Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.10.1968, Az.: BVerwG IV C 84.67

I.

Die Kläger sind Eigentümer eines bebauten Grundstücks an der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße ... durch die Stadt C.... Zur Beseitigung einer scharfen Kurve an der Ecke dieses Grundstücks und zur Erweiterung der Fahrbahn sieht der Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Oberfranken vom 12. Mai 1964 die Inanspruchnahme dieses Grundstücks und den Abriß eines darauf stehenden Geschäftshauses vor. Hiergegen wenden sich die Kläger. Sie sind der Ansicht, daß die offenbar bestehende Verkehrsbehinderung an der Ecke des Gründstücks lediglich durch verkehrsordnende Maßnahmen beseitigt werden könne. Sie hatten jedoch im Verwaltungsverfahren und vor dem Verwaltungsgericht keinen Erfolg. Dagegen schloß sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen ihrer Auffassung an und hob die belastenden Vorentscheidungen auf. Planmaßnahmen seien zwar Ermessenssache, doch habe die Behörde bei Ausübung ihres Ermessens den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mißachtet. Die Inanspruchnahme des Eckgrundstücks lasse sich vermeiden, wenn statt straßenbautechnischer Maßnahmen eine sinnvolle Verkehrsregelung zur Entlastung der Engstelle getroffen werde. Das vom Verkehrssachverständigen, Oberamtmann S..., M..., eingeholte Gutachten sehe zur Beseitigung der Gefahrenquelle vor, die Durchfahrt von Lastkraftwagen bestimmter Größe durch den im Zuge der Bundesstraße verlaufenden S... weg in einer Richtung für dauernd, zumindest aber für die Stoßzeiten, und das Linksabbiegen aus der R... in die ebenfalls im Zuge der Bundesstraße liegende H... zu verbieten. Außerdem sei der Verkehr durch eine anderweitige Regelung der Vorfahrt im weiteren Bereich der Engstelle zu ordnen und der Steinweg von einer bestimmten Stelle an zur Einbahnstraße zu erklären. Dadurch würden - nach Meinung des Sachverständigen - keine untragbaren Verhältnisse auf den anderen Straßen geschaffen. Allerdings müßte zusätzlich das Parken in den der Entlastung der Ortsdurchfahrt dienenden Straßen in den Spitzenstunden verboten werden. Das Berufungsgericht hat sich dieser Auffassung angeschlossen.

Das beklagte Land Bayern und die beigeladene Stadt C... haben Revision eingelegt und beantragen die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Sie bezweifeln, ob schon Planfeststellungsentscheidungen, die private Rechte berühren, auf ihre Verhältnismäßigkeit gerichtlich zu überprüfen seien oder ob dies dem Enteignungsverfahren vorbehalten bleiben müsse. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. November 1962 - BVerwG I C 89.62 - (VkBl. 1963, 220). Jedenfalls habe das Berufungsgericht die Grenzen gerichtlicher Nachprüfung gegenüber der behördlichen Ermessensentscheidung überschritten, indem es die straßenbautechnischen Maßnahmen durch verkehrsordnende ersetzen wolle.

Die Kläger bitten unter Hinweis auf die Gründe des angefochtenen Urteils um Zurückweisung der Revision. Sie sind der Auffassung, eine sorgfältige Abwägung der öffentlichen und der hier in Rede stehenden gewichtigen privaten Interessen rechtfertige das vom Berufungsgericht erzielte Ergebnis.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er ist der Auffassung, daß bereits der Planfeststellungsbeschluß stets oder wenigstens in bestimmten Fällen daraufhin zu überprüfen ist, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist.

II.

Die Revisionen mußten Erfolg haben und zur Wiederherstellung des Urteils des Verwaltungsgerichts führen.

1.

Zu Unrecht vertreten die Revisionskläger allerdings die Ansicht, die Planfeststellungsmaßnahmen seien erst im Enteignungsverfahren auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und nach herrschender Ansicht sind Planfeststellungen - §§ 17, 18 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - Ermessensentscheidungen der Planfeststellungsbehörden und als rechtsgestaltende Verwaltungsakte selbständig anfechtbar. Die in dem Planfeststellungsbeschluß niedergelegte Planung über den Neubau oder die Änderung einer Bundesstraße bestimmt die Lage, Gestalt, Beschaffenheit und Funktion des Unternehmens und greift somit rechtsgestaltend in die Beziehungen zwischen dem öffentlich-rechtlichen Träger und den von dem Plan Betroffenen ein. Damit erweist sich der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt, gegen welchen den Betroffenen die sich aus der Verwaltungsgerichtsordnung ergebenden Rechtsmittel zustehen.

Die richterliche Nachprüfung beschränkt sich zunächst darauf, ob die Behörde von ihrem Ermessen einen fehlerfreien Gebrauch gemacht hat und darüber hinaus, ob der u.a. aus Artikel 14 GG abgeleitete Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet ist. Es ist also zu prüfen, ob der erstrebte Zweck auch auf andere Weise erreicht werden kann, ohne daß in die Rechte Dritter eingegriffen zu werden braucht. Es sind auch die wirtscahftlichen Auswirkungen für den Betroffenen bei Abwägung öffentlicher und privater Interessen gebührend zu berücksichtigen. - Zu den vorstehenden Ausführungen, die keiner weiteren Vertiefung mehr bedürfen, wird auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts u. a. vom 26. März 1955 - BVerwG I C 149.53 - (BVerwGE 2, 36), vom 16. April 1957 - BVerwG I B 4.57 - (DÖV 1957, 667), vom 24. Oktober 1967 - BVerwG IV C 229.65 - (BVerwGE 28, 139 [143]) und vom 10. Dezember 1965 - BVerwG IV C 180.65 - (VkBl. 1966, 182) verwiesen (vgl. auch Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 2. Aufl. 1963, Anmerkungen zu § 17).

Doch sei zur Klarstellung bemerkt: Zu Unrecht berufen sich die Revisionskläger auf die Entscheidung des I. Senats vom 15. November 1962 - BVerwG I C 89.62 -. Richtig ist allerdings, daß die Rechtmäßigkeit der Heranziehung von Grundflächen nach festgestelltem Plan - auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit - erst im Enteignungsverfahren zu prüfen ist. Das bedeutet, daß im Enteignungsverfahren - und nur in diesem Verfahren - zu prüfen und darüber zu entscheiden ist ob eine Enteignung im einzelnen Fall unerläßlich ist, um den verbindlich festgestellten Plan auszuführen, oder ob etwa auf andere Weise das betroffene Land zur Verfügung gestellt werden kann. Die Eigentumsentziehung soll das letzte Mittel sein. Es ist also Sache der zuständigen Stellen im Enteignungsverfahren, zu beurteilen, welche anderen praktikablen Möglichkeiten, ohne daß es zu unvertretbaren Schwierigkeiten kommt, außer der Eigentumsentziehung bestehen, das Grundeigentum den Planzielen nutzbar zu machen (vgl. Urteil des I. Senats vom 27. September 1961 - BVerwG I C 37.60 - in BVerwGE 13, 75 [77]). Der Betroffene kann also in dem der Planfeststellung nachfolgenden Enteignungsverfahren - und zwar nur in diesem Verfahren - einwenden, daß er zur freihändigen Abtretung der benötigten Grundstücksfläche gegen angemessene Entschädigung oder zur Hinnahme einer Belastung des ihm verbleibenden Grundstücks bereit sei. - Die Enteignungsbehörde muß aber von der bei Planfeststellung beschlossenen Linienführung und technischen Ausgestaltung des Vorhabens ausgehen. Sie ist an den Planfeststellungsbeschluß gebunden (§ 19 Abs. 2 FStrG). Der Betroffene kann im nachfolgenden Enteignungsverfahren nicht mehr verlangen, daß etwa die Linienführung mit Rücksicht auf die mit ihr verbundene Inanspruchnahme seines Grundstücks geändert wird oder das geplante Vorhaben sogar ganz unterbleibt (vgl. Kodal, Straßenrecht, 2. Auflage, Seite 505). Die Überprüfung der Planung darauf, ob sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, insbesondere die Überprüfung auf ihre Verhältnismäßigkeit gegenüber privaten Rechten, ist vielmehr allein dem Planfeststellungsverfahren und seiner gerichtlichen Kontrolle vorbehalten; allem im Planfeststellungsverfahren läßt sich daher prüfen, ob die Planung notwendig ist und - unter Berücksichtigung der betroffenen privaten Rechtspositionen - in einem nicht unangemessenen Verhältnis zum angestrebten Zweck und Erfolg steht (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 24. Oktober 1967 a.a.O.). Der Einwand eines Betroffenen, die Planung verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, z.B. weil sich das Projekt angesichts nur geringer Verkehrsbedürfnisse unverhältnismäßig auf private Rechte auswirke, kann also nur im Planfeststellungsverfahren, nicht hingegen mehr im Enteignungsverfahren Gegenstand der Prüfung sein.

2.

Mit Recht beanstandet aber die Revision das Ergebnis der berufungsgerichtlichen Nachprüfung des streitigen Planfeststellungsbeschlusses. Insofern kann das Berufungsurteil den Angriffen der Revision nicht standhalten; es mußte daher aufgehoben und das erstinstanzliche Urteil durch Zurückweisung der Berufung wiederhergestellt werden.

Im vorliegenden Falle wird von keiner Seite bestritten, daß die von der Behörde in Aussicht genommene straßenbautechnische Lösung ein sachlich geeignetes Mittel ist, mit dem sie ihre Aufgabe, die Bundesstraßen in einem Zustande zu unterhalten und auszubauen, der dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügt, zu erfüllen vermag. Doch setzt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit voraus, daß diese Lösung nicht außer Verhältnis zum Planziel steht und das den Klägern zugemutete schwerwiegende Opfer überhaupt notwendig ist, um das Planziel zu erreichen. Daher ist dem Berufungsgericht insoweit zuzustimmen, als es zunächst eine verkehrsordnende Lösung im Interesse der "Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen und Plätzen" (§ 6 Abs. 1 Ziff. 3 StVG) in Betracht gezogen und sich nicht von vornherein auf straßenbautechnische Überlegungen beschränkt hat. - Der erkennende Senat vermag aber der Ansicht des Berufungsgerichts nicht darin zu folgen, daß die vom Verkehrssachverständigen vorgeschlagene verkehrsordnende Regelung der straßenbautechnischen adäquat ist und daher deren Notwendigkeit in Frage stellen kann. Die Verbreiterung der Durchfahrt und die Beseitigung der Engstelle entsprechend der Lösung im Planfeststellungsbeschluß trägt allein den Verkehrsbedürfnissen erschöpfend Rechnung. Sie ist nicht nur auf eine nachhaltige, sondern auf eine dauerhafte Bereinigung des Verkehrsproblems auf der Ortsdurchfahrt für eine überschaubare Zukunft gerichtet und trägt der schnell fortschreitenden Verkehrsdichte gebührend Rechnung. Damit ist sie die allein sachgerechte und allein vertretbare Maßnahme, während die Vorschläge des Sachverständigen allenfalls als vertretbare Zwischenlösung anzuerkennen sind. Wenn daher die Planfeststellungsbehörde der straßenbautechnischen Lösung vor der verkehrstechnischen den Vorzug gegeben hat, so ist weder die Ausübung des ihr zustehenden Planungsermessens zu beanstanden, noch hat sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mißachtet.

Die von ihr für die Ablehnung des Sachverständigenvorschlage angeführten Gründe, nämlich daß erhebliche Umwege den Verkehrsbenutzern zugemutet werden müßten, daß die Belastung anderer Verkehrswege zu besorgen ist und daß die Einleitung des Durchgangsverkehrs in den inneren Stadtkern gerade dem schnellen Abfließen des Verkehrs entgegenstehen würde, sind durchaus sachgerechte Überlegungen für die gewählte Entscheidung. Hinzu kommt, daß nach den Vorschlägen des Sachverständigen das Parken in verschiedenen Straßen zur Vermeidung untragbarer Verhältnisse in den Spitzenzeiten verboten werden müßte, was zu verkehrsordnenden Einschränkungen führen würde. Ein praktischer Versuch mit einer Verkehrsregelung konnte unter diesen Umständen unterbleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO; [...].