bestimmungen in die Gruppen der Besoldungsordnungen einzureihen. Durch Absatz 2 des § 29 LBesG 60 wird der Innenminister oder der zuständige Fachminister ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Finanzminister durch Rechtsverordnung Richtlinien für die Eingruppierung der mit Landesbeamten nicht vergleichbaren Beamten nach den für die Landesbeamten geltenden Grundsätzen zu erlassen und dabei Höchstgrenzen festzulegen. Bereits dieser Unterschied zwischen der Regelung des Absatzes 1 des § 29 und der des Absatzes 2 dieser Vorschrift läßt deutlich werden, daß es sich bei der Regelung des Absatzes 2 nicht um eine strukturelle Überleitung in dem Sinne handelt, wie sie der erkennende Senat insbesondere in seinem Urteil vom 19. April 1972 - BVerwG VI C 16.69 - (Buchholz 235.15 § 29 LBesG Hessen Nr. 1 = ZBR 1972, 277 = DÖD 1972, 236 [BVerwG 19.04.1972 - BVerwG VI C 16.69]) gekennzeichnet hat.

Die Richtlinien, von denen in der vorgenannten Vorschrift die Rede ist, sind in der auf Grund einer entsprechenden Ermächtigung in § 22 Satz 2 des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juni 1954 (GV. NW. S. 162) ergangenen Eingruppierungsverordnung vom 5. Juli 1956 (GV. NW. S. 185) enthalten. Nach deren § 3 dürfen Oberkreisdirektoren eingruppiert werden in Landkreisen mit einer Einwohnerzahl von 120 001 bis 200 000 in Besoldungsgruppe B 2/B 3. Diese Regelung wurde durch die Neufassung der Eingruppierungsverordnung vom 8. April 1965 (GV. NW. S. 97) dahin geändert, daß Oberkreisdirektoren eingruppiert werden dürfen in Landkreisen mit einer Einwohnerzahl von 150 001 bis 250 000 in Besoldungsgruppe B 3/B 4. Nach § 4 Abs. 1 der Eingruppierungsverordnung soll die Einweisung in die Höchstgruppe im allgemeinen auf Fälle beschränkt bleiben, in denen die Gemeinde, das Amt oder der Landkreis der oberen Grenze der Größengruppe nahesteht (Fassung 1956) bzw. in denen die Mitte zwischen der unteren und der oberen Grenze der Größengruppe überschritten ist (Fassung 1965). Zur Bedeutung dieser in der Eingruppierungsordnung enthaltenen Regelungen hat der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 22. März 1973 - BVerwG VI C 47.68 -, durch das er das auch in diesem Rechtsstreit vom Berufungsgericht erwähnte Urteil vom 11. August 1967 - OVG VI A 302/66 - bestätigt hat, nach einer Darlegung, was unter struktureller Änderung und Überleitung zu verstehen ist, folgendes ausgeführt:

"Die Verordnung über die Eingruppierung der mit Landesbeamten nicht gleichzubewertenden Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände im Lande Nordrhein-Westfalen (Eingruppierungsverordnung - EingrVO -) vom 5. Juli 1956 (GV. NW. S. 185) sieht eine solche normative (strukturelle) Änderung gerade nicht vor, sondern geht davon aus, daß die betreffenden Beamten in eine von zwei möglichen Besoldungsgruppen eingruppiert werden dürfen und daß also in jedem Fall ein besonderer Übertragungsakt erfolgen muß. Die Bestimmungen der Eingruppierungsverordnung selbst stellen keine die unmittelbare Überleitung regelnden Vorschriften dar."

Erfordert bereits die Eingruppierung der im Dienst befindlichen Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände einen mit Ermessensspielraum ausgestatteten Übertragungsakt, so ist schon deshalb die Weiterleitung einer strukturellen Verbesserung an Versorgungsempfänger von vornherin ausgeschlossen.

Das Berufungsgericht weist mit Recht darauf hin, daß diese seine Auffassung durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift des § 27 b LBesG 60 bestätigt wird. Bei der zweiten Lesung des Überleitungsgesetzes hat der Berichterstatter hierzu ausgeführt (Stenografische Berichte des Landtags Nordrhein-Westfalen, 4. Wahlperiode, 78. Sitzung am 13. März 1962, Bd. 3 S. 2895):

"Bei dem ... Problem - der Überleitung der Hauptgemeindebeamten - ist geprüft worden, ob die Verordnung über die Eingruppierung der mit Landesbeamten nicht gleichzubewertenden Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände bei der Überleitung in irgendeiner Form Berücksichtigung finden kann. Nach dieser Verordnung ist den Gemeinden ein Spielraum hinsichtlich der Einstufung ihrer Hauptgemeindebeamten eingeräumt; es wurde festgestellt, daß die höchstzulässigen Besoldungsgruppen nicht in allen Fällen ausgeschöpft werden. Wegen dieses Ermessensspielraums bei der Einstufung ist es deshalb ohne Verletzung der Rechte der Gemeinden nicht möglich, die Hauptgemeindebeamten allgemein in die nach der Verordnung höchstzulässige Besoldungsgruppe überzuleiten. Ausgangspunkt der Überleitung muß vielmehr auch hier wie in den anderen Fällen die Besoldungsgruppe bleiben, der der Beamte zuletzt angehört hat."

Abschließende Klarheit darüber, daß die Auffassung des Berufungsgerichts zutreffend ist, bringt schließlich Art. VI § 2 Abs. 1 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Juni 1970 (GV. NW. S. 442). In dieser Vorschrift ist vorgesehen, daß Versorgungsempfänger aus dem Kreis der mit Landesbeamten nicht vergleichbaren Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände (unter dort naher bestimmten weiteren Voraussetzungen) dann einen Zuschlag zum Grundgehalt erhalten, wenn die am 31. Dezember 1969 geltenden Eingruppierungsvorschriften bei Zugrundelegung der Verhältnisse bei Eintritt des Versorgungsfalles eine günstigere Eingruppierung zugelassen hätten. Diese Vorschrift würde jedes Sinnes entbehren, wenn eine bessere Eingruppierung der im Dienst befindlichen Beamten im Wege einer strukturellen Überleitung an die Versorgungsempfänger weiterzugeben wäre.

Die vorstehend darglegte Auffassung stimmt überein mit der des II. Senats des Bundesverwaltungsgerichts. Dieser hat in seinem Urteil vom 6. Juli 1972 - BVerwG II C 4.71 - (Buchholz 237.7 § 118 LBG NW Nr. 1 = DÖD 1973, 208 [BVerwG 06.07.1972 - BVerwG II C 4/71]) zu den entsprechenden Vorschriften des Landesbesoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 1965 (GV. NW. S. 258) entschieden, daß § 31 LBesG nicht "direkt" zur Anwendung des § 27 b LBesG auf die Versorgungsempfänger der Gemeinden usw. führt, sondern nur auf dem "Umweg" über § 29 LBesG; die Gruppe der mit Landesbeamten nicht vergleichbaren Gemeindebeamten, für deren Eingruppierung nach § 29 Abs. 2 LBesG Richtlinien unter Festlegung von Höchstgrenzen erlassen werden könnten, werde von § 27 b LBesG nicht betroffen, sondern die Versorgungsempfänger aus diesem Kreise von Gemeindebeamten könnten nur auf Grund des Art. VI § 2 des Siebenten Besoldungsänderungsgesetzes vom 16. Juni 1970 (GV. NW. S. 442) einen Zuschlag zum Grundgehalt unter den dort festgelegten Voraussetzungen erhalten.

Dem Berufungsgericht ist auch darin beizustimmen, daß diese Regelung weder den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums noch dem Grundsatz der Gleichbehandlung widerspricht. Die Ausführungen des Berufungsgerichts bedürfen insoweit keiner Ergänzung (vgl. dazu auch bereits die vorerwähnten Urteile vom 6. Juli 1972 - BVerwG II C 4.71 - und vom 22. März 1973 - BVerwG VI C 47.68 -).

Die Vorschrift des § 50 Abs. 2 BRRG, welche die Revision weiterhin ins Feld führt, knüpft an allgemeine (alle Beamten) oder alle Beamten einzelner Laufbahngruppen erfassende Erhöhungen der Dienstbezüge an, betrifft aber nicht strukturelle Besoldungsverbesserungen einzelner Ämter und vor allem nicht eine Änderung der Besoldung, wie sie hier durch § 29 Abs. 2 LBesG in Verbindung mit der Eingruppierungsverordnung erfolgt ist.

Im übrigen hat der erkennende Senat zur Anwendung allgemeiner Erwägungen und Grundsätze im Besoldungsrecht in seinem Urteil vom 2. April 1971 - BVerwG VI C 82.67 - (Buchholz 235 § 48 a BBesG Nr. 2 = DÖD 1972, 27 = RiA 1972, 32 [BVerwG 02.04.1971 - BVerwG VI C 82.67]) bereits folgendes ausgeführt:

"Das Besoldungsrecht regelt die Höhe der Dienst- und Versorgungsbezüge, ihre Errechnung und Festsetzung in einer materiell aufs äußerste differenzierten und verfeinerten Weise durch formelle und zwingende Vorschriften stark kasuistischen Inhalts. Eine Regelung dieser Art ist ihrer Natur nach einer ausdehnenden Auslegung und Ergänzung der ausdrücklichen Regeln durch allgemeine Grundsätze nicht zugänglich. Das hat der erkennende Senat für die Vorschriften über die Berechnung des Besoldungsdienstalters im Urteil vom 29. Dezember 1967 - BVerwG VI C 32.67 - bereits entschieden, das gleiche gilt erst recht für die Vorschriften über die Höhe der Dienst- oder Versorgungsbezüge."

Nach alledem war die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.