Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.06.1965, Az.: BVerwG IV C 23.65

I.

Der verstorbene Ehemann der Klägerin klagte nach erfolglosen Vorverfahren vor dem Verwaltungsgericht auf Rücknahme der seinem Grundstücksnachbarn K. erteilten Genehmigung für den Bau eines 3 1/2geschossigen Wohnhauses mit anschließender, unmittelbar die Grenze seines Wohngrundstücks berührender Garage. Die Baubehörde habe die für das Baugebiet geltenden Beschränkungen, insbesondere die Abstandsbestimmungen, mißachtet. Das Verwaltungsgericht wies nach Beiladung des Nachbarn den damaligen Kläger mit seiner Klage ab. In dem Urteil vom 13. November 1959 wird ausgeführt, dem Nachbarn sei ein Anfechtungsrecht gegen die Baugenehmigung dann versagt, wenn das örtliche Baurecht unverändert, d.h. ohne Dispensgewährung im Einzelfall, zur Anwendung komme. Umstritten sei lediglich die Frage, ob der Nachbar gegen die Befreiung von Vorschriften der Bauordnung verwaltungsgerichtlich vorgehen können das sei jedenfalls dann zu bejahen, wenn die Befreiung ausschließlich oder zum Teil dem Schutz der Interessen des Nachbarn dienende Vorschriften betreffe. Einen Dispens habe der Beigeladene nicht erhalten und nicht zu erhalten brauchen. Die errichtete Garage sei eine Kleingarage im Sinne des § 13 Ziff. 4 a der Reichsgaragenordnung - RGaO - vom 17. Februar 1939 i.d.F. des Erlasses vom 13. September 1944 (RGBl. I S. 219 bzw. RArbBl. I S. 325), die bis zur Grundstücksgrenze trotz der Bauwichbestimmung des § 9 der Baugebietsordnung, die in dem betreffenden Baugebiet einen Abstand der Gebäude von der seitlichen Grundstücksgrenze von mindestens 3,75 m vorschreibe, reichen dürfe. Hier greife § 13 Abs. 4 RGaO ein, der Kleingaragen auch im sogenannten Bauwich zulasse, ohne daß es einer Befreiung bedürfe. - Soweit der Kläger eine angebliche Unübersichtlichkeit der Zu- und Abfahrt (§ 15 Abs. 1 RGaO) und eine fehlende Durchfahrt für Feuerlöschfahrzeuge beanstande, handle es sich nicht um nachbarschützende Vorschriften. Auch soweit der Kläger einwende, der Bau der Garage sei an anderer Stelle günstiger, berühre dies nicht seine Rechtsstellung als Nachbar. Da sich der gesamte Bau auch sonst im Rahmen der geltenden Baubestimmungen halte und für den Ausbau des Dachgeschosses zwar ein Dispens erforderlich sei, aber die Befreiung von § 11 der Baugebietsordnung keine nachbarschützenden Bestimmungen, sondern städtebauliche Gesichtspunkte betreffe, sei die Klage insgesamt unbegründet. - Das Oberverwaltungsgericht ... wies mit Urteil vom 11. Juli 1961 die Berufung zurück, ließ jedoch die Revision zu. In der Begründung schloß es sich der Auffassung des Verwaltungsgerichts an, der Beigeladene habe für sein Bauvorhaben keinen Dispens von Bestimmungen, die ausschließlich oder doch zum Teil dem Schütze Dritter, insbesondere des Nachbarn dienen, benötigt. Zwar sei der Bauwich nach den Bestimmungen der regionalen oder örtlichen Bauordnungen grundsätzlich von Bauwerken freizuhalten, aber zugunsten der Errichtung von Kleingaragen schränke § 13 Abs. 4 a RGaO die Bauordnung ein. Da hiernach der Bau der Garage ohne Dispens habe genehmigt werden können, sei der Kläger in seinen Rechten, soweit sie öffentlich-rechtlicher Natur seien, nicht beeinträchtigt. Er könne sich auch nicht gegen Höhe und Form des Daches des Nachbargebäudes wehren, denn das Gebäude halte sich im Rahmen der Bauordnung. Die Erlaubnis zur Ausnutzung des Dachgeschosses zu Wohnzwecken betreffe nicht eine Schutzvorschrift zugunsten Dritter, sondern dafür seien städtebauliche Gesichtspunkte maßgebend. Hier werde der Nachbar nur im Wege des Reflexes betroffen. Ihm stehe daher kein Klagerecht zu.

Mit der nach § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO zugelassenen Revision begehrt die Klägerin die Abänderung der ergangenen Urteile. Sie beantragt,

Hilfsweise beantragt die Klägerin Aufhebung des Berufungsurteils in vollem Umfange und Rückverweisung an das Tatsachengericht.

Zur Begründung beruft sich die Klägerin auf den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Mai 1959 - BVerwG I B 159.58 -. Die Vorschrift des § 13 Abs. 4 RGaO hebe die Bauwichbestimmungen nicht generell auf, sondern sei nur dann von Bedeutung, wenn die Garage auf dem Baugrundstück auch nicht anderweitig errichtet werden könne. Es liege eine ungerechtfertigte Dispenserteilung von einer nachbarschützenden Norm vor. Soweit ein Dispens für ein voll ausgebautes Dachgeschoß erteilt sei, beruhe das angefochtene Urteil auf einem Denkfehler, nämlich insofern, als nach Auffassung des Berufungsgerichts nur städtebauliche Gesichtspunkte für die örtlichen Bauvorschriften maßgeblich seien. In der Baugebietsordnung liege das Versprechen an alle Anwohner, nur Bauvorhaben zuzulassen, die sich in das Wohngebiet einfügen, also auf Gleichbehandlung.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren, beschränkt jedoch seine Stellungnahme auf den Hinweis auf die Beschlüsse des I. Senats vom 12. Mai 1959 - BVerwG I B 159.58 - und vom 2. November 1961 - BVerwG I B 34.61 -, deren Begründung für richtig gehalten werde.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit dem Gericht I. Instanz angenommen, daß die Klage zwar zulässig, aber unbegründet ist.

1.

Die öffentlich-rechtliche Klage des Nachbarn, mit der er sich gegen eine Baugenehmigung zugunsten des Bauherrn wendet, setzt voraus, daß im Genehmigungsverfahren Vorschriften berührt werden, die ausschließlich oder doch zum Teil dem Schutz der Interessen Dritter, insbesondere solcher der Nachbarn, zu dienen bestimmt sind (BVerwGE 1, 83[BVerwG 25.02.1954 - I B 196/53];  10, 122 [BVerwG 27.01.1960 - VIII C 87/59];  11, 95) [BVerwG 17.08.1960 - VI C 371/57]. - Durch die baurechtliche Genehmigung an den Beigeladenen können Vorschriften, die diesen Zweck haben, berührt worden sein. Ein Eingriff in die Rechte des Nachbarn, soweit sie öffentlich-rechtlich geschützt sind, kann sowohl bei Dispenserteilung als auch ohne eine solche festzustellen sein - und zwar ohne Dispenserteilung dann, wenn es einer Befreiung von Vorschriften nachbarschützenden Charakters bedurft hätte, dies aber unterblieben ist.

2

a.

Die Klägerin ist jedoch durch die Ablehnung der Behörde, die Baugenehmigung an den Beigeladenen zurückzunehmen, nicht in ihren Rechten verletzt. Dem Bau einer Kleingarage an der Nachbargrenze stehen keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegen, die eine Dispenserteilung erforderlich gemacht hätten, weil nämlich § 13 Abs. 4 a der Reichsgaragenordnung - RGaO - den Bau von Kleingaragen an der Nachbargrenze allgemein zuläßt, soweit nicht etwa baupolizeiliche Überlegungen dem zwingend entgegenstehen oder eine Eigentumsbeschränkung des Nachbarn in dem Sinne festzustellen ist, daß dadurch die verfassungsmäßige Garantie seines Eigentums (Art. 14 GG) verletzt würde (vgl. Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - in BVerwGE 16, 116 [129]). Liegen die bezeichneten Einschränkungen nicht vor, steht das Vorhaben des Bauwilligen mit der Gesamtheit der in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Einklang; dieser hat dann gegenüber der Baugenehmigungsbehörde einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung.

b.

Ob dies der Fall ist, unterliegt der revisionsgerichtlichen Nachprüfung. Die Vorschrift des § 13 Abs. 4 a RGaO ist Bundesrecht geworden. Hiervon geht offenbar auch das angefochtene Urteil aus. Darin wird auf den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Mai 1959 - BVerwG I B 159.58 - verwiesen, dar die Vorschrift des § 13 Abs. 4 a RGaO eindeutig als Bundesrecht bejaht. Die Auseinandersetzung des Oberverwaltungsgerichts mit diesem Beschluß bezieht sich lediglich darauf, nach welchen Gesichtspunkten die Baubehörde bei Anwendung des § 13 Abs. 4 a RGaO zu entscheiden hat (vgl. OVG Münster, Urteil vom 10. Januar 1961 [DÖV 1961 S. 627]).

Der erkennende Senat folgt der Auffassung des I. Senats. Danach enthält die Reichsgaragenordnung sowohl bauplanungsrechtliche als auch bauordnungsrechtliche Elemente. Der I. Senat ordnet § 13 Abs. 4 a RGaO dem Bauplanungsrecht zu, soweit die Baugenehmigungsbehörde die Errichtung von Kleingaragen an der Nachtbargrenze zulassen kann. Diese Auffassung wird aus der Zweckbestimmung der Vorschrift, Kraftfahrzeuge von den Straßen fernzuhalten und sie auf den Grundstücken unterzubringen, hergeleitet. Damit macht die Vorschrift den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung. Das ergibt sich auch aus dem Gesamtzusammenhang, denn § 13 RGaO ist in den dritten Abschnitt der Verordnung mit der Überschrift "Städtebauliche Vorschriften" eingeordnet.

Durch § 9 BBauG wird die durch die Reichsgaragenordnung begonnene Zielsetzung fortgesetzt, Absatz 1 Ziff. 1 Buchst. e a.a.O. macht zum Inhalt des Bebauungsplanes "die Festsetzung von Flächen für Stellplätze und Garagen sowie ihre Einfahrten auf den Baugrundstücken". Dazu besagt § 23 Abs. 5 der Baunutzungsverordnung vom 26. Juni 1962, daß Nebenanlagen (§ 14) und sonstige bauliche Anlagen grundsätzlich im Bebauungsplan festgesetzt werden und daß - soweit der Bebauungsplan solche Flächen nicht ausweist - derartige Anlagen auch auf den nicht überbaubaren Grundstücksflächen zugelassen werden können; das betrifft auch Kleingaragen. § 186 Abs. 3 BBauG enthält einen ausdrücklichen Hinweis auf die Vorschriften der Reichsgaragenordnung, die insoweit unberührt bleiben, als das Bundesbaugesetz ihnen nicht entgegensteht.

Soweit § 13 Abs. 4 a RGaO bodenordnenden Inhalts ist, handelt es sich mithin um Recht, das revisibles Bundesrecht geworden ist (Art. 125 GG in Verbindung mit Art. 74 Nr. 18 GG). - Auch nach neuem Recht würde eine Dispenserteilung für die Genehmigung des Baues der Kleingarage an der Nachbargrenze im vorliegenden Falle nicht erforderlich gewesen sein.

3.

Zu Unrecht beruft sich die Klägerin auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wie sie u.a. aus dem Beschluß vom 12. Mai 1959 - BVerwG I B 159.58 - zu entnehmen ist, dafür, daß es im Falle des Beigeladenen eines Dispenses von einer nachbarschützenden Vorschrift bedurft hätte. Der I. Senat hat keineswegs die Vorschrift des § 13 Abs. 4 a RGaO in so einengendem Sinne ausgelegt, wie es die Klägerin darstellt.

§ 13 Abs. 4 a RGaO läßt den Bau von Kleingaragen auf den Baugrundstücken an der Nachbargrenze grundsätzlich zu. Die Baubehörde kann auch gegen den Einspruch des Nachbarn oder trotz Verweigerung seiner Zustimmung den Bau genehmigen (§ 13 Abs. 5 RGaO). Die Einschränkung, "die Baugenehmigungsbehörde kann ... zulassen", ist unter dem Blickwinkel der Beachtung baupolizeilicher Vorschriften zu sehen. Die mit der Vorschrift angestrebte Zielsetzung, "die durch die fortschreitende Motorisierung entstandene Belastung des fließenden Straßenverkehrs durch Schaffung von Einstellplätzen und Garagen zu mindern" (Urteil vom 30. Oktober 1958 - BVerwG I C 104.57 -), ist Sinn dieser baurechtlichen Sonderregelung für den Garagenbau. Die Bundesbaugesetzgebung setzt diese Ziele fort. Im Bebauungsplan können Stellplätze und Garagen ohne Einhaltung des Bauwichs festgelegt werden. Auch hier ist der Gesichtspunkt des Nachbarschutzes dem Bau von Garagen auf den Baugrundstücken grundsätzlich untergeordnet. Die Einschränkung in § 23 Abs. 5 Baunutzungsverordnung, "soweit sie nach Landesrecht im Bauwich oder in den Abstandsflächen zulässig sind oder zugelassen werden können", deutet ebenfalls auf baupolizeiliche Gesichtspunkte hin, etwa die Beachtung des Interesses am Feuerschutz oder an gesundheitlichen Belangen. Jede Baugenehmigung hat eine doppelte Bedeutung; sie beruht auf Überlegungen bodenordnender wie auch baupolizeilicher Art.

Wenn der I. Senat im Beschluß vom 12. Mai 1959 - BVerwG I B 159.58 - zu § 13 Abs. 4 RGaO ausführt, nur im Falle der Kollision mit den Bauwichbestimmungen gehe § 13 Abs. 4 vor, die Bestimmung greife "somit ein, wenn - sonst - die nach der Reichsgaragenordnung gebotene Genehmigung für eine Garage wegen der Vorschriften über den Bauwich versagt werden müßte", so ist dem nicht zu entnehmen, daß die Vorschrift nur dann bodenordnend in bestehende Bauwichbestimmungen eingreife, wenn auf dem Baugrundstück - gleich an welcher Stelle - keine Garage errichtet werden könnte. Denn es heißt u.a. weiter, die Vorschrift bedeute, daß die in den Bauwichbestimmungen enthaltene Beschränkung der Baufreiheit hinsichtlich der Ausnutzbarkeit des Baugrundstücks dann nicht gelten solle, wenn dadurch das Ziel des § 13 Abs. 4 RGaO (Förderung des Kleingaragenbaues) verhindert würde. Die Baubehörde sei ermächtigt, eine Garage an der Grenze dann zu genehmigen, wenn die Ziele der Reichsgaragenordnung "sonst nicht oder nur mit Schwierigkeiten" verwirklicht werden könnten. Lägen solche Verhältnisse vor, so sei die Baugenehmigungsbehörde "unbeschadet der sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen gebunden, die Genehmigung des Garagenbaues an der Grenze zu erteilen". Abschließend wird gesagt, es sei der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis zuzustimmen, daß die Baubehörde die Genehmigung "zumindest dann nicht versagen soll, wenn keine erheblichen baupolizeilichen Gründe dagegen sprechen und eine günstigere Unterbringung der abzustellenden Kraftwagen nicht möglich ist". Der Bauwerber bedarf also unter derartigen Umständen für die bauliche Ausnutzung des Grundstücks durch den Bau einer Garage wegen der bundesrechtlichen Vorschrift des § 13 Abs. 4 a RGaO keines Dispenses von landesrechtlichen Vorschriften. Der I. Senat fährt fort, die Frage, ob die Wendung "kann ... zulassen" auf eine Ermessensnorm hinweise, brauche (in dem entschiedenen Falle) nicht abschließend erörtert zu werden.

Allerdings hat der Satz in der Begründung des Beschlusses, "Kann der Bau einer nach den Zwecken der Reichsgaragenordnung gebotenen Garage unter Berücksichtigung der geltenden Bauwichbestimmungen genehmigt werden, so liegt kein Sachverhalt vor, wie er in § 13 Abs. 4 RGaO vorausgesetzt wird", insofern zu Mißverständnissen geführt, als daraus auf eine Beschränkung der Außerkraftsetzung der Bauwichbestimmungen nur für diejenigen Fälle geschlossen wird, in denen der Bau der Garage außerhalb des Bauwichs "schlechthin" nicht möglich sei. Zu einer solchen Schlußfolgerung besteht - wie dargetan - kein Anlaß. Eine so enge Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 13 Abs. 4 RGaO ließe sich auch aus dem Wortlaut und dem Sinn der Vorschrift nicht entnehmen. Nach Auffassung des I. Senats besagt die Wendung, die Baugenehmigungsbehörde "kann" die Errichtung von Kleingaragen an der Nachbargrenze zulassen, daß die Genehmigung "zumindest" dann nicht versagt werden solle, "wenn keine erheblichen baupolizeilichen Gründe dagegen sprechen" und wenn "die Ziele der Reichsgaragenordnung sonst nicht oder nur mit Schwierigkeiten" verwirklicht werden könnten und "eine günstigere Unterbringung der abzustellenden Kraftwagen nicht möglich ist". Diese Einschränkungen im Beschluß vom 12. Mai 1959 wollen der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie des Art. 14 GG Rechnung tragen; der Bau einer Garage an der Nachbargrenze darf für den Nachbarn keine unzumutbare Beeinträchtigung des Eigentums zur Folge haben. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der aus Sinn und Zweck des Art. 14 GG zu entnehmen ist, darf nicht außer acht bleiben. Bei mehreren möglichen Lösungen verdient die den Nachbarn weniger beeinträchtigende den Vorzug. Hierbei wird auch - im öffentlichen Interesse - zu berücksichtigen sein, daß die Zufahrt von der Garage zur Straße möglichst kurz sein soll (§ 13 Abs. 1 RGaO), und zugunsten des Bauherrn, daß die Errichtung von Kleingaragen außerhalb des Bauwichs nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Gartennutzung führen sollte - beides ebenfalls bodenordnende Gesichtspunkte.

4.

Derartige Überlegungen haben nach den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanzen zur Aufrechterhaltung der Behördenentscheidungen geführt. Danach ließ sich die Errichtung der Garage an anderer Stelle des Grundstücks des Beigeladenen nicht rechtfertigen.

5.

Soweit dem Beigeladenen ein Dispens für ein voll ausgebautes Dachgeschoß erteilt worden ist, wird auf die Gründe des angefochtenen Urteils Bezug genommen, denen voll beizutreten ist.

Unter diesen Umständen mußte die Revision in vollem Umfange erfolglos bleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.