I.

Der im Jahre 1897 geborene Kläger war bis zum Jahre 1938 Kreisleiter der NSDAP in Zeitz (Provinz Sachsen), von 1938 bis 1941 selbständiger Kaufmann und danach Treuhänder der Bezugs- und Absatzzentrale "Ukraine GmbH" in Poltawa, bis er im Jahre 1943 zu den Landesschützen in Glauchau/Sachsen eingezogen wurde. Angehörige der amerikanischen Besatzungsmacht verhafteten ihn am 28. April 1945 in seiner Wohnung in Rasberg bei Zeitz. Bis zum 3. April 1947 wurde er in verschiedenen Gefängnissen und Internierungslagern festgehalten.

Mit Antrag vom 22. September 1953 machte der Kläger den Verlust seiner persönlichen Gegenstände, die ihm bei seiner Verhaftung abgenommen und bei seiner Entlassung nicht zurückgegeben worden waren, geltend. Das Amt für Verteidigungslasten Wiesbaden - Nebenstelle Darmstadt - wies diesen Antrag zurück, weil der erst am 28. Dezember 1955 beim Verteidigungslastenamt eingegangene Antrag nicht innerhalb von vier Monaten gestellt worden sei. Über den Widerspruch ist bisher nicht entschieden worden.

Am 1. Juni 1956 beantragte der Kläger, ihm eine Entschädigung in Höhe von 500 DM monatlich sowie eine einmalige Entschädigung in Höhe von 2.000 DM als Schmerzensgeld zu gewähren. Zur Begründung trug er vor: er sei in den Lagern mehrfach mißhandelt worden und dadurch heute schwerhörig. Wegen der Mißhandlungen und infolge Unterernährung sowie durch seelische Depressionen sei er so krank geworden, daß er in die Nervenheilanstalt Goddelau habe eingeliefert werden müssen, aus der er im April 1947 schwerkrank und lagerunfähig entlassen worden sei. Bei seiner Ausbildung, seinen Fähigkeiten und Leistungen würde er normalerweise mindestens 1.000 DM monatlich verdienen; tatsächlich habe er aber als Provisionsvertreter einer Kraftfahrzeugzubehör-Großhandlung nur einen Verdienst von monatlich 180 DM bis 250 DM.

Das Amt für Verteidigungslasten wies den Antrag des Klägers als unzulässig zurück. Die Oberfinanzdirektion verwies die Sache zur erneuten Entscheidung an das Amt für Verteidigungslasten zurück und begründete ihre Entscheidung mit Ausführungen zur materiellen Seite des geltend gemachten Anspruchs.

Daraufhin gewährte das Amt für Verteigiungslasten durch Teilbescheid dem Kläger eine Entschädigung von 2.000 DM als Schmerzensgeld. Durch Bescheid vom 28. Dezember 1960 wies es den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Rente jedoch zurück. Es verneinte die Annahme eines Schadens, da der Kläger einen durchschnittlichen Provisionsverdienst von 350 DM bis 400 DM monatlich erziele und eine Rente von der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte beziehe, die im Jahre 1959 128,40 DM betragen habe. Der Kläger habe bei seiner Entlassung seinen Wohnsitz in der Ostzone gehabt und sei so gut wie mittellos gewesen. Auch als gesunder Mensch hätte er als Provisionsvertreter schwerlich mehr verdient.

Die Oberfinanzdirektion wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 7. März 1961 zurück und vertrat dabei die Meinung, daß dem Kläger eine Entschädigung nur dann hätte gewährt werden können, wenn die Antragstellung ohne eignes Verschulden unterblieben wäre, was jedoch nicht der Fall sei.

Der Kläger beantragte vor dem Verwaltungsgericht,

den Bescheid des Amtes für Verteidigungslasten Frankfurt/Main vom 28. Dezember 1960 und den Widerspruchsbescheid der Oberfinanzdirektion Frankfurt/Main vom 7. März 1961 aufzuheben und den Beklagten für verpflichtet zu erklären, dem Kläger wegen erlittener Besatzungsschäden eine angemessene Rente zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht hob durch Urteil vom 29. März 1962 die angefochtenen Bescheide auf und erklärte die Klage dem Grunde nach auch für gerechtfertigt. Das Berufungsgericht hat dieses Urteil bestätigt im wesentlichen mit der Begründung, daß die Widerspruchsbehörde an ihren früheren (zurückverweisenden) Bescheid wie eine Rechtsmittelinstanz an die eigene Entscheidung gebunden sei und sich daher nicht mehr auf die unterlassene Antragstellung habe berufen dürfen, nachdem ihr erster Bescheid auf das materielle Recht gestützt worden sei. Die übrigen Voraussetzungen zur Anerkennung des geltend gemachten Anspruchs hat es dem Grunde nach als erfüllt angesehen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt die beigeladene Bundesrepublik Deutschland,

hilfsweise,

äußerst hilfsweise,

Der Kläger beantragt

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, ist der Meinung, daß der prozessuale Grundsatz der Selbstbindung der Rechtsmittelinstanz auf das Behördenverfahren nach dem Abgeltungsgesetz nicht übertragen werden könne.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

1)

Soweit die Revisionsklägerin vorsorglich erwähnt, daß die geltend gemachten Schäden keine Besatzungsschäden seien, weil sie unter die Ausschlußvorschrift des § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 1. Dezember 1955 (BGBl. I S. 734) - AbgG - fielen, ist lediglich auf den Beschluß des erkennenden Senats vom 5. Juli 1961 - BVerwGE 12, 312 - hinzuweisen. Danach sind Schäden im Sinne von § 3 Abs. 2 AbgG nur (typische) Schäden, die bei Anwendung einer allgemeinen Anordnung entstehen müssen, weil sie das Ziel und der Zweck der Anordnung oder wenigstens die zwangsläufige Folge des von der Anordnung erstrebten Zweckes und Zieles sind. Der automatische Arrest bezweckt lediglich die Entziehung der Freiheit. Unter diese Ausschließungsvorschrift fallen daher nur die durch die Freiheitsentziehung zwangsläufig entstehenden Vermögensschäden. Dagegen ergreift diese Vorschrift nicht eine vom automatischen Arrest nicht bezweckte Körper- oder Gesundheitsschädigung eines Internierten. Deshalb können Körper- und Gesundheitsschäden von Internierten Besatzungsschäden sein.

2)

Der vom Berufungsgericht vertretenen Ansicht, daß auch für die Widerspruchs- oder Beschwerdebehörde der im Prozeßrecht geltende Grundsatz der Selbstbindung bei einer Zurückverweisung der Sache gelte, vermag sich der erkennende Senat nicht anzuschließen. Er folgt vielmehr der vom III. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinemUrteil vom 25. Februar 1960 - BVerwG III C 210.58 - (BVerwGE 10, 183) vertretenen Ansicht, die in dem dem Urteil beigegebenen Leitsatz wie folgt Ausdruck gefunden hat: "Hat die Beschwerde gegen die Ablehnung des Erlasses eines begünstigenden Verwaltungsaktes zur Aufhebung des ablehnenden Bescheides und Zurückverweisung der Sache geführt, so ist die Beschwerdeinstanz bei erneuter Beschwerde gegen den daraufhin neu ergangenen Bescheid nicht gehindert, ihrer neuen Entscheidung eine von der früheren abweichende Begründung zugrunde zu legen und abweichend von der aufhebenden und zurückverweisenden Entscheidung zu befinden."

Das Urteil des III. Senats betrifft zwar ein Verfahren nach dem Lastenausgleichsgesetz. Dieses ist nach den durch § 190 VwGO ausdrücklich aufrechterhaltenen Vorschriften des Lastenausgleichsgesetzes so ausgestaltet, daß es jedenfalls insoweit, als es vor dem Beschwerdeausschuß stattfindet, einem gerichtlichen Verfahren ähnelt. Ein solches gerichtsähnliches Verfahren sieht aber das Abgeltungsgesetz nicht vor. Es fehlt hier an einer dem Beschwerdeausschuß nach dem lastenausgleichsgesetz entsprechenden unparteiischen Stelle für die Entscheidung über Beschwerden. Bescheide nach dem Abgeltungsgesetz sind keine streitentscheidenden Verwaltungsakte, die gerichtlichen Entscheidungen ähneln. Auch die in § 45 AbgG vorgesehene Mitwirkung eines Vertreters des Bundesinteresses im Verwaltungsverfahren dient nicht der Herbeiführung einer streitigen Verhandlung und einer Streitentscheidung, sondern ausschließlich der Wahrnehmung der finanziellen Belange der Bundesrepublik. Aus § 56 AbgG ergibt sich nichts anderes. Diese Vorschrift schränkt die Möglichkeit, unanfechtbar gewordene Bescheide zu ändern, gegenüber den entsprechenden Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts ein. Es mag deshalb sein, daß im Einblick auf § 56 Abs. 3 AbgG ein Bescheid nach diesem Gesetz mit einer in materielle Rechtskraft erwachsenden Entscheidung verglichen werden kann. Aus dieser Besonderheit folgt jedoch nicht, daß auch das Verwaltungsverfahren ein gerichtsähnliches Verfahren sein müsse.

Die besonderen Verfahrensvorschriften des Abgeltungsgesetzes sind zudem in § 190 VwGO nicht aufrechterhalten, vielmehr nach allgemeiner Meinung gemäß § 195 Abs. 2 VwGO durch die entsprechenden Vorschriften der VwGO ersetzt, so daß an die Stelle des Beschwerdeverfahrens nach dem Abgeltungsgesetz das Widerspruchsverfahren nach der VwGO getreten ist. Wenn schon nach dem erwähnten Urteil des III. Senats in dem gerichtsähnlich ausgestalteten Verfahren nach dem Lastenausgleichsgesetz eine Selbstbindung des Beschwerdeausschusses nicht eintritt, so kann erst recht keine Rede von einer solchen Bindung der Widerspruchsbehörde im Falle der Zurückverweisung an die erste Behörde sein.

Insofern ergibt sich gerade aus § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die verfahrensrechtliche Einheit von Verwaltungsakt und Widerspruchsbescheid, zu der die Übertragung des Grundsatzes der Selbstbindung, wie er im Gerichtsverfahren gilt, nicht paßt. Das Berufungsgericht berücksichtigt dabei zu wenig die Unterschiede in der Tätigkeit der Verwaltungsbehörden und der Gerichte, die eine Übertragung des für das gerichtliche Verfahren geltenden Grundsatzes der Selbstbindung auf das Verwaltungsverfahren nicht zulassen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit - bezogen auf die "Bestandskraft" von Bescheiden - gewinnt bei den Verwaltungsakten im allgemeinen erst dann den Vorrang, wenn Unanfechtbarkeit eingetreten ist. Sonst ist in aller Regel dem Grundsatz der Bindung an Gesetz und Recht der Vorzug zu geben. Deshalb hat der erkennende Senat auch für das Verwaltungsverfahren die Verbesserung für zulässig erklärt (Urteil vom 23. Mai 1962 - BVerwGE 14, 175 -). Hiermit ließe sich aber die Selbstbindung der Widerspruchsbehörde nicht vereinbaren. Greift - solange das Verwaltungsverfahren noch nicht unanfechtbar abgeschlossen ist - der Schutz des Vertrauens auf den Bestand eines Verwaltungsaktes nicht durch, so kann das erst recht nicht gelten, wenn die Begünstigung nur in einem Teil der Begründung eines Bescheides liegt. Letztlich würde die Ansicht des Berufungsgerichts darauf hinauslaufen, daß der Vertrauensschutz auf den Inhalt der Begründung eines Verwaltungsaktes ausgedehnt wird.

Hinzu kommt, daß der zurückverweisende Bescheid im vorliegenden Falle sich nicht einmal zu der Frage der Fristwahrung äußert. Die bloße Überhöhung einer (an sich rechtserheblichen) Vortrage kann keinesfalls die Bindung im Sinne einer Begünstigung des Rechtsbehelfsführers zur Folge haben, wenn der Rechtsbehelf aus einem anderen Grunde Erfolg hat und zur Zurückverweisung führt. Das gilt noch nicht einmal im gerichtlichen Verfahren. Dieser Gedanke kommt allein für die Frage zum Zuge, ob die, Rechtsbehelfsfristen bei Durchführung des Verwaltungsververfahrens gewahrt sind. Nur hier wird nach ständiger Rechtsprechung nicht mehr die Fristwahrung geprüft, wenn die Verwaltungsbehörde sich auf eine Sachprüfung eingelassen hat. Das gilt aber - wie der erkennende Senat entschieden hat(Urteil vom 22. August 1962 - BVerwG V C 25.61 - [DVBl. 1962 S. 831, MDR 1962 S. 927]) - dann nicht, wenn die Wahrung gesetzlicher Antragsfristen Voraussetzung für die Gewährung einer Entschädigung ist, wie auch im vorliegenden Falle die rechtzeitige Antragstellung nach den besatzungsrechtlichen Vorschriften (§ 47 Abs. 2 AbgG) Voraussetzung für die Gewährung einer Entschädigung ist.

Eine Bindung der Verwaltungsbehörde an ihre frühere eine Zurückverweisung aussprechende Entscheidung in dem Sinne, wie sie für das Rechtsmittelgericht besteht, gibt es sonach nicht. Ob ein Verstoß gegen Treu und Glauben vorliegt, wenn die Rechtsbehelfsbehörde sich zu ihrem früheren Verhalten in Widerspruch setzt, ist eine andere Frage, die sich aber nur im Einzelfall beantworten läßt. Der vorliegende Fall bietet zu solchen Überlegungen keinen Anlaß. Dieser Ansicht steht auch nicht das Urteil des III. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 1963 - BVerwGE 15, 259 - entgegen, wonach der Beschwerdeausschuß in Lastenausgleichssachen nicht befugt ist, seine im Beschwerdeverfahren getroffene Entscheidung nach deren Bekanntgabe an die Beteiligten gegen deren Willen zu ändern. Denn im vorliegenden Fall ist die Widerspruchsbehörde erneut mit der Sache befaßt und zur Entscheidung berufen gewesen, so daß es sich nicht um eine Änderung einer das Verfahren abschließenden Entscheidung handelt. Der III. Senat bringt auch zum Ausdruck, daß die zuletzt genannte Entscheidung keine Änderung, sondern eine Bestätigung und Fortführung seiner sich aus dem vorher erwähnten Urteil vom 25. Februar 1960 (a.a.O.) ergebenden Rechtsprechung darstellt.

3)

Hiernach ist es also nicht unzulässig, daß die Oberfinanzdirektion sich in ihrem zweiten Widerspruchsbescheid auf eine Fristversäumnis berufen hat. Es ist daher entgegen der Meinung des Berufungsgerichts auch zu prüfen, ob der Kläger die besatzungsrechtliche Frist schuldhaft versäumt hat.

Nach den das Bundesverwaltungsgericht bindenden Feststellungen hat der Kläger für den vorliegenden Schadensfall nach Besatzungsrecht keinen Antrag gestellt. Die Antragstellung für den Verlust von Gegenständen, die dem Kläger bei der Verhaftung abgenommen worden waren, bezieht sich nicht auf die in diesem Rechtsstreit geltend gemachten Schäden. Diese Schäden stammen aus einem anderen Schadensereignis und bilden daher einen eigenen Schadensfall, der für sich zu betrachten ist, so daß die Antragstellung in jenem Verfahren nicht für den vorliegenden Schadensfall Bedeutung haben kann. Es kommt daher als Anspruchsgrundlage nur § 24 Abs. 3 Satz 2 AbgG in Betracht: Vorschriften des zweiten Abschnittes scheiden aus, weil ein Antrag nach früherem Recht nicht gestellt worden ist und damit die besatzungsrechtliche Frist im Sinne von § 47 Abs. 2 AbgG nicht gewahrt ist; § 24 Abs. 3 Satz 1 AbgG kommt nicht in Betracht, ebensowenig § 24 Abs. 1, weil hinsichtlich dieses Schadensfalles kein abschlägiger Bescheid einer Besatzungsdienststelle vorliegt.

Zu der allein maßgeblichen Rechtsgrundlage des § 24 Abs. 3 Satz 2 AbgG vertritt nun das Verwaltungsgericht die Ansicht, in einer anderen Sache sei ausgeführt worden, Claims Office, Mannheim habe schriftlich bestätigt, daß unter der Herrschaft des AHK-Gesetzes Nr. 47 Entschädigungsansprüche ehemals Internierter in keinem Fall bearbeitet worden seien, es, habe daher von dem Kläger nicht verlangt werden können, daß er einen von vornherein aussichtslosen Antrag stelle. Indessen kann hierauf allein die Annahme mangelnden Verschuldens nicht gestützt werden. Ein dahin gehender Erfahrungssatz und eine dahin gehende Verwaltungspraxis sind dem erkennenden Senat nicht bekannt. Zutreffen mag es, daß für die durch den automatischen Arrest entstandenen Vermögensschäden keine Entschädigungen gewährt worden sind, wie sie jetzt das Abgeltungsgesetz in § 3 Abs. 2 ausschließt. Hiervon sind jedoch die Körper- und Gesundheitsschäden zu unterscheiden. Das Berufungsgericht wird daher diese Frage noch zu klären haben. Sollten auch Körper- und Gesundheitsschäden, die durch Angehörige der Besatzungsmacht im automatischen Arrest verursacht worden sind, früher nicht entschädigt worden sein, käme es darauf an, ob diese Praxis bis zum Inkrafttreten des Abgeltungsgesetzes bestanden hat. Denn aus § 24 Abs. 3 Satz 1 AbgG ergibt sich, daß auch dann ein Verschulden des Geschädigten vorliegt, wenn nicht innerhalb angemessener Frist nach Wegfall des Hinderungsgrundes ein Antrag gestellt worden ist und folglich ein Fall des § 24 Abs. 3 Satz 2 nur dann vorliegt, wenn der Hinderungsgrund für die rechtzeitige Antragstellung bis zum 5. Mai 1955 bestanden hat.

4)

Außerdem haben die Vorinstanzen übersehen, daß der Kläger nach dem Abgeltungsgesetz keine Ansprüche geltend machen kann, wenn seine Schäden unter das Bundesversorgungsgesetz - BVG - fallen und dann nach § 81 BVG nur nach dem Bundesversorgungsgesetz abgegolten werden dürfen. Wie der erkennende Senat in dem Urteil vom 5. Juli 1961 - BVerwGE 12, 307 - entschieden hat, steht demjenigen kein Rechtsanspruch auf eine Entschädigung nach dem Abgeltungsgesetz zu, der wegen derselben Schädigung Versorgung nach Maßgabe des Bundesversorgungsgesetzes erhält. Jene Entscheidung ist zwar zu einem Fall ergangen, in welchem der Antragsteller bereits nach dem Bundesversorgungsgesetz versorgt wurde, während es hier unbekannt ist, ob der Kläger eine Rente nach dem Bundesversorgungsgesetz erhält. Indessen ging die Ansicht des Senats nicht etwa dahin, nur solche Fälle zu erfassen, in denen jemand tatsächlich nach dem Bundesversorgungsgesetz eine Entschädigung erhält. Gemeint sind vielmehr alle Fälle, in denen eine Anspruchskonkurrenz zwischen Bundesversorgungsgesetz und Abgeltungsgesetz besteht. Das ergibt sich insbesondere aus dem an demselben Tage ergangenen Beschluß des erkennenden Senats in BVerwGE 12, 312 (320) [BVerwG 05.07.1961 - V C 139/60] und den weiterenBeschluß vom 2. März 1965 - BVerwG V C 92.64 -. Es kommt also darauf an, ob in der Internierung entstandene Gesundheits- und Körperschäden des Klägers von den Bundesversorgungsgesetz erfaßt werden. Ob dies der Fall ist, läßt sich an Hand der tatsächlichen Feststellungen in dem Berufungsurteil nicht entscheiden.

In Fällen der vorliegenden Art kann § 5 Abs. 1 Buchst. d des Bundesversorgungsgesetzes i.d.F. vom 27. Juni 1960 (BGBl. I S. 453) in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Buchst. a als materielle Anspruchsgrundlage in Betracht kommen. "Besondere" Gefahr in diesen Sinne ist eine Gefahr, die der militärischen Besetzung deutschen Gebietes unter Berücksichtigung ihrer zeitlichen und örtlichen Besonderheiten eigentümlich war (BSG 2, 99 [103]; BSG 4, 234 [236]). Zu diesen besonderen Gefahren werden vor allem Gewalttätigkeiten und Willkürakte gegen einzelne Personen gerechnet (BSG 6, 288 [293]; vgl. auch BSG 8, 203 und BSG 17, 225 [228]). Wenn der Kläger aus einem anderen Grunde als dem der Nichterfüllung des Tatbestandes des § 5 Abs. 1 Buchst. d keine Versorgung nach dem Bundesversorgungsgesetz erhält, so greift nicht etwa das Abgeltungsgesetz wieder ein. Die Regelung der Ansprüche aus Schädigungen der vorliegenden Art richtet sich auch dann ausschließlich nach dem Bundesversorgungsgesetz, wenn sie im konkreten Fall zu einem negativen Ergebnis führt, etwa Fristen versäumt sind oder Einkommensvoraussetzungen und ähnliche Merkmale nicht erfüllt sind. Sollte das Berufungsgericht diese Fragen nicht selbst entscheiden wollen, bleibt es ihm überlassen, ob es gemäß § 94 VwGO das Verfahren aussetzt und dem Berechtigten Gelegenheit zur Herbeiführung einer Entscheidung nach dem Bundesversorgungsgesetz gibt.

Hiernach muß die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.