I.

Mit seinem Voranerkennungsantrag vom 18. Januar 1961 beantragte der Kläger unter Beifügung eines Kostenvoranschlages und von zwei augenärztlichen Verordnungen die Anerkennung der Beihilfefähigkeit der durch die Beschaffung von zwei Brillen für seine Ehefrau entstehenden Aufwendungen von 187 DM. Der Kostenvoranschlag lautete:

"1	Cellhornfassung anatom. mit Seitensteg und Dble. - Golfbügel	DM 65,--
2	sph. Gläser nach ärztl. Verordg. für die Ferne Orma 1000	DM 30,--
1	Cellhornfassung anatom. mit Seitensteg und Bügeleinlage	DM 52,--
2	sph. Gläser nach ärztl. Verordg. für die Nähe Orma 1000	DM 40,--
		DM 187,--"

Mit Bescheid vom 23. Januar 1961 erkannte die Finanzmittelstelle ... einen Gesamthöchstbetrag von 120 DM als beihilfefähig an. Dabei ging sie davon aus, daß die Beträge für die Brillengläser von 30 DM und 40 DM in voller Höhe und für die beiden Brillengestelle in Höhe von je 25 DM beihilfefähig sein sollten. Diesen Betrag legte sie auch der Festsetzung der Beihilfe im Bescheid vom 8. September 1961 zugrunde.

Gegenvorstellungen, Widerspruch, die Klage, mit der der Kläger die Aufhebung des Beihilfebescheides vom 8. September 1961 und des Widerspruchsbescheides vom 27. März 1962 sowie die Verpflichtung des Beklagten zur Zahlung einer weiteren Beihilfe von 44 DM zuzüglich jährlich 4 vom Hundert Zinsen seit Rechtshängigkeit begehrte, und die Berufung blieben erfolglos. Das Berufungsurteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Es könne dahingestellt bleiben, ob die Aufwendungen für die Brillen überhaupt der Voranerkennung bedurft hätten, ob gegebenenfalls die Voranerkennung auch die Höhe der Aufwendungen betreffe, ob im vorliegenden Falle der Voranerkennungsbescheid noch anfechtbar sei und, wenn man dies anzunehmen hätte, ob das erforderliche Vorverfahren durchgeführt sei. Jedenfalls seien für die Brillenfassungen mit Recht nur je 25 DM als beihilfefähig berücksichtigt worden. Bei der den Verwaltungsbehörden zukommenden Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfange Aufwendungen angemessen seien, hätten die Behörden die für die Angemessenheit oder Unangemessenheit in Betracht kommenden Umstände unter den Rechtsbegriff des angemessenen Umfanges zu subsumieren. Bei diesem Werturteil sei ihnen jedenfalls in allen Grenzfällen ein gewisser Beurteilungsspielraum eingeräumt. Der Umfang der Aufwendungen sei in der Regel als angemessen zu erachten, wenn die Aufwendungen in gleichem Umfange auch dann gemacht worden wären, wenn eine Beihilfe nicht zu erwarten gewesen wäre. Dabei sei zu berücksichtigen, ob die Aufwendungen ihrer Höhe nach denjenigen Aufwendungen annähernd entsprächen, die im allgemeinen nach den örtlichen Verhältnissen für den betreffenden Zweck von Personen in ähnlicher sozialer Stellung gemacht zu werden pflegten. Schließlich sei zu fordern, daß die Aufwendungen so bemessen würden, daß sie zwar die Erreichung des mit ihnen bezweckten Erfolges nach Möglichkeit gewährleisteten, grundsätzlich aber nicht darüber hinausgingen. Andererseits seien die Aufwendungen nicht schon dann unangemessen hoch, wenn sie sich nicht als Mindestaufwendungen darstellten. Allerdings könnten mit Rücksicht auf die allgemeine Hebung des Lebensstandards gemachte höhere Aufwendungen nicht als angemessen anerkannt werden, weil dies mit dem Sinn und Zweck der Beihilfe nicht vereinbar wäre. Wenn auch die ursprünglich beabsichtigte Regelung, die eine Beihilfe nur zu den Kosten für Hilfsmittel in einfacher Ausführung vorgesehen habe, bewußt nicht in die Beihilfevorschriften aufgenommen worden sei, so bedeute das nicht, daß stets höhere als die für eine einfache oder etwas bessere Ausführung erforderlichen Aufwendungen beihilfefähig seien. Im allgemeinen sei hiernach der Umfang von Aufwendungen dann angemessen, wenn sich diese in einer durchschnittlichen Höhe und mittleren Preislage bewegten. Im Einzelfalle müßten allerdings im Rahmen des Beurteilungsspielraums besondere Verhältnisse berücksichtigt werden. Wenn die Finanzmittelstelle ... die beiden Brillenfassungen mit je 25 DM als beihilfefähig berücksichtigt habe, so sei sie damit der damaligen Übung mehrerer anderer Finanzmittelstellen und einer auch im Schrifttum für vertretbar gehaltenen Höhe gefolgt. Aus einem in einer anderen Streitsache erholten Gutachten eines Optikers ergebe sich, daß im Jahre 1962 die Kosten für ein geeignetes Brillengestell bei 25 DM begonnen hätten, allerdings je nach Ausführung bis zu 60 DM hätten betragen können. Zu dem von der Finanzmittelstelle als angemessen erachteten Preis von 25 DM habe im Januar 1961 eine Brillenfassung in dauerhafter Qualität und mit gefälligem Aussehen noch beschafft werden können, ohne daß es sich dabei um eine einfache Ausführung habe handeln müssen. Höhere Aufwendungen rechtfertigende besondere Umstände lägen nicht vor, insbesondere könne die Absicht, die Brillengestelle auch noch nach Einpassung stärkerer Gläser wieder zu verwenden, nicht als ein solcher besonderer Umstand anerkannt werden. Die tatsächlichen Aufwendungen für die Brillengestelle überstiegen hiernach einen angemessenen Umfang; sie wären vermutlich in dieser Höhe nicht gemacht worden, wenn der Kläger nicht eine entsprechende Beihilfe erwartet hätte. Wenn die Festsetzungsstelle hiernach innerhalb ihres Beurteilungsspielraums nur 25 DM je Brillengestell anerkannt habe, so sei hiernach ihre Entscheidung als vertretbar und rechtmäßig anzusehen.

Mit seiner Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er rügt die unrichtige Anwendung der Nr. 3 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit der Nr. 4 Ziff. 9 der Beihilfevorschriften.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist begründet.

1)

Die nach Art. 47 Abs. 1 des Bayerischen Besoldungsgesetzes vom 14. Juni 1958 (GVBl. S. 101) für den hier maßgebenden Zeitraum in ihrer ursprünglichen Fassung anzuwendenden Beihilfevorschriften - BhV - vom 17. März 1959 (Bundesanzeiger Nr. 54) regeln in ihrer Nr. 4 Ziff. 9 die Gewährung von Beihilfen zu den Aufwendungen u.a. für die Beschaffung von Hilfsmitteln bei organischen Fehlern, somit auch von Brillen. Nach der Nr. 4 Ziff. 9 Buchst. b Satz 2 BhV sind Aufwendungen über 100 DM für ein Hilfsmittel nur beihilfefähig, wenn die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit vorher - in dringenden Fällen nachträglich - anerkannt hat. Die beiden vom Arzt für die Ehefrau des Klägers schriftlich verordneten Brillen (eine für die Nahsicht und eine für die Fernsicht) sind entgegen der vom Beklagten in den Vorinstanzen vertretenen Auffassung nicht als ein Hilfsmittel im Sinne dieser Vorschrift anzusehen. Sinn und Zweck der Vorschrift erfordern es nicht, insoweit von der natürlichen Betrachtungsweise abzugehen. Da die Kosten der einzelnen Brillen 100 DM nicht übersteigen, ist die Beihilfefähigkeit nicht von einer vorherigen Anerkennung abhängig. Die auf Antrag des Klägers ausgesprochene Voranerkennung der Beihilfefähigkeit der Kosten für die Brillengestelle in Höhe von je 25 DM ist daher gegenstandslos. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung der in den Vorinstanzen aufgeworfenen Frage, welche Rechtswirkungen einer Voranerkennung zukommen, insbesondere, ob der spätere Bescheid über die Festsetzung der Beihilfe auch dann mit der Begründung angefochten werden kann, es seien höhere als die voranerkannten und dementsprechend im Festsetzungsbescheid als beihilfefähig zugrunde gelegten Aufwendungen beihilfefähig, wenn der Voranerkennungsbescheid nicht mit Rechtsbehelfen angegriffen worden ist.

2)

Daß die Aufwendungen für die Beschaffung der beiden Brillen für die Ehefrau des Klägers notwendig waren und daß der Kläger deshalb einen Anspruch auf die Gewährung einer Beihilfe zu diesen Aufwendungen hat, ist nicht im Streit. Streitig ist allein, in welchem Umfange die Aufwendungen beihilfefähig sind.

Nach der Nr. 3 BhV, die den Begriff der beihilfefähigen Aufwendungen regelt, sind beihilfefähig die notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, soweit sie den in der Nr. 3 Abs. 1 BhV umschriebenen Zwecken dienen und nicht durch die Absätze 3 bis 7 von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen sind. Während die Beihilfevorschriften in der Nr. 3 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit den Nrn. 4 bis 11 BhV alle ihrer Art nach als notwendig anzusehenden Aufwendungen ausdrücklich festlegen, so daß nur - durch amts- oder vertrauensärztliches Gutachten zu behebende - Zweifel darüber entstehen können, ob derartige generell als notwendig anerkannte Aufwendungen im Einzelfalle tatsächlich notwendig sind, ist der Gestaltung der Vorschriften nichts zu entnehmen, was der Abgrenzung des Begriffes des angemessenen Umfanges der Aufwendungen dienen könnte. Zwar wird auch die Höhe der Beihilfefähigkeit bestimmter Aufwendungen durch einzelne Bestimmungen begrenzt, indem etwa Festbeträge (z.B. in der Nr. 4 Ziff. 3 BhV) oder Höchstbeträge (z.B. in der Nr. 6 Abs. 4 Ziff. 2 BhV) festgelegt sind, jedoch ergeben sich aus diesen Bestimmungen keine Anhaltspunkte dafür, nach welchem Maßstab die Angemessenheit der übrigen Aufwendungen zu beurteilen ist. Es ist daher notwendig, diesen Maßstab aus dem rechtlichen Charakter der Beihilfe zu gewinnen.

Die Beihilfe ist Teil der Alimentierung und ergänzt als solcher die Besoldung und Versorgung bezüglich derjenigen auf den Beamten zukommenden notwendigen Lebensbedürfnisse, die wegen ihrer Unvorhersehbarkeit nicht mit der Besoldung und Versorgung generell und in vollem Umfange im voraus zur Verfügung gestellt werden können. Der durch die Besoldung und Versorgung bereits zur Verfügung gestellte Anteil des aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen entstehenden Lebensbedarfs wird dabei in der Weise berücksichtigt, daß nur ein bestimmter Vomhundertsatz der Aufwendungen als Beihilfe gewährt wird (BVerwGE 19, 10[BVerwG 11.06.1964 - BVerwG VIII C 155.63]). Den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Gesamtalimentierung hat das Bundesverfassungsgericht dahin umschrieben (BVerfGE 8, 1), daß den Beamten nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards ein angemessener Unterhalt zu gewähren ist. Was hinsichtlich der Bemessung für den gesetzlich geregelten Teil der Alimentierung, nämlich die Besoldung und Versorgung, gilt, muß notwendig auch für die Ergänzung durch die Beihilfe gelten. Der Beamte hat nicht nur einen Anspruch darauf, daß seine allgemeinen Lebensbedürfnisse, sondern auch die bei der Alimentierung zu berücksichtigenden zusätzlichen Bedürfnisse aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nach den vom Bundesverfassungsgericht (a.a.O.) erarbeiteten Merkmalen bemessen werden. Einer besonderen, nach diesen Merkmalen ausgerichteten Konkretisierung des Umfangs der zu gewährenden Beihilfe bedarf es jedoch nicht, soweit nicht der Dienstherr der Auffassung ist, daß bestimmte Mehraufwendungen (etwa aus Anlaß der Inanspruchnahme einer ersten ärztlichen Fachkraft ohne zwingenden Anlaß oder infolge der Unterbringung und Verpflegung in höheren Klassen eines Sanatoriums oder einer ausländischen Heilstätte) generell über diejenigen Bedürfnisse hinausgehen, die er im Rahmen der Alimentierung zur Verfügung stellen muß. Insoweit wird der Umfang der zu gewährenden Beihilfe durch besondere Vorschriften (z.B. die Nr. 3 Abs. 2 Satz 3, Nr. 5 Abs. 2 BhV) beschränkt. Im übrigen aber ist, sofern notwendige Aufwendungen überhaupt in unterschiedlicher Höhe gemacht werden können und nicht ohnehin von der sozialen Stellung des Beamten abhängen (wie die Honorare für die Inanspruchnahme von Ärzten und Zahnärzten), diejenige Höhe der Aufwendungen als beihilfefähig zu berücksichtigen, die dem allgemeinen Lebenszuschnitt entspricht, den der Dienstherr dem Beamten nach Maßgabe der vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten Merkmale durch die Alimentierung zu gewährleisten hat. Das drücken die Beihilfevorschriften dadurch aus, daß sie die notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfange als beihilfefähig erklären. Eine besondere Konkretisierung der aus dem Dienstrang des Beamten, aus der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und aus dem ihm demzufolge zuzubilligenden Lebenszuschnitt sich ergebenden sozialen Stellung des jeweiligen Beamten erübrigt sich, weil diese bereits durch die besoldungsrechtliche Einstufung festgelegt ist.

Dieser Deutung des Begriffs der Angemessenheit des Umfanges von Aufwendungen kann nicht entgegengehalten werden, daß die Beihilfevorschriften die Beihilfefähigkeit für bestimmte notwendige Aufwendungen dem Umfange nach für alle Beamten gleichmäßig begrenzen. Das leuchtet ohne weiteres ein bezüglich der Fälle, in denen die Beihilfefähigkeit auf den niedrigstmöglichen Betrag von Aufwendungen beschränkt ist, weil die darüber hinausgehenden Aufwendungen nach der Auffassung des Dienstherrn generell den Alimentierungsrahmen übersteigen. Soweit hingegen die Obergrenze der Alimentierung über dem niedrigstmöglichen Umfang für notwendige Aufwendungen liegt und deshalb nur Höchstgrenzen der Beihilfefähigkeit gezogen werden, und soweit in diesen Fällen die Vorschriften so gestaltet sind, daß innerhalb der Höchstgrenzen auf eine gesonderte Prüfung der jeweiligen Angemessenheit verzichtet wird, scheint das Prinzip der unterschiedlichen Angemessenheit je nach der sozialen Stellung des Beamten nicht beachtet zu sein. Allen diesen Fällen ist indessen gemeinsam, daß es sich um Aufwendungen handelt, zu denen die Krankenversicherungen ohne besonders hohe Beiträge- nur verhältnismäßig geringe oder gar keine Leistungen erbringen, daß also eine nicht unerhebliche Selbstbeteiligung in Form von besonders hohen Versicherungsbeiträgen oder Barzuzahlungen erforderlich ist. Das bewirkt, daß die betreffenden Aufwendungen in aller Regel ohnehin nur in einer der sozialen Stellung des Beamten entsprechenden Höhe gemacht werden dürften. Die Regelungen, die unter Verzicht auf eine Prüfung der Angemessenheit im Einzelfall nur Höchstbeträge der beihilfefähigen Aufwendungen festsetzen, sind deshalb unter dem Gesichtspunkt der Vereinfachung unbedenklich.

Sonach muß es dabei verbleiben, daß die Angemessenheit von notwendigen Aufwendungen nach der sozialen Stellung des Beamten zu beurteilen ist, sofern eine Prüfung sich nicht mit Rücksicht auf in den Beihilfevorschriften festgelegte Höchst- oder Festbeträge oder mit Rücksicht darauf erübrigt, daß notwendige Aufwendungen ohnehin nur in einer einheitlich festgelegten Höhe gemacht werden können, etwa weil sie durch feststehende Kaufpreise bedingt sind. Eine Prüfung der Angemessenheit ist insbesondere erforderlich bezüglich der Aufwendungen für Hilfsmittel bei organischen Fehlern. Hier kommen infolge der Möglichkeit der Verwendung verschiedenen Materials, unterschiedlicher technischer Konstruktionen oder verschiedener Formgebung, Ausstattung usw. erheblicht Preisunterschiede für notwendige Aufwendungen in Betracht.

Die vom Verwaltungsgerichtshof aufgestellten Merkmale für die Angemessenheit des Umfanges einer Aufwendung entsprechen weitgehend nicht dem rechtlichen Charakter der Beihilfe. Insbesondere kann es nicht darauf ankommen, ob die Aufwendungen in gleichem Umfange auch gemacht worden wären, wenn eine Beihilfe nicht zu erwarten gewesen wäre. Gerade weil der Dienstherr rechtlich verpflichtet ist, dem Beamten den durch die Besoldung oder Versorgung nicht von vornherein zur Verfügung gestellten Teil des Bedarfs aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in einem seiner sozialen Stellung entsprechenden Umfange zur Verfügung zu stellen, darf der Beamte höhere Aufwendungen machen, als wenn sich der Zuschnitt seiner Lebenshaltung auch bezüglich der Krankheitsaufwendungen allein nach seinen Dienst- oder Versorgungsbezügen zu bestimmen hätte.

Es widerspricht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch nicht grundsätzlich dem Sinn und Zweck der Beihilfevorschriften, wenn mit Rücksicht auf die allgemeine Hebung des Lebensstandards gemachte höhere Aufwendungen als angemessen anerkannt werden. Nach der bereits genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 8, 1) muß der angemessene Lebensunterhalt dem Beamten auch entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und der Entwicklung des allgemeinen Lebensstandards gewährt werden. Das gilt - jedenfalls in Grenzen - auch für die zur Alimentierung gehörende Beihilfe.

Ferner entspricht es nicht dem dargelegten rechtlichen Charakter der Beihilfe, wenn die Angemessenheit des Umfangs der Aufwendungen danach beurteilt wird, ob die Aufwendungen sich im Rahmen einer durchschnittlichen Höhe und mittleren Preislage halten. Das gilt auch dann, wenn man einen Raum für Ausnahmen zuläßt, wie sie der Verwaltungsgerichtshof im Anschluß an die Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 5. März 1962 als geeignet ansieht, eine Abweichung von der mittleren Preislage zu rechtfertigen. In dieser Entschließung ist von Ausnahmen für den Fall die Rede, daß die Ausführung des Brillengestelles nicht von der Wahl des Beihilfeberechtigten abhänge, sondern durch besondere Umstände bedingt sei, auf die der Beihilfeberechtigte selbst keinen Einfluß nehmen könne. Mildenberger (Beihilfevorschriften, Unterstützungsgrundsätze, Vorschußrichtlinien, Fünfte Auflage, S. 58) führt im Anschluß an die Wiedergabe des Wortlautes der genannten Entschließung als Beispiel für solche besonderen Umstände den Fall an, daß ein Beihilfeberechtigter ein besonderes Brillengestell benötige, weil ihm die Ohren fehlen. Das ist jedoch nicht in erster Linie eine Frage der Angemessenheit, sondern der Notwendigkeit der besonderen Aufwendungen. Ähnlich verhält es sich mit der Forderung, die Aufwendung müsse so bemessen sein, daß sie zwar die Erreichung des mit ihr bezweckten Erfolges nach Möglichkeit gewährleiste, daß sie aber grundsätzlich nicht darüber hinausgehe. Im übrigen geht die durch eine ansprechende Formgebung bedingte Höhe der Aufwendungen für eine Brille nicht über den mit der Sehhilfe bezweckten Erfolg hinaus, wenn sie die notwendig nachteilige Nebenwirkung der Veränderung des Aussehens soweit als möglich zu mildern sucht.

Soweit der Verwaltungsgerichtshof jedoch bei der Prüfung der Angemessenheit der Aufwendungen berücksichtigt wissen will, ob die Aufwendungen nach ihrer Höhe denjenigen Aufwendungen annähernd entsprechen, die im allgemeinen nach den örtlichen Verhältnissen für den betreffenden Zweck von Personen in ähnlicher sozialer Stellung gemacht zu werden pflegen, verdient dies Zustimmung, allerdings mit der Maßgabe, daß die Festsetzungsbehörden die von den Beamten und Versorgungsempfängern in vergleichbarer sozialer Stellung üblicherweise gemachten Aufwendungen zum Vergleich heranzuziehen haben. Nach der Lebenserfahrung bestimmen sich die wirtschaftlichen Verhältnisse der weitaus überwiegenden Zahl der Beamten und Versorgungsempfänger derzeit nach der ihnen vom Dienstherrn zur Verfügung gestellten Alimentierung, in deren Bemessung sich ihre soziale Stellung ausdrückt. Es entspricht ferner der Lebenserfahrung, daß die große Mehrzahl der nach ihrer wirtschaftlichen Leistungskraft vergleichbaren Beamten für die gleichen Bedürfnisse aus Anlaß von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen regelmäßig auch annähernd gleichhohe Aufwendungen machen wird. Daraus ist zu schließen, daß die Höhe dieser Aufwendungen der sozialen Stellung der betreffenden Beamten entspricht und somit angemessen ist. Die Festsetzungsstellen dürfen sonach im Einzelfall die geltend gemachten Aufwendungen nur dann als unangemessen hoch von der Beihilfefähigkeit ausschließen, wenn diese die Höhe der von einer Vielzahl von Beamten mit vergleichbarer sozialer Stellung für gleiche Bedürfnisse gemachten Aufwendungen in auffallendem Maße überschreiten und wenn die Überschreitung nicht durch besondere Gründe ausnahmsweise gerechtfertigt ist. In diesem Zusammenhang ist noch zu bemerken, daß die Zuordnung der Ämter zu den einzelnen Besoldungsgruppen derselben Laufbahngruppe vielfach auch nur einer Differenzierung der Bewertung einzelner Ämter dient, ohne damit zugleich eine im wesentlichen unterschiedliche soziale Stellung der betreffenden Beamten zu begründen. Es können deshalb nicht ausschließlich die der gleichen Besoldungsgruppe angehörenden Beamten zum Vergleich herangezogen werden. Die Vergleichbarkeit der sozialen Stellung der Beamten in dem hier interessierenden Zusammenhang muß sich vielmehr nach gröberen Maßstäben beurteilen, die nur erheblichere Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungskraft der Beamten berücksichtigen.

Hiernach haben der angegriffene Beihilfebescheid, der die Aufwendungen für die beiden Brillengestelle nur in Höhe von je 25 DM als angemessen berücksichtigt hat, und die Urteile der Vorinstanzen keinen Bestand. Sie waren daher aufzuheben. Dem Verpflichtungsantrag des Klägers konnte nicht stattgegeben werden, da die Sache insoweit nicht spruchreif ist. Der Beklagte war deshalb zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts erneut zu bescheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.