Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.08.1969, Az.: BVerwG VI C 130.67

I.

Der Kläger, der als ... I nebenamtlich im Beamtenverhältnis auf Widerruf steht und krankenversicherungspflichtig ist, beantragte am 17. Mai 1965, ihm zu seinen eigenen Aufwendungen für eine Brille in Höhe von 48,90 DM eine Beihilfe zu gewähren. Aufgrund einer Verfügung der ... in ... vom 2. Juni 1965 wurde er zunächst durch das ... dahin verständigt, daß eine Beihilfe nach Nr. 13 Abs. 4 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) vom 17. März 1959 (GMBl. S. 168) in der Fassung vom 14. Januar 1964 (GMBl. S. 26) nur beantragt werden Könne, wenn sich die mit dem Antrag geltend gemachten beihilfefähigen Aufwendungen insgesamt auf mehr als 50 DM beliefen. Da der Kläger seinen Antrag aufrecht erhielt, lehnte der Präsident der OPD durch Bescheid vom 31. August 1965, gestützt auf Nr. 13 Abs. 4 BhV, die Gewährung einer Beihilfe ab. Den Widerspruch des Klägers wies er durch Bescheid vom 18. November 1965 zurück.

Mit der hiergegen gerichteten Klage hat der Kläger sinngemäß beantragt,

Zur Begründung hat er vorgetragen: Da für die Mitglieder der Gruppe A (Beamte des einfachen Dienstes und ...) der ... für Mitglieder der Bundespostbetriebskrankenkasse (Angestellte und Arbeiter) der Mindestbetrag der beihilfefähigen Aufwendungen lediglich 30 DM betrage und er als Beamter auf Widerruf eine dem einfachen Dienst entsprechende Vergütung nach BesGr. A 4 BBesG erhalte, sei er in gleicher Weise zu behandeln.

Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat die Klage durch Urteil vom 8. September 1966 abgewiesen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung durch Urteil vom 29. August 1967 zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Der Kläger habe keinen Anspruch auf Gewährung einer Beihilfe für die Brillenrechnung vom 14. Mai 1965. Der hier in Betracht kommende beihilfefähige Betrag liege unter 50 DM (lt. Widerspruchsbescheid vom 18. November 1965: 46,40 DM). Nach Nr. 13 Abs. 4 BhV könne aber eine Beihilfe nur beantragt werden, wenn die mit dem Antrag geltend gemachten beihilfefähigen Aufwendungen insgesamt mehr als 50 DM betragen würden. Vom Kläger werde eingeräumt, daß er die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht erfülle. Er mache lediglich geltend, daß diese Bestimmung wegen Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) nichtig sei und nicht angewendet werden dürfe. Seiner Auffassung könne jedoch nicht beigepflichtet werden.

Nr. 13 Abs. 4 BhV stelle eine der Verwaltungsvorschriften dar, die der Dienstherr zur Konkretisierung der ihm gemäß § 79 BBG obliegenden Fürsorgepflicht erlassen habe. Der Streit gehe darum, ob sich Nr. 13 Abs. 4 BhV im Rahmen des dem Dienstherrn zustehenden Konkretisierungsermessens halte, oder ob diese Regelung für die Posthalter I im Vergleich zu der für die A-Mitglieder der ... und für die Tarifbediensteten der Bundespost geltenden Regelung zu ungünstig sei, ob also insoweit ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliege. Dies sei nicht der Fall. Denn es seien verständliche sachliche Gründe dafür vorhanden gewesen, bei den A-Mitgliedern der ... und bei den Tarifbediensteten die Bagatellgrenze auf 30 DM herabzusetzen, es bei den Posthaltern I aber bei der in Nr. 13 Abs. 4 BhV vorgesehenen Bagatellgrenze von 50 DM zu belassen. Der Kläger sei als Posthalter I Beamter auf Widerruf, Gemäß Nr. 1 Abs. I Ziff. 1 BhV könnten ihm Beihilfen gewährt werden. Grundsätzlich bestehe nach Nr. 13 Abs. 4 BhV die Bagatellgrenze von 50 DM. Nach Nr. 15 Abs. 4 BhV sei der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen lediglich bei A-Mitgliedern der ... zu denen der Kläger nicht gehöre - befugt, im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern besondere Vorschriften zu erlassen. Es bestehe alte nach den Beihilfevorschriften rechtlich für den Bundesminister für das ... und ...ewesen gar keine Möglichkeit, eine Sonderregelung hinsichtlich der Bagatellgrenze für ... I zu treffen. An diesem formalen Gesichtspunkt allein könne freilich die Argumentation des Klägers nicht scheitern; sie richte sich vielmehr der Sache nach nicht nur gegen Nr. 13 Abs. 4 BhV, sondern auch gegen Nr. 15 Abs. 4 BhV.

Es bestünden aber hinreichend sachliche Gründe für die unterschiedliche Regelung der Bagatellgrenze bei Posthaltern I und bei A-Mitgliedern der ... Die letzteren seien nicht krankenversicherungspflichtig (vgl. § 2 Abs. 1 der Satzung der ...) die ... I seien hingegen krankenversicherungspflichtig (vgl. § 169 RVO). Abgesehen von diesem gewichtigen Unterschied sei für die A-Mitglieder der ... das Antragsrecht auf Gewährung von Beihilfen im Rahmen der Ermächtigung der Nr. 15 Abs. 4 BhV eingeschränkt. Dies ergebe sich aus den Verfügungen des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 30. Januar 1960 (III L 1 8525 -0) und vom 21. Januar 1965 (III K 3 8525 -0).

Die Einschränkung sei mit einem umfassenden Ausbau des Versicherungsschutzes für diese Personen verbunden. So rechne die ... z.B. grundsätzlich mit Ärzten, Zahnärzten, Krankenkassen sowie den Lieferanten von Heil- und Hilfsmitteln selbst ab. Die weitreichenden Leistungsverbesserungen bedingten, daß die der ... dadurch erwachsenden zusätzlichen Kosten in den ihr aus Beihilfemitteln gewährten finanziellen Ausgleich anteilmäßig in voller Höhe einbezogen würden. Aus diesem Grunde sei das Antragsrecht des in Frage stehenden Personenkreises auf Gewährung von Beihilfen weitgehend eingeschränkt worden. So könnten die A-Mitglieder der ... nur für solche Aufwendungen eine Beihilfe beantragen, für die die Kasse ihre Leistungspflicht entweder ausgeschlossen oder durch Höchstbeträge begrenzt habe. Die von einem A-Mitglied veranlaßte Behandlung durch einen Nichtvertragsarzt der ... sei daher nicht beihilfefähig. Den pflichtversicherten Posthaltern I stehe dagegen aufgrund ihrer Gleichstellung mit den übrigen Beamten beihilferechtlich das Recht der freien Arztwahl zu. Sie brauchten einen Kassenarzt nicht in Anspruch zu nehmen, sondern könnten sich auch an einen Arzt wenden, der nicht Mitglied der kassenärztlichen Vereinigung sei. Sie könnten zwischen den Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung und denen nach den Beihilfevorschriften wählen. Wenn sie die Kassenleistung nicht beanspruchten, würden sie gemäß Nr. 3 Abs. 4 BhV behandelt, d.h., der über die zustehenden Leistungen hinausgehende Betrag sei beihilfefähig. Es liege durchaus im Rahmen einer sachgerechten Regelung, daß die Beklagte den A-Mitgliedern der ... für ihre stark eingeschränkte materielle Beihilfeberechtigung eine niedrigere Bagatellgrenze als den Posthaltern I eingeräumt habe; wobei es auch eine Rolle spiele, daß der erstgenannte Personenkreis im allgemeinen weniger als der letztgenannte eine Möglichkeit haben werde, innerhalb eines Jahres (vgl. Nr. 13 Abs. 3 BhV) beihilfefähige Aufwendungen mit einem insgesamt über die Bagatellgrenze von 50 DM hinausgehenden Betrag zusammenkommen zu lassen. Ein Verstoß gegen die Fürsorgepflicht oder gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz könne also in dieser unterschiedlichen Regelung der Bagatellgrenze für A-Mitglieder der ... und für ... I nicht erblickt werden. Der vom Kläger erstrebten Gleichstellung der ... I mit den A-Mitgliedern der ... hinsichtlich der Bagatellgrenze sei ferner entgegenzuhalten, daß die ... I zwar in ihren dienstlichen Funktionen mit den Laufbahnbeamten des einfachen Postdienstes zu vergleichen seien, nicht aber ohne weiteres in ihrer sozialen und wirtschaftlichen Stellung. Denn sie übten ihre Tätigkeit bei der Post nur nebenamtlich aus, hätten also grundsätzlich noch eine andere Beschäftigung und somit ein anderes, zusätzliches Einkommen.

Auch im Verhältnis zu dem Tarifpersonal der Bundespost sei eine höhere Bagatellgrenze für die ... I gerechtfertigt. Denn bei dem Tarifpersonal seien - ebenso wie bei den A-Mitgliedern der ... - Aufwendungen, die dadurch entstünden, daß der Pflichtversicherte eine ihm zustehende Sachleistung der Krankenversicherung nicht in Anspruch genommen habe, nicht beihilfefähig (vgl. § 3 der Tarifverträge Nr. 163 a und Nr. 163 b vom 6. März 1961 [Amtsblatt des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen - ABlBMP - S. 199 und 200] sowie § 39 Abs. 2 des Tarifvertrages vom 21. März 1961 [ABlBMP S. 223, 246]). Die eingeschränkte Antragsberechtigung des Tarifpersonals der Bundespost rechtfertige es, auch diesem Personenkreis eine niedrigere Bagatellgrenze als den Posthaltern I zuzubilligen, zumal da auch dieser Personenkreis - ebenso wie die A-Mitglieder der ... - geringere Möglichkeiten habe, innerhalb eines Jahres die Bagatellgrenze zu überschreiten.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt, mit der er sein Klagebegehren weiterverfolgt. Hilfsweise beantragt er

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist unbegründet.

Nach Nr. 13 Abs. 4 BhV kann eine Beihilfe nur beantragt werden, wenn eine mit dem Antrag geltend gemachten beihilfefähigen Aufwendungen insgesamt mehr als 50 DM betragen. Diese Regelung berührt die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen innerhalb der auf 50 DM festgesetzten Bagatellgrenze in der Regel (vgl. aber Nr. 13 Abs. 3 BhV) nicht dem Grunde nach; sie besagt lediglich, daß Beihilfeanträge, bei denen der Gesamtbetrag der beihilfefähigen Aufwendungen 50 DM nicht übersteigt, nicht zu berücksichtigen sind. In diesen Fällen müssen die Beihilfeberechtigten abwarten, bis ihnen innerhalb der einjährigen Antragsfrist (vgl. Nr. 13 Abs. 3 BhV) weitere beihilfefähige Aufwendungen erwachsen, die zusammen mit den bereits entstandenen Aufwendungen die Bagatellgrenze überschreiten (vgl. Schröder-Beckmann-Weber, Beihilfevorschriften [Bundeskommentar], Nr. 13 BhV Anm. 6). Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsirrtum entschieden, daß dem Kläger auf seinen Antrag vom 17. Mai 1965 gemäß Nr. 13 Abs. 4 BhV eine Beihilfe nicht gewährt werden kann, weil die von ihm geltend gemachten beihilfefähigen Aufwendungen für eine Brille den Betrag von mehr als 50 DM nicht erreichen. Die Einwendungen der Revision hiergegen greifen nicht durch.

Rechtsgrund für die Beihilfegewährung ist die in § 79 BBG verankerte Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. BVerwGE 19, 48;  21 [BVerwG 18.06.1964 - VI C 30/62];  258 [BVerwG 17.09.1964 - II C 121/62];  22 [BVerwG 18.06.1964 - VI C 30/62];  160 [BVerwG 27.07.1964 - I C 91/61];  27 [BVerwG 18.06.1964 - VI C 30/62];  189 [BVerwG 24.08.1964 - VI C 27/62]; Urteil vom 6. Dezember 1968 - BVerwG VI C 57.67 -). Die Beihilfevorschriften konkretisieren die Fürsorgepflicht im Interesse einer gleichmäßigen Behandlung aller Beamten und Versorgungsempfänger in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, indem sie die Ausübung, des Ermessens der zur Erfüllung der Fürsorgepflicht berufenen Stellen zentral binden (vgl. BVerwGE 19, 10 [16]; 21, 264 [267]; 22, 160 [163]). Ebenso wie die in Nr. 13 Abs. 3 BhV bestimmte Ausschlußfrist ist auch Nr. 13 Abs. 4 BhV eine der Konkretisierung der Fürsorgepflicht auf diesem Teilbereich dienende Verwaltungsvorschrift (vgl. zu Nr. 13 Abs. 3 BhV auch dasUrteil vom 6. Dezember 1968 - BVerwG VI C 57.67 -). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung eines in Anwendung dieser Beihilfevorschriften erlassenen Verwaltungsaktes erstreckt sich hauptsächlich darauf, ob sich die Regelung in ihrer Auswirkung auf den konkreten Einzelfall in den Grenzen des dem Dienstherrn eingeräumten Konkretisierungsemessens hält, insbesondere ob die Beschränkung oder der Ausschluß der Beihilfegewährung mit der Fürsorgepflicht und dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar ist (vgl.Urteil vom 6. Dezember 1968 - BVerwG VI C 57.67 -; ferner auchUrteil vom 10. Juni 1969 - BVerwG II C 89.67 - mit weiteren Nachweisen). Davon ist auch das Berufungsgericht rechtlich zutreffend ausgegangen.

Der Kläger wendet sich nun nicht gegen die in Nr. 13 Abs. 4 BhV getroffene Regelung als solche, er macht vielmehr geltend, daß diese Bestimmung auf ihn keine Anwendung finde, weil er in seiner Eigenschaft als Posthalter I beihilferechtlich den A-Mitgliedern der PBeaKK gleichgestellt werden müsse, für die die vom Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen durch die Verfügungen Nr. 262/1959 (ABlBMP S. 291) und Nr. 352/1959 (ABlBMP S. 393) festgesetzte niedrigere Bagatellgrenze von 30 DM maßgebend sei. Dem kann jedoch nicht beigepflichtet werden.

Allerdings folgt entgegen der anscheinend von der Beklagten vertretenen Auffassung aus dem Umstand, daß der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen aufgrund der Ermächtigung in Nr. 15 Abs. 4 BhV im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern hinsichtlich der Bagatellgrenze nur zu einer Ausnahmeregelung für die A-Mitglieder der PBeaKK, also nicht für die nicht zu diesem Personenkreis gehörenden Posthalter I befugt ist, noch nicht zwingend, daß schon im Hinblick hierauf im vorliegenden Fall ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht in Frage komme. Eine solche - vom Berufungsgericht mit Recht als formal gekennzeichnete - Betrachtungsweise übersieht, daß die gemäß § 200 BBG vom Bundesminister des Innern in Gestalt allgemeiner Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des § 79 BBG erlassenen und für alle Bundesressorts verbindlichen Beihilfevorschriften keine selbständige Rechtsgrundlage für die Beihilfegewährung schaffen. Rechtsgrundlage der Pflichten des Dienstherrn und der Rechte des Beamten in Beihilfefällen bilden vielmehr stets die gesetzliche Fürsorgepflicht und das höherrangige Recht, insbesondere der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Aus dieser Sicht nachprüfbar bleibt ein in Beihilfesachen erlassener Verwaltungsakt auch dann, wenn das behördliche Ermessen in der strittigen Frage durch Verwaltungsvorschriften gebunden ist (vgl. BVerwGE 22, 160 [163, 164] unter Hinweis auf BVerwGE 19, 48). Dem Berufungsgericht ist aber darin zuzustimmen, daß für die unterschiedliche Festsetzung der Bagatellgrenze für die A-Mitglieder der PBeaKK und die Tarifbediensteten der Beklagten einerseits und die Posthalter I andererseits verständliche sachliche Gründe gegeben sind:

Die von Nr. 13 Abs. 4 BhV abweichende Herabsetzung der Bagatellgrenze von 50 DM für die A-Mitglieder der ... (Beamte des einfachen Dienstes und ...) ist im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß für diesen Personenkreis die Gewährung von Beihilfen nach den Beihilfevorschriften mit Rücksicht auf den Versicherungsschutz der PBeaKK, Wie aus den im Berufungsurteil angeführten Verfügungen des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 30. Januar 1960 und vom 21. Januar 1965 in Verbindung mit der Verfügung Nr. 262/1959 hervorgeht, im Rahmen der Nr. 15 Abs. 4 BhV materiell stark eingeschränkt ist. Danach sind die A-Mitglieder ausschließlich auf die - nach Nr. 3 Abs. 3 BhV nicht beihilfefähigen - Sachleistungen der ... angewiesen (vgl. hierzu auch Schröder-Beckmann-Weber, a.a.O., Nr. 15 BhV Anm. 7; Köhnen-Schröder, Beihilfevorschriften, Nr. 15 BhV Anm. 7 sowie Kniepmeyer-Otto im Jahrbuch des Postwesens 1960 S. 115 ff. [S. 122-126]). Dies gilt insbesondere hinsichtlich der ärztlichen Behandlung (vgl. hierzu § 9 der Satzung der ...) Die A-Mitglieder können daher nur solche Aufwendungen zum Gegenstand eines Beihilfeantrags machen, für die die ... ihre Leistungspflicht ausgeschlossen oder durch Höchstbeträge begrenzt hat (vgl. Verfügung Nr. 262/1959 zu Nr. 13 Abs. 2 BhV). Den A-Mitgliedern erwachsen infolgedessen innerhalb der Antragsfrist (Nr. 13 Abs. 3 BhV) häufig nur kleinere Beträge an beihilfefähigen Aufwendungen, die in vielen Fällen die nach Nr. 13 Abs. 4 BhV vorgeschriebene Bagatellgrenze von 50 DM nicht erreichen. Aus denselben Gründen ist die Bagatellgrenze auch bei den Tarifbediensteten der Beklagten auf 30 DM herabgesetzt worden, weil diese Personen aufgrund den im Berufungsurteil näher angeführten tarifvertraglichen Bestimmungen ebenfalls ausschließlich auf die Sachleistungen der gesetzlichen Krankenversicherung angewiesen sind und Aufwendungen, eile dadurch entstehen, daß sie eine ihnen zustehende Sachleistung der Krankenkasse nicht in Anspruch nehmen, nicht beihilfefähig sind. Demgegenüber ist bei den Posthaltern I die beihilferechtliche Sach- und Interessenlage eine wesentlich andere. Infolge ihrer Gleichstellung mit den übrigen, nicht zu den A-Mitgliedern der PBeaKK gehörenden Beamten haben sie das - entgegen der Ansicht der Revision nicht bedeutungslose - Recht der freien Arztwahl mit der Folge, daß sie sich auf die gegenüber Nr. 3 Abs. 3 BhV günstigere Regelung der Nr. 3 Abs. 4 BhV berufen können, wonach die über die zustehenden Kassenleistungen hinausgehenden Aufwendungen im Rahmen der Beihilfevorschriften beihilfefähig sind. Die Posthalter I haben daher weitaus mehr Möglichkeiten als die A-Mitglieder der ... und die Tarifbediensteten der Beklagten, innerhalb der Antragsfrist durch das Zusammenkommenlassen von beihilfefähigen Aufwendungen die Bagatellgrenze von 50 DM zu erreichen.

Nicht zuletzt fällt der vom Berufungsgericht festgestellte Umstand ins Gewicht, daß die ... I ihre Tätigkeit bei der ... nur nebenamtlich ausüben, im allgemeinen noch eine andere Beschäftigung mit zusätzlichem Einkommen haben und infolgedessen in ihrer sozialen und wirtschaftlichen Stellung nicht ohne weiteres mit den Laufbahnbeamten des einfachen Postdienstes zu vergleichen sind. Auch das ist ein Gesichtspunkt, der - wie das Bundesverwaltungsgericht schon ausgesprochen hat (vgl. z.B. BVerwGE 23, 288[BVerwG 24.02.1966 - VIII C 276/63] [294] - eine unterschiedliche beihilferechtliche Behandlung rechtfertigt.

Die von der Revision beanstandete unterschiedliche Festsetzung der Bagatellgrenze für Beihilfeanträge der A-Mitglieder der PBeaKK sowie der Tarifbediensteten der Beklagten einerseits und der Posthalter I andererseits ist nach alledem sachlich begründet; sie ist daher mit der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht und dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar. Demgegenüber ist das Revisionsvorbringen nicht geeignet, die dargestellte, das Berufungsurteil in revisionsrechtlich unangreifbarer Weise tragende Rechtslage in Frage zu stellen.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.