Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.01.1972, Az.: BVerwG VI C 96.67

I.

Der Kläger trat im Jahre 1958 als ... ntenanwärter in den Dienst der ... wurde bis Juli 1960 beim ... beschäftigt. Seit Februar 1964 ist er am ... eingesetzt. Er wurde 1964 zum ... 1966 zum ... und 1969 zum ... befördert.

Im Januar 1965 bat der Kläger aus gesundheitlichen Gründen um seine Rückversetzung an das ... Die ... Gelegenheit, sich zu dem Versetzungsgesuch zu äußern, und wies dabei darauf hin, daß erforderlichenfalls ein Austausch des Klägers gegen einen jüngeren ledigen Beamten in Betracht komme. Der Leiter des ... holte eine Stellungnahme der örtlichen Personalvertretung ein und berichtete sodann, ein freier Dienstposten stehe für den Kläger nicht zur Verfügung, ein Austausch gegen einen anderen Beamten sei dem ... aus dienstlichen Gründen nicht zuzumuten, es sei auch keiner der dafür in Betracht kommenden jüngeren Beamten bereit, mit dem Kläger zu tauschen. Seinem Bericht fügte er eine Stellungnahme des Personalrats vom 18. Februar 1965 bei, in der es u.a. heißt:

" ... hat hier seine Ausbildungszeit als ... abgeleistet. Unsere Erfahrungen, die wir seinerzeit mit ihm gemacht haben, sind Anlaß zu der Befürchtung, daß der gerade wieder und mühsam genug errungene Betriebsfrieden aufs Spiel gesetzt würde. Der dem PA wohlbekannte und latente Unruheherd würde durch die beabsichtigte Maßnahme Verstärkung und neuen Auftrieb erhalten. Wir sind dagegen, daß ein ruhiger und fleißiger Beamter gegen einen Kranken ausgetauscht werden soll, der dem PA lebenslänglich Schwierigkeiten bereiten würde. Wir sind gegen die Versetzung ... auch dann, wenn kein Ersatzmann abgegeben werden muß, weil uns, wie bereits ausgeführt, seine Person gerade hier untragbar erscheint und weil es im Falle der Abwertung des ... zu einer Versetzung der besten Kräfte kommen würde. Unruhestifter, Nörgler, Minderleistungsfähige und Kranke fühlen sich hier am wohlsten und verbleiben deshalb für alle Zeiten beim .... Außerdem können wir uns nicht mit dem Gedanken abfinden, daß auch nur einer tüchtigen und strebsamen Kraft durch die Anwesenheit des ... der Aufstieg verbaut würde."

Der Kläger wurde zu dem Bericht und der Stellungnahme des Personalrats gehört. Im Zusammenhang mit seiner Stellungnahme dazu zog er sein Versetzungsgesuch zurück und beantragte, den Bericht einschließlich der Anlage aus seinen Personalakten zu entfernen. Die ... lehnte dies durch Bescheid vom 6. August 1965 mit der Begründung ab, der auf den Versetzungswunsch des Klägers hin angefallene Schriftwechsel gehöre nach § 90 BBG zu den Personalakten, die Persönlichkeit und Werdegang des Beamten lückenlos aufzeigen sollten. Die in der Äußerung der Personalvertretung erwähnten zurückliegenden Vorgänge am ... wurden dem Kläger bei einer Beförderung nicht hinderlich sein.

Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger Klage erhoben, mit der er erstrebt, die Beklagte zu verpflichten, die Äußerung des Personalrats aus seinen Personalakten zu entfernen, hilfsweise festzustellen, daß er sich mit seinem Verhalten, das Anlaß zu den Tadelsäußerungen im Beschluß des Personalrats vom 18. Februar 1965 gewesen sei, nicht in Widerspruch zu seinen Beamtenpflichten gesetzt habe.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, das Berufungsgericht die dagegen gerichtete Berufung zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Personalrat beim ... sei vom Leiter des Postamts zu Recht um seine Äußerung gebeten worden, weil die Versetzung des Klägers im Austausch gegen einen anderen Beamten ein Vorgang gewesen sei, der die Bediensteten des Postamts wesentlich berührt habe (§ 55 Abs. 3 PersVG). Die Stellungnahme sei daher nicht etwa nichtig. Die ... habe die Äußerung des Personalrats jedoch nicht entgegennehmen und den Personalakten des Klägers beifügen dürfen, weil der Kläger durch ihren herabwürdigenden Inhalt in seinen Rechten verletzt werde. An ihrer Entfernung aus den Personalakten habe der Kläger ein rechtlich geschütztes Interesse ohne Rücksicht darauf, ob die in ihr enthaltenen Werturteile berechtigt seien oder nicht. Denn der Personalrat sei kein "Dritter", dessen Äußerungen für sich betrachtet werden könnten, sondern eine Art "Organ" der Dienststelle, das Anteil an der Ausübung öffentlicher Gewalt habe. Der Rechtsschutz gegenüber seiner Mitwirkung an den Entscheidungen der Dienststelle sei nicht ausreichend. Eine Anfechtungsklage biete keine Aussicht auf Erfolg, da sich die Äußerung des Personalrats rechtlich nicht als dienstliche Beurteilung des Klägers darstelle, sondern der Personalrat sich als insoweit zuständige Personalvertretung unter Ausnutzung des ihm eingeräumten Ermessens zur Frage des Austausches eines von ihm zu betreuenden Bediensteten gegen den Kläger geäußert habe. Ohne die den Kläger herabwürdigenden Ausdrücke lasse sich seine Stellungnahme auch halten. Die bloße Anfechtung eines Teiles ihrer Begründung sei aber unzulässig. Der Weg der Privatklage verspreche ebenfalls keinen Erfolg, da sich der Personalrat auf die Wahrnehmung berechtigter Interessen berufen könne. Das zwinge zu der Schlußfolgerung, daß eine solche Äußerung streng "intern" bleiben müsse, das ... also nicht befugt gewesen sei, sie an die ... weiterzugeben, und die ... sie nicht habe entgegennehmen dürfen, weil sie damit in rechtlich geschützte Interessen des Klägers eingegriffen habe. Die ... sei deswegen zu Recht verpflichtet worden, die Äußerung des Personalrats beim ... aus den Personalakten des Klägers zu entfernen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten mit dem Antrag,

hilfsweise,

Die Beklagte rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und stimmt dem Berufungsurteil zu.

Die Beteiligten haben sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Über die Revision kann nach den §§ 141, 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Die Vorinstanzen haben die Beklagte zu Unrecht verpflichtet, die Äußerung des Personalrats beim ... vom 18. Februar 1965 aus den Personalakten des Klägers zu entfernen.

Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, die streitige Äußerung sei aus den Personalakten des Klägers zu entfernen, weil sie im Einblick darauf, daß die Rechtsschutzmöglichkeiten des Klägers gegenüber den darin aufgestellten Behauptungen unzureichend seien, habe "intern" bleiben müssen und deswegen von der Dienstbehörde nicht habe entgegengenommen werden dürfen, ist mit dem materiellen Personalaktenbegriff und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu vereinbaren.

Bestandteil der Personalakten sind nach § 90 Satz 1 Halbsatz 2 BBG "alle ihn" (d.h. den Beamten) "betreffenden Vorgänge" unabhängig von der Art und Weise ihrer Aufbewahrung (materieller Personalaktenbegriff), d.h. "alle auf die persönlichen und dienstlichen Verhältnisse eines Bediensteten bezüglichen Urkunden und aktenmäßig festgehaltenen Vorgänge" (Beschluß vom 24. Februar 1965 - BVerwG VI B 15.64 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 6 = ZBR 1965, 215]). Dabei ist zwischen solchen Vorgängen zu unterscheiden, die den Beamten "in seinem Dienstverhältnis" betreffen und ohne Rücksicht darauf, ob sie inhaltlich richtig und rechtsfehlerfrei zustandegekommen sind, zu den Personalakten genommen werden müssen, und solchen, die ihn persönlich betreffen und bei seiner Dienstbehörde entstanden oder ihr zugegangen sind und deswegen zu seinen Personalakten genommen werden können (Urteil vom 30. August 1962 [BVerwGE 15, 3, 12 ff. [BVerwG 30.08.1962 - II C 16/60]]). Die Entfernung einzelner Vorgänge beider Gruppen aus den Akten kann grundsätzlich nicht verlangt werden, weil die Personalakten ihren Zweck, ein lückenloses Bild der Entstehung und Entwicklung des Dienstverhältnisses als historischen Geschehensablaufs zu geben, andernfalls nicht erfüllen könnten (Grundsatz der Vollständigkeit der Personalakten, Urteile vom 30. August 1962 [BVerwGE 15, 3, 12 ff. [BVerwG 30.08.1962 - II C 16/60]], vom 8. September 1966 - BVerwG VI C 6.63 - [Buchholz 310 § 139 VwGO Nr. 25 = RiA 1969, 56], Beschluß vom 19. August 1964 [BVerwGE 19, 179, 185[BVerwG 19.08.1964 - VI B 15/62]] und Urteil vom 15. Oktober 1970 [BVerwGE 36, 134, 141 f.[BVerwG 15.10.1970 - II C 36/66]]).

Hierzu steht die Auffassung des Berufungsgerichts, die streitige Äußerung des Personalrats beim ... habe "intern" bleiben müssen, in Widerspruch. Die vom Berufungsgericht für geboten erachtete stillschweigende gesonderte Verwahrung dieses Schriftstücks außerhalb der Personalakten ist schon deswegen nicht angängig, weil es sich bei der streitigen Äußerung um einen Vorgang handelt, der nach den oben dargelegten Grundsätzen in die Personalakten des Klägers aufgenommen werden mußte. Denn die Stellungnahme der Personalvertretung ist im Rahmen der Erörterung des Versetzungswunsches des Klägers abgegeben worden - wobei offenbleiben kann, ob die Beteiligung der Örtlichen Personalvertretung gerechtfertigt war oder nicht - und erörtert nicht nur die Möglichkeiten eines Personalaustausches aus Anlaß der beabsichtigten Rückversetzung des Klägers nach ... sondern auch die Verwendbarkeit des Klägers am ... Damit berührt sie sein Dienstverhältnis unmittelbar (zu einem ähnlichen Vorgang Beschluß vom 13. August 1971 - BVerwG II B 31.71 -). Zu den Vorgängen, die den Beamten "in seinem Dienstverhältnis" berühren, gehören - neben Personalunterlagen und dienstlichen Beurteilungen - nicht nur die Vorgänge, die den Inhalt des Dienstverhältnisses insgesamt oder einzelner aus ihm fließender Rechte oder Pflichten bestimmen oder verändern, sondern auch die Unterlagen, die die Art und Weise erhellen, in der die jeweilige Entscheidung vorbereitet worden ist, oder die Aufschluß über die Gesichtspunkte und Erwägungen geben, die für die einzelne das Dienstverhältnis berührende Maßnahme oder dafür, daß sie unterblieben ist, maßgebend waren. Gerade sie lassen die Personalakten in besonderem Maße zu einem Abbild des dienstlichen Lebensweges des Beamten werden.

Muß ein Vorgang seiner Natur nach zu den Personalakten genommen werden und liegen die in § 90 Satz 2 BBG bestimmten Voraussetzungen vor, so kann der Beamte grundsätzlich nur - wie in § 90 Satz 2 und 3 BBG vorgesehen - verlangen, daß er vor der Aufnahme des Vorganges in die Personalakten gehört und seine Äußerung zu den Personalakten genommen wird. Im vorliegenden Fall kommt weder ein Anspruch auf Entfernung des Vorganges aus den Personalakten noch ein solcher auf irgendwie geartete Richtigstellung durch die personalaktenführende Dienststelle - der übrigens auch nicht geltend gemacht ist - in Betracht. Bei der Stellungnahme des Personalrats vom 18. Februar 1965 handelt es sich in dem oben wiedergegebenen Teil um "Behauptungen tatsächlicher Art" im Sinne des § 90 Satz 2 BBG. Daran ändert es nichts, daß sich die Äußerung der Form nach zum Teil als Werturteil darstellt. Werden "Werturteile" als Folgerung aus bestimmten Vorgänger, gewonnen, so stehen dem Beamten insoweit die in § 90 BBG bestimmten Rechte zu (vgl. auch das zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmte Urteil vom 12. Oktober 1971 - BVerwG VI C 99.67 -). Dies gilt erst recht, wenn "Werturteile" in Wirklichkeit tatsächliche Behauptungen zum Inhalt haben. Beide Erscheinungsformen kommen hier vor. Die Anwendbarkeit des § 90 Satz 2 und 3 BBG wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß der Personalrat die Äußerung abgegeben hat. Trotz ihrer Organstellung im Verwaltungsaufbau (vgl. dazu Fitting-Heyer-Lorenzen, Kommentar zum Personalvertretungsgesetz, 3. Aufl., § 1 Anm. 43) repräsentiert die Personalvertretung, gleich welcher Stufe, nicht den Dienstherrn des Beamten, sondern ist aus der Sicht des Dienstverhältnisses des Beamten zum Dienstherrn als Dritter anzusehen, der jedenfalls eine "Behauptung tatsächlicher Art" im Sinne des § 90 Satz 2 BBG aufstellen kann und hier aufgestellt hat. Den Vorschriften des § 90 Satz 2 und 3 BBG ist hier entsprochen worden. Dem Kläger sind der Bericht des ... und die diesem beigefügte Stellungnahme des Personalrats vorgelegt worden; die Stellungnahme, die er hat abgeben lassen, ist zu den Personalakten genommen worden. Darüber hinausgehende Ansprüche bestehen hier nicht, insbesondere auch nicht auf der Grundlage des § 79 BBG.

Das mit dem Hilfsantrag verfolgte Feststellungsbegehren scheitert schon am fehlenden Feststellungsinteresse des Klägers. Zwar sind über die Rechtsbeziehung zwischen Beamten und Dienstherrn als Ganzes hinaus auch einzelne daraus erwachsende Berechtigungen und Verpflichtungen feststellungsfähig (Urteil vom 28. Oktober 1970 [BVerwGE 36, 218, 225 [BVerwG 28.10.1970 - VI C 55/68]] mit weiteren Nachweisen). Die Frage jedoch, ob ein Beamter seinen dienstlichen Pflichten nachgekommen ist, kann - wenn überhaupt - jedenfalls nur dann Gegenstand einer Feststellungsklage sein, wenn dies zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn streitig ist. Dies ist hier nicht der Fall; denn nicht die Dienstbehörde oder eine andere den Dienstherrn repräsentierende Stelle hat Zweifel daran geäußert, daß sich der Kläger während seiner Zugehörigkeit zum ... seinen dienstlichen Pflichten als Beamter entsprechend verhalten hat, sondern die bei diesem Amt gebildete Personalvertretung. Wie oben dargelegt, repräsentiert diese trotz ihrer Organstellung nicht die Beklagte als Dienstherrn des Klägers, sondern ist aus der Sicht des Dienstverhältnisses des Beamten zum Dienstherrn als außenstehender Dritter anzusehen, für dessen Meinungsäußerungen der Dienstherr allenfalls dann einzustehen hätte, wenn er sich mit ihnen identifizierte. Das hat die Beklagte gegenüber dem Kläger nicht getan, sie hat ihm vielmehr zweimal - im Bescheid vom 6. August 1965 und im Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 1965 - "ausdrücklich" versichert, ihm werde aus der streitigen Äußerung in Hinsicht auf spätere Beförderungen kein Nachteil entstehen. Bei dieser Sachlage fehlt es im Verhältnis zur Beklagten an dem für die begehrte Feststellung erforderlichen rechtlichen Interesse des Klägers.

Auf die Revision waren daher die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben und war die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.