Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.12.1968, Az.: BVerwG VI C 57.67

I.

Der Kläger reichte am 18. Juni 1963 beim Beklagten einen Antrag auf Gewährung einer Beihilfe zu Aufwendungen für ärztliche und zahnärztliche Behandlungen sowie für Arzneimittel ein. Durch Bescheid vom 27. Juni 1963 bewilligte der Beklagte eine Beihilfe in Höhe von 985 DM. Zu den durch zwei Rechnungen des Dr. med. B... vom 2. Juni 1962 und durch ein am 25. Mai 1962 quittiertes Rezept nachgewiesenen Aufwendungen in Höhe von 815 DM, 449 DM und 23,90 DM wurde eine Beihilfe wegen Ablaufs der in Nr. 13 Abs. 3 der Beihilfevorschriften festgelegten Frist versagt.

Die vom Kläger nach erfolglosem Widerspruch (Widerspruchsbescheid vom 4. November 1963) erhobene Klage mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht Berlin durch Urteil vom 28. April 1964 als unbegründet abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 23. März 1965 zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Rechtsgrundlage des geltend gemachten Anspruchs seien § 43 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 1. August 1962 (GVBl. S. 925) - LBG - und § 24 a des Landesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 12. Juli 1960 (GVBl. S. 715) - LBesG - in Verbindung mit den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) des Bundes vom 17. März 1959. Der Anspruch des Klägers auf Beihilfe sei mithin in § 24 a LBesG gesetzlich normiert. Die Bedeutung dieser Vorschrift sei aber mit der gesetzlichen Normierung des schon vorher in der Rechtsprechung anerkannten Rechtsanspruchs der Beamten und Versorgungsempfänger auf Beihilfe nicht erschöpft. Sie enthalte vielmehr zugleich eine Konkretisierung des auf der Fürsorgepflicht des § 43 LBG beruhenden Beihilfeanspruchs in der Weise, daß sie vorschreibe, die Beihilfe sei nach den für die unmittelbaren Bundesbeamten und Versorgungsempfänger jeweils geltenden Vorschriften zu gewähren. Damit sei für Berlin gesetzlich festgelegt, daß die Personen, auf die das Landesbesoldungsgesetz anzuwenden sei, ihre Beihilfen nach den Beihilfevorschriften des Bundes erhielten. Diese Vorschriften hätten daher, jedenfalls in Berlin, Rechtssatzcharakter. Damit würden alle Ausführungen des Klägers, Nr. 13 Abs. 3 BhV verstoße gegen die in § 43 LBG normierte Fürsorgepflicht, gegenstandslos. Denn nachdem der Gesetzgeber diese Fristbestimmung gebilligt habe, sei der Dienstherr daran gebunden, und zwar jedenfalls so lange als er nicht von der Möglichkeit des § 24 a Satz 2 LBesG Gebrauch gemacht habe, in den zur Ausführung der Beihilfevorschriften im Lande Berlin erforderlichen Verwaltungsvorschriften das Verfahren und die Zuständigkeiten abweichend zu regeln. Die Gerichte seien daher - anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 19, 48 entschiedenen Fall - nicht in der Lage zu prüfen, ob der Dienstherr sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt habe.

Die Jahresfrist der Nr. 13 Abs. 3 BhV sei aber auch rechtsgültig, wenn man die Beihilfevorschriften des Bundes bei Anwendung auf Beamte des Landes Berlin als Verwaltungsvorschriften ansehen wollte. In diesem Falle sei davon auszugehen, daß. der Dienstherr in den durch die Fürsorgepflicht und die Gleichbehandlung gesteckten Grenzen frei sei, den Beihilfeanspruch so zu gestalten und zu begrenzen, wie pflichtgemäßes Ermessen ihm das eingebe. Auch Verwaltungsvorschriften könnten deshalb eine Ausschlußfrist festlegen, weil diese nicht einen schon bestehenden Anspruch einenge, sondern den bis dahin nur in unbestimmtem Umfang bestehenden Anspruch erst bestimmt mache, d.h. konkretisiere. Erst ein durch die Verwaltungsvorschriften konkretisierter Umfang des Anspruchs könne Gegenstand eines konkreten Leistungsbegehrens sein. Die gerichtliche Nachprüfung beschränke sich darauf, ob sich die Konkretisierung in den Grenzen der Fürsorge- und Alimentationspflicht halte und das Ermessen innerhalb dieser Grenzen richtig ausgeübt worden sei (BVerwGE 19, 48). Die Fristbestimmung der Nr. 13 Abs. 3 BhV halte sich - wie näher dargelegt wird - innerhalb dieser Grenzen. Dahingestellt könne bleiben, ob es ermessensfehlerhaft sei, daß die Beihilfevorschriften die Möglichkeit einer Nachsichtgewährung außer acht ließen. Denn der Kläger habe nichts dafür vorgetragen, daß es ihm ohne Verschulden unmöglich gewesen sei, den Antrag rechtzeitig zu stellen. Der Kläger habe vielmehr nur generell das Fehlen einer solchen Möglichkeit gerügt.

Der Kläger habe auch nichts dafür vorgetragen, daß die Verweigerung der Beihilfe für ihn eine besondere Härte bedeute. Hierauf käme es auch nicht an.

Ergäben sich hiernach aus beamtenrechtlichen Gesichtspunkten keine Bedenken gegen die Gültigkeit der Fristbestimmung in Nr. 13 Abs. 3 BhV, so seien solche auch nicht aus allgemeinen Erwägungen über Sinn und Zweck von Ausschlußfristen zu gewinnen. Sie ergäben sich auch nicht aus BSG 14, 246, falls die dort entwickelten Gedanken überhaupt allgemein Gültigkeit zu beanspruchen hätten. Denn hier habe die Frist echte Ausschlußfunktion. Sie solle dem Dienstherrn die Gewißheit geben, daß er nicht mit einer unbestimmten Vielzahl von Beihilfeansprüchen überschüttet werden könne, sondern sich nur noch denen gegenüber sehe, die innerhalb der Jahresfrist vor Antragstellung entstanden seien. Unter diesen Umständen erübrige sich auch ein näheres Eingehen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. August 1962 - BVerwG - V C 25.61 -(DVBl. 1962 S. 831).

Die Angriffe des Klägers gegen die Fristberechnung des Beklagten könnten ebenfalls nicht zum Erfolg führen. Sein Vorbringen, Nr. 3 Abs. 5 BhV verkürze im Rahmen der Nr. 13 Abs. 3 BhV unzulässig die Antragsfrist, sei unzutreffend. Doch könne das auf sich beruhen, weil der Kläger nicht einmal die günstigere Regelung der Nr. 13 Abs. 3 Halbsatz 2 BhV beachtet habe, wonach die Antragsfrist spätestens ein Jahr nach der ersten Ausstellung der Rechnung ablaufe. Spätestens von diesem Zeitpunkt ab habe er die Höhe der Aufwendungen gekannt und die Möglichkeit gehabt, einen spezifizierten Beihilfeantrag zu stellen.

Ob der Dienstherr durch eine günstigere Regelung seiner Fürsorgepflicht hätte besser genügen können, unterliege nicht der gerichtlichen Nachprüfung, weil die bestehende Regelung vertretbar sei.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht gemäß § 127 Abs. 1 BRRG (a.F.) zugelassene Revision form- und fristgerecht eingelegt, mit der er sein bisheriges Klageziel weiterverfolgt.

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts. Zur Begründung trägt sie im wesentlichen vor:

Die Beihilfevorschriften des Bundes seien auch in Berlin nicht Rechtsnormen, sondern Verwaltungsvorschriften. Die in erster Linie auf die gegenteilige Ansicht gestützte Begründung des Berufungsurteils vermöge deshalb die getroffene Entscheidung nicht zu tragen. Das gleiche gelte für die Hilfsbegründung. Nr. 13 Abs. 3 BhV habe zwar echte Ausschlußfunktion.

Damit sei aber über ihre Rechtsgültigkeit nichts gesagt. Die Ausschlußfrist der Nr. 13 Abs. 3 BhV sei dem materiellen Recht zuzuordnen und habe daher Rechtssatzcharakter. Weil es aber schon mangele einer wirksamen Verkündung an einem Gesetz oder an einer Rechtsverordnung fehle, sei die durch die Verwaltung gesetzte Ausschlußfrist rechtsunwirksam. Insofern unterscheide sich der vorliegende Fall von dem vom Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 21, 258 entschiedenen; die dort angewandten Beihilfevorschriften des Landes Rheinland-Pfalz seien als Rechtsverordnung erlassen worden und hätten daher Rechtssatzcharakter. Der Rechtsanspruch auf Beihilfe könne nur durch Rechtsvorschrift vernichtet werden. Durch Verwaltungsvorschriften könnten dagegen nur Rechte begründet, nicht aber aufgehoben werden. Fehl gehe die Auffassung des Berufungsgerichts, die Festlegung einer Ausschlußfrist könne durch Verwaltungsvorschriften vorgenommen werden, weil die Frist keinen bestehenden Anspruch einenge, sondern einen bislang unbestimmten Anspruch erst bestimme. Der Beihilfeanspruch sei im Einzelfall in seiner Höhe bereits eindeutig bestimmt durch die Höhe der Aufwendung, ihrer Beihilfefähigkeit und der festgelegten Bemessungssätze und nicht erst auf Grund der "Bewilligung". Der Antrag betreffe nur das Verfahren, wie der entstandene Anspruch geltend gemacht werde.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Fristberechnung seien nicht überzeugend. Insbesondere sei die Übersendung der Rechnung der früheste Zeitpunkt der Kenntnis von der genauen Höhe der Aufwendungen. Die in Nr. 13 Abs. 3 Halbsatz 2 BhV eingeräumte Fristverlängerung sei daher nur eine scheinbare. Eine wirklich fürsorgegemäße Fristbestimmung müßte als frühesten Zeitpunkt die Ausstellung der Rechnung und als spätesten die Begleichung der Rechnung festlegen.

Der Beklagte ist im Revisionsverfahren nicht vertreten.

Die Beteiligten haben sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen (§ 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers ist unbegründet.

Der Kläger hat den Bescheid des Beklagten vom 27. Juni 1963 und dessen Widerspruchsbescheid vom 4. November 1963 - soweit sie die Gewährung einer Beihilfe versagen - mit seiner Klage nur teilweise angefochten. Das war zulässig, allerdings mit der Folge, daß die Bescheide im übrigen rechtszuständig und unanfechtbar geworden sind. Darauf kommt es hier aber nicht entscheidend an, weil der Kläger für die nach Ablauf der Frist der Nr. 13 Abs. 3 BhV geltend gemachten Aufwendungen überhaupt keine Beihilfe erhalten konnte.

Der Revision ist zwar zuzugeben, daß die als Verwaltungsvorschriften erlassenen Beihilfevorschriften des Bundes im Lande Berlin nicht schon deshalb als Rechtsnormen (Rechtsverordnung) gelten, weil sie im Lande Berlin in ihrer jeweiligen Fassung kraft der Gesetzesvorschrift des § 24 a Satz 1 LBesG anzuwenden sind (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1963 - BVerwG VIII C 26.63 - [DVBl. 1964 S. 76,5] zu der § 24 a Sätz 1 LBesG entsprechenden Vorschrift des Art. 47 Abs. 1 Satz. 1 des. Bayerischen Besoldungsgesetzes). Ein näheres Eingehen hierauf erübrigt sich jedoch, weil entgegen der Auffassung der Revision die Rechtmäßigkeit der Nr. 13. Abs. 3 BhV - auf die der Beklagte seine ablehnende Entscheidung gestützt hat - auch als Verwaltungsvorschrift keinen Bedenken begegnet.

Rechtsgrund der Beihilfegewährung ist die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die in § 43 LBG verankert ist. Diese Pflicht, auf deren Erfüllung der Beamte einen Rechtsanspruch hat, ist so umfassend und vielgestaltig, daß zu ihrer Erfüllung eine Vielzahl ihrer Art nach unterschiedlicher. Verhaltensweisen des Dienstherrn in Frage kommt. Eine abschließende Normierung der sich aus der Fürsorgepflicht ergebenden konkreten Einzelpflichten des Dienstherrn und der Art und Weise ihrer Erfüllung würde kaum zu bewältigenden Schwierigkeiten begegnen. Der Gesetzgeber kann sich deshalb (soweit dem nicht - wie z.B. bei der Regelung der Besoldung - Art. 33 Abs. 5 GG entgegensteht) darauf beschränken, die Fürsorgepflicht als solche zu statuieren, und ihre Konkretisierung dem Dienstherrn überlassen. Das gilt auch für Teilbereiche der Fürsorgepflicht, die ohne weiteres einer Normierung nach Umfang, Art und Weise der Leistungen zugänglich sind. Es liegt auch hier im Ermessen des Gesetzgebers, die Konkretisierung der sich im einzelnen aus der Fürsorgepflicht ergebenden Ansprüche, wie z.B. hier auf Beihilfe in Krankheits-, Geburtsund Todesfällen, dem Dienstherrn zu überlassen und dafür den Erlaß von Verwaltungsvorschriften vorzusehen (vgl. BVerwGE 19, 48). Ebenso ist es zulässig, daß der Gesetzgeber, wie hier durch § 24 a LBesG, die Verwaltungsvorschriften des Bundes für anwendbar erklärt (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1963 - BVerwG VIII C 26.63 -). Die durch Verwaltungsvorschriften getroffene Beihilferegelung bindet den Dienstherrn nach Maßgabe des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und verleiht dadurch dem Beamten mittelbar einen Rechtsanspruch auf Gewährung der in den Verwaltungsvorschriften vorgesehenen Beihilfe. Der Beamte ist allerdings nicht schlechthin und ausschließlich auf die nach den Verwaltungsvorschriften zustehenden Ansprüche beschränkt, sofern der Ausschluß oder die Beschränkung von Beihilfe der Fürsorge- und Alimentationspflicht des Dienstherrn nicht gerecht wird (vgl. BVerwGE 27, 189 mit weiteren Nachweisen). Im Streitfalle haben deshalb die Gerichte die durch Verwaltungsvorschriften getroffene Regelung über die Gewährung von Beihilfe an der gesetzlich verankerten Fürsorge- und Alimentationspflicht des Dienstherrn zu messen (das gleiche gilt im übrigen auch für eine durch Rechtsverordnung getroffene Beihilferegelung, vgl. BVerwGE 27, 189).

Die in Nr. 13 Abs. 3 BhV bestimmte Ausschlußfrist (Erlöschensfrist) ist Teil der Konkretisierung der Fürsorgepflicht auf diesen Teilbereich und, wie die Revision selbst einräumt, materiellrechtlichen Charakters, ebenso wie die Bestimmungen über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen und die Art und die Höhe der Beihilfe (auch diese Einzelelemente des Gesamtanspruchs stehen - entgegen der Ansicht der Revision - nicht schon allein auf Grund der gesetzlichen Fürsorgepflicht fest, sondern werden erst durch die Beihilfevorschriften konkretisiert). Ist es aber zulässig, die sich aus der allgemeinen Fürsorgepflicht ergebenden Ansprüche auf Beihilfe durch Verwaltungsvorschriften zu konkretisieren, dann ist es (formell) auch zulässig, darin Ausschlußfristen festzusetzen. Die Entscheidung der (materiellen) Rechtmäßigkeit einer solchen Regelung hängt dann allein davon ab, ob sie mit der gesetzlichen Fürsorgepflicht in Einklang steht. Ist das nicht der Fall, so ist sie rechtswidrig (und wäre es auch, wenn die Beihilfevorschriften in Form einer Rechtsverordnung ergangen wären). Ist dagegen die Statuierung einer Ausschlußfrist mit der Fürsorgepflicht vereinbar, so wird durch sie nicht ein von Gesetzes wegen gegebener Anspruch (nachträglich) vernichtet, sondern der nach Maßgabe der gesetzlichen Fürsorgepflicht zu konkretisierende Anspruch (von vornherein) in einer bestimmten und mit dem Gesetz in Einklang stehenden Weise konkretisiert.

Nach dem zu § 3 Abs. 6 der Beihilfenverordnung von Rheinland-Pfalz ergangenen Urteil des für Beihilfestreitigkeiten vorübergehend zuständig gewesenen VIII. Senats des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 21, 258 ist der Ausschluß des Anspruchs des Beamten auf Gewährung einer Beihilfe nach Ablauf einer bestimmten Frist mit der Fürsorgepflicht vereinbar. Dieser Ansicht ist der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zu der Ausschlußfrist der Nr. 14 Abs. 4 der Beihilfengrundsätze vom 25. Juni 1942 in seinem Urteil vom 12. Oktober 1967 - BVerwG II C 14.67 - gefolgt. Der erkennende Senat schließt sich dieser Rechtsprechung, die auch für Nr. 13 Abs. 3 BhV Gültigkeit zu beanspruchen hat, an. Wie der VIII. Senat in dem genannten Urteil zutreffend ausgeführt hat, ist die äußerste Frist von einem Jahr nach erster Ausstellung der Rechnung ausreichend bemessen. Spätestens ab diesem Zeitpunkt ist dem Beamten die Höhe der Aufwendungen bekannt und er regelmäßig in die Lage versetzt, seinen Anspruch geltend zu machen. Es kann deshalb nicht als Verstoß gegen die Fürsorgepflicht angesehen werden, wenn der Anspruch ein Jahr danach erlischt. Die Revision übersieht bei ihrer gegenteiligen Ansicht offenbar, daß der Dienstherr, anders als z.B. bei den Ansprüchen der Beamten auf Besoldung, auf die Entstehung der den Beihilfeanspruch begründenden Aufwendungen und auf deren Höhe keinen Einfluß hat und davon regelmäßig erst durch den Antrag des Beamten auf Gewährung einer Beihilfe Kenntnis erlangt. Bei dieser Sachlage wäre es mit einer im öffentlichen Interesse gelegenen ordnungsgemäßen Planung und Bewirtschaftung öffentlicher Mittel nicht vereinbar, wenn der Dienstherr den Beamten noch für Jahre zurückliegende Aufwendungen Beihilfen gewähren müßte, die bei der großen Zahl der beihilfeberechtigten Bediensteten ein erhebliches Ausmaß annehmen könnten. Unter diesem Gesichtspunkt gebietet es auch die Treuepflicht des Beamten, die ihrerseits ihre Auswirkungen auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn hat, Beihilfeansprüche möglichst rasch, jedenfalls aber innerhalb einer angemessenen Frist geltend zu machen.

Ebensowenig fürsorgepflichtwidrig ist es, daß die Ausschlußfrist spätestens mit der ersten Ausstellung der Rechnung und nicht erst, wie es die Revision als fürsorgepflichtgemäß ansieht, mit der Begleichung der Rechnung zu laufen beginnt. Denn jedenfalls mit der Rechnungsstellung erlangt der Beamte (wie bereits erwähnt) Kenntnis von der Höhe der Aufwendungen und wird dadurch regelmäßig in die Lage versetzt, den Antrag auf Gewährung einer Beihilfe zu stellen. Es ist deshalb sachgerecht und mit der Fürsorgepflicht zu vereinbaren, den spätesten Fristbeginn auf diesen Zeitpunkt abzustellen. Ist sonach die dem Beamten günstigere Regelung der Nr. 13 Abs. 3 Halbsatz 2 BhV nicht zu beanstanden, so kommt es auf die Ausführungen der Revision zu Halbsatz 1 dieser Vorschrift nicht an.

Keiner Erörterung bedarf die Frage, ob Nr. 13 Abs. 3 BhV insoweit zu beanstanden ist, als sie für Fälle unverschuldeter Fristversäumung keine Nachsichtgewährung vorsieht (vgl. dazu BVerwGE 21, 258 [262 f.]). Denn der Kläger hat einen solchen Sachverhalt nicht vorgetragen, so daß es hierauf - was die Revision selbst einräumt - für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht ankommt. Auf diese von der Revision gleichwohl abstrakt aufgeworfene Frage einzugehen, besteht daher weder Veranlassung noch läge das im Sinne der Verfahrensordnung (vgl. § 141 in Verbindung mit § 125 Abs. 1 und § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

Nach den von der Revision nicht angegriffenen und für das Revisionsgericht bindenden (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) tatsächlichen Peststellungen des Berufungsgerichts hat der Kläger Beihilfe für die strittigen Aufwendungen nicht innerhalb eines Jahres nach Ausstellung der Rechnungen beantragt. Der Beklagte hat ihm deshalb für diese Aufwendungen gemäß Nr. 13 Abs. 3 BhV zu Recht Beihilfe versagt.

Es war deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zu entscheiden, wie geschehen.