Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.05.1965, Az.: BVerwG IV C 78.65

I.

Den Klägern wurde als Teilnehmern eines Flurbereinigungsverfahrens am 25. Juni 1959 der Flurbereinigungsplan eröffnet. Sie erhielten u.a. ein Grundstück in der G. des Flurbereinigungsgebietes zugewiesen, gegen das sie keine Einwendungen erhoben. Mit einem beim Flurbereinigungsgericht am 12. Juni 1961 eingegangenen Schreiben vom 10. Juni 1961 erhoben sie Klage und beanstandeten nunmehr ihre Abfindung. In der mündlichen Verhandlung vom 15. Dezember 1961 erklärte der Kläger zu 1), der die Klägerin zu 2) vertritt, daß das Grundstück in der G. nachträglich, durch Abgraben unterminiert worden sei. Der Vorsitzende des Gerichts wies ihn darauf hin, daß er sich "wegen der nachträglich geschaffenen steilen Böschung in G. noch beim Spruchausschuß beschweren" könne. Um die Durchführung des Beschwerdeverfahrens zu ermöglichen, vertagte das Flurbereinigungsgericht die Verhandlung. Der Spruchausschuß beim Flurbereinigungsamt ließ die Beschwerde durch Bescheid vom 2. April 1962 gemäß § 134 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 des Flurbereinigungsgesetzes insoweit nachträglich zu, als sie die "Wirtschaftserschwernis bei dem Flurstück ... betrifft"; für das übrige Vorbringen lohnte er die nachträgliche Zulassung der Beschwerde ab. Er gewährte den Klägern eine Mohrzuteilung aus einem Massegrundstück und stellte fest, daß die neu zugeteilte Fläche wertmäßig einem 2 m breiten Streifen an der Ostseite des neuen Grundstücks in G. entspreche. Diesen Bescheid griffen die Kläger mit einen als Anfechtungsklage bezeichneten Schriftsatz vom 2. Mai 1962 an. Das Flurbereinigungsgericht änderte den Flurbereinigungsplan und sprach den Klägern anstelle ihrer Zuteilung in G. eine Fläche aus der Zuteilung der Beigeladenen zu und führte zur Begründung seiner Entscheidung aus:

Die Kläger hätten innerhalb der Beschwerdefrist des § 59 Abs. 2 des Flurbereinigungsgesetzes keine Beschwerde erhoben. Nach der Klageerhebung am 12. Juni 1961 habe der Spruchausschuß die Beschwerde jedoch gemäß dem Bescheid vom 2. April 1962 in beschränktem Umfang zugelassen und daraufhin die Zuteilung der Kläger in G. geändert. Daran habe die Rechtshängigkeit der Sache die Verwaltung nicht gehindert. Da die Kläger nach dieser Änderung weiterhin gegen die Zuteilung in der G. angingen, sei "die zunächst fehlende Sachurteilsvoraussetzung des Vorverfahrens" gegeben. Die Zuteilung des Grundstücks in G. an die Kläger könne nicht gebilligt werden. Diese verfügten als Kleinlandwirte nicht über große und teure Maschinen und seien nach ihres Vorbringen darauf angewiesen, die maschinelle Bearbeitung teilweise durch fremde Maschinenbesitzer ausführen zu lassen. Es sei glaubhaft, daß sie hierbei auf Schwierigkeiten stießen, weil das Grundstück bei seiner geringen Breite und seinen Gehren schwer zu bearbeiten sei. Der Einsatz schwerer Maschinen, z.B. des Mähdreschers, sei auch wegen des Druckes auf die steile Böschung gefährlich. Das Gericht halte es schon aus diesem Grunde für richtig, das Grundstück einem Betrieb zuzuteilen, der über ausreichende eigene landwirtschaftliche Maschinen verfüge. Als solcher komme der Betrieb der Beigeladenen in Betracht. Dieser hätte auch den größten Teil der ursprünglichen Zuteilung der Kläger in G. eingebracht und sei für das Abgraben der Böschung mitverantwortlich. Es entspreche einer sinnvollen Flurbereinigung, wenn sie dieses Grundstück im wesentlichen wieder zurückerhielten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beigeladenen. Sie tragen vor, die Klage sei von Anfang an unzulässig gewesen; sie sei auch durch den Bescheid des Spruchausschusses beim Flurbereinigungsamt vom 2. April 1962 nicht zulässig geworden. Die Entscheidung sei aber auch sachlich nicht gerechtfertigt. Sie beantragen, die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen. Die Kläger sind der Revision entgegengetreten und vertreten die Auffassung, daß sie sich ordnungsgemäß gegen die nach Rechtskraft ihrer Neuzuteilung geschaffene steile Böschung beschwert hätten. Die Arbeiten seien mit den Arbeitskräften und Maschinen der Teilnehmergemeinschaft ausgeführt worden. Auf eine solche Änderung des Flurbereinigungsplanes sei § 59 Abs. 2 des Flurbereinigungsgesetzes entsprechend anwendbar. Das Flurbereinigungsamt habe die Beschwerde auch nachträglich zulassen können. Die Klage, über die das Flurbereinigungsgericht am 30. November 1962 entschieden habe, sei gegen den Bescheid vom 2. April 1962 gerichtet.

Die Kläger haben um Bewilligung des Armenrechts für die Abwehr der Revision gebeten.

Sämtliche Beteiligte haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision der Beigeladenen ist begründet.

1.

Gegenstand der Entscheidung ist die mit Schriftsatz vom 10. Juni 1961 erhobene Klage. Die Kläger haben zwar ihren Schriftsatz vom 2. Mai 1962, mit dem sie sich gegen den Bescheid vom 2. April 1962 wandten, als Anfechtungsklage bezeichnet; gleichwohl handelt es sich sachlich nicht um eine neue Klage, sondern um eine Ergänzung ihres früheren Klagevorbringens. Hätten sie mit dem Schriftsatz vom 2. Mai 1962 eine neue Klage erhoben und bildete diese den Gegenstand des Revisionsverfahrens, so wäre über die erste Klage noch nicht entschieden. Der zweiten Klage stünde die Einrede der Rechtshängigkeit entgegen, da diese Klage den gleichen Streitgegenstand wie die erste Klage hat und beide sich gegen den Flurbereinigungsplan richten (§§ 90 Abs. 1, 173 VwGO, 274 Abs. 2 Nr. 4 ZPO); sie müßte aus diesem Grunde abgewiesen werden. Da auch die. Klare vom 10. Juni 1961 aus den nachfolgenden Gründen abzuweisen ist, hätten die Kläger die Kosten zweier Verfahren zu tragen. Es kann daher nicht unterstellt werden, daß sie mit ihrem Schriftsatz vom 2. Mai 1962 zusätzlich zu der "vertagten" Klage vom 10. Juni 1961 eine zweite Klage erhoben wollten.

2.

Das Flurbereinigungsgericht durfte den Flurbereinigungsplan nur dann ändern und hierbei in die Abfindung der Beigeladenen eingreifen, wenn die Klage zulässig und begründet war. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Nach § 190 Abs. 1 Nr. 4 VwGO, § 141 Abs. 1 Satz 1 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) - FlurbG - ist die Klage zum Flurbereinigungsgericht nur dann zulässig, wenn der Teilnehmer gegen den ihn betreffenden Verwaltungsakt vorher Beschwerde eingelegt hat; sie muß erfolglos geblieben sein oder als abgelehnt gelten (§ 142 Abs. 3 FlurbG). Die erfolglose Beschwerde ist somit - abgesehen von dem Ausnahmefall des § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG - prozessuale Voraussetzung für eine sachliche Entscheidung durch das Gericht. Da die Kläger unstreitig gegen den ihnen am 25. Juni 1959 eröffneten Flurbereinigungsplan kein Rechtsmittel eingelegt und ihre Abfindung haben unanfechtbar werden lassen, war die am 12. Juni 1961 beim Flurbereinigungsgericht eingegangene Klage im Zeitpunkt ihrer Erhebung unzulässig. Sie ist aber auch nicht durch den Beschluß des Spruchausschusses vom 2. April 1962 nachträglich zulässig geworden. Der gegenteiligen Auffassung des Flurbereinigungsgerichts vermag der Senat nicht zu folgen. Die maßgebliche Rechtsfrage ist nicht, wie das Flurbereinigungsgericht meint, ob die Rechtshängigkeit der Streitsache die Flurbereinigungsbehörde hinderte, den Flurbereinigungsplan zugunsten der Kläger zu ändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1961 - BVerwG I C 102.58 = RdL 1961 S. 274 -), sondern ob die teilweise Zulassung der Beschwerde im Bescheid vom 2. April 1962 gemäß § 134 Abs. 3 - in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 FlurbG Rechtens war. Dies ist zu verneinen.

a)

Einmal bestehen zeitliche Bedenken dagegen, daß der Spruchausschuß die Beschwerde gegen den Flurbereinigungsplan wegen der Veränderung der Böschung in G. noch nahezu drei Jahre nach der Bekanntgabe des Flurbereinigungsplanes zugelassen hat.

Nach § 134 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 FlurbG kann die Flurbereinigungsbehörde die Beschwerde gegen den Flurbereinigungsplan trotz schuldhafter Versäumung der gesetzlichen Frist nach Lage des einzelnen Falles nachträglich zulassen. Einen Rechtsanspruch hierauf hat der Teilnehmer nicht; die Entscheidung steht vielmehr im Ermessen der Behörde. Welche Grundsätze bei der Anwendung dieser Vorschrift zu beachten sind, hat der früher für das Flurbereinigungsrecht zuständige I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 15, 271 (276 [BVerwG 12.02.1963 - I B 141/61]/277) des näheren dargelegt. Die dort als notwendig bezeichnete Interessenabwägung muß auch den Zeitablauf zwischen Eintritt der Säumnis und Erhebung der verspäteten Beschwerde in Rechnung stellen. Insoweit ist folgendes zu berücksichtigen:

Die Flurbereinigung steht unter den Gebot größtmöglicher Beschleunigung der Verfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 1962 - BVerwG I C 89.61 - [RdL 1962 S. 328] mit weiteren Nachweisen). Diesen leitenden Grundsatz, der in verschiedenen Vorschriften des Gesetzes, sowohl für das Verwaltungsverfahren als auch für das gerichtliche Verfahren seinen Niederschlag gefunden hat, dient u.a. die Durchführung des Verfahrens in einzelnen Verfahrensabschnitten. Sie werden jeweils durch entsprechende Entscheidungen abgeschlossen, gegen die den einzelnen Teilnehmern Rechtsmittel mit verhältnismäßig kurzen Rechtsmittelfristen zustehen. Diese Regelung soll im Interesse aller Beteiligten verhindern, daß die im Flurbereinigungsplan getroffene Neuordnung des Flurbereinigungsgebietes, die für die Beteiligten und die Behörden verbindlich ist (Urteil vom 25. Mai 1961 - BVerwG I C 102.58 = RdL 1961 S. 274 -), noch nach längerer Zeit wieder umgestoßen werden kann mit der Folge, daß die mit der Flurbereinigung erstrebte Verbesserung der Agrarstruktur im Bereinigungsgebiet verzögert wird.

Das Gebot der beschleunigten Durchführung des Verfahrens, das auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten beachtlich ist (BVerwGE 9, 288 [293]), muß als tragendes Verfahrensprinzip bei der Anwendung und Auslegung aller das Verfahren betreffenden Bestimmungen berücksichtigt worden. Schon hieraus ergeben sich zeitliche Grenzen auch für die im Ermessen der Behörde stehende Nachsichtgewährung gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 FlurbG, obwohl das Gesetz ausdrücklich keine Beschränkung, wie z.B. in § 60 Abs. 3 VwGO, angeordnet hat. Im Falle der Kläger muß darüber hinaus der Gedanke der Verwirkung berücksichtigt werden (vgl. Beschluß vom 9. Mai 1958 - BVerwG I B 109.57 = DVBl. 1958 S. 619 -). Nach den Feststellungen im angefochtenen Urteil haben die Kläger erklärt, sie hätten keine Beschwerde eingelegt, "weil dies nichts genützt hätte". Wenn sie sich dann dennoch zwei Jahre nach Bekanntgabe des für sie unanfechtbaren Flurbereinigungsplanes beschwert haben, so liegt ihr in der Beschwerde enthaltenes Begehren um Nachsicht jenseits der Grenzen des der Flurbereinigungsbehörde in § 134 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 FlurbG eingeräumten Ermessens für die Zulassung verspäteter Beschwerden. Wenn auch nur ein Teil der Verfahrensbeteiligten so handeln würde wie die Kläger und ihnen Nachsicht gewährt würde, so wäre ein Flurbereinigungsverfahren nur in seltenen Fällen durchführbar.

b)

Die nachträgliche Zulassung der Beschwerde steht noch aus einem weiteren Grund nicht mit dem Gesetz in Einklang.

Der nach § 59 Abs. 1 FlurbG bekanntgegebene Flurbereinigungsplan ehthält neben der Neuordnung des Flurbereinigungsgebietes auch die verbindliche Entscheidung über die Abfindung eines jeden Beteiligten. Der Zweck der den Teilnehmern eingeräumten Beschwerde gegen den Flurbereinigungsplan besteht darin, eine behördliche Nachprüfung dieses Verwaltungsaktes zu ermöglichen. Daher können in einer solchen Beschwerde nach §§ 59 Abs. 2, 141 Abs. 1 FlurbG nur Einwendungen geltend gemacht werden, die den Inhalt des Flurbereinigungsplanes betreffen; mit anderen Beschwerdepunkten ist der Teilnehmer ausgeschlossen. Eine Beschwerde gegen den Flurbereinigungsplan, die sich nicht gegen seine Festsetzungen richtet, ist mithin unzulässig. Hieraus folgt ohne weiteres, daß für eine sachlich unzulässige Beschwerde auch keine Nachsicht nach § 134 Abs. 2 Satz 1 FlurbG gewährt werden kann. Gerade das aber ist in der vorliegenden Streitsache geschehen.

Nach den tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil ist die Böschung in der G. nach der Bekanntgabe des Flurbereinigungsplanes verändert worden, wie die Kläger in der Revision vortragen, sogar nach "Rechtskraft" ihrer Abfindung. Es handelt sich somit um einen Vorgang, der die Festsetzungen des Flurbereinigungsplanes nicht betrifft. Da sich die Beschwerde nach § 59 Abs. 2 FlurbG aber nur gegen die im Flurbereinigungsplan enthaltenen Anordnungen und Maßnahmen richten kann, kam eine Beschwerde gegen den Flurbereinigungsplan wegen der nachträglichen Veränderung der G. nicht in Betracht. Dies wird durch das Folgende noch verdeutlicht.

Das angefochtene Urteil enthält keine Feststellungen darüber, ob die Veränderung der Böschung durch die Teilnehmergemeinschaft, die Flurbereinigungsbehörde oder die Beigeladenen durchgeführt worden ist. Der Entscheidung ist lediglich zu entnehmen, daß die Beigeladenen "für das Abgraben der Böschung mitverantwortlich" seien. In jedem Falle ist für die im Bescheid vom 2. April 1962 zugelassene Beschwerde gegen den Flurbereinigungsplan kein Raum. Ist die Arbeit nicht durch die Teilnehmergemeinschaft oder die Behörde veranlaßt, sondern von den Beigeladenen in eigener Verantwortung ausgeführt worden, so liegt ein zivilrechtlicher Sachverhalt vor, der zwischen den Klägern und den Beigeladenen auszutragen wäre. Er kann nicht zum Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens gegen den Flurbereinigungsplan gemacht werden. Handelt es sieh, dagegen bei der Veränderung der Böschung um eine Flurbereinigungsmaßnahme, so kann sie allenfalls ein Vorgang sein, der die tatsächliche Ausführung des für die Kläger unanfechtbaren Flurbereinigungsplanes betrifft (§§ 62 Abs. 3, 65 FlurbG). In diesem Falle ist eine Beschwerde gegen dies im Flurbereinigungsplan festgesetzte Abfindung gleichfalls nicht zulässig. Es bestünde ein Anspruch der Kläger auf Wiederherstellung des dem Flurbereinigungsplan entsprechenden Zustandes, nicht aber auf Änderung des Planes.

c)

Da die nachträgliche Zulassung der Beschwerde gegen den Flurbereinigungsplan durch die Befugnis aus § 134 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 FlurbG nicht gedeckt ist, war der Bescheid vom 2. April 1962 insoweit aufzuheben. Soweit er dagegen den Antrag der Kläger auf Zulassung der Beschwerde wegen der übrigen Einwendungen gegen den Flurbereinigungsplan abgelehnt und damit die gesetzlichen Voraussetzungen des § 134 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 FlurbG verneint hat, steht er mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang (BVerwGE 15, 272 [BVerwG 12.02.1963 - I B 141/61] [276/277]) und ist nicht zu beanstanden.

d)

War die Zulassung der Abfindungsbeschwerde hinsichtlich der G. im Bescheid des Spruchausschusses vom 2. April 1962 nach den vorstehenden Darlegungen rechtswidrig und hätte der Spruchausschuß demgemäß auch keine Änderung der klägerischen Abfindung vornehmen dürfen, so konnte das Flurbereinigungsgericht auf die von den Klägern erhobene Klage keine diesen günstige Entscheidung treffen. Die bei Klageerhebung fehlende Sachurteilsvoraussetzung des § 141 Abs. 1 Satz 1 FlurbG ist auch nicht nachträglich durch eine Zulassung nach § 134 Abs. 3 FlurbG rechtswirksam geschaffen worden. Vielmehr ist die bei ihrer Erhebung wegen das fehlenden Beschwerdeverfahrens unzulässige Klage trotz der (rechtswidrigen) beschränkten Beschwerdezulassung im Bescheid vom 2. April 1962 in vollem Umfang unzulässig geblieben. Das Flurbereinigungsgericht hätte in eine Sachprüfung nicht eintreten dürfen.

3.

Hiernach war neben der Beschwerde Zulassung durch den Spruchausschuß auch das Urteil des Flurbereinigungsgerichts aufzuheben. Die Klare war abzuweisen. Andererseits bestand kein Anlaß, auch die den Klägern im Bescheid vom 2. April 1962 gewährte Mehrzuteilung aufzuheben, da die hiervon allein betroffene Teilnehmergemeinschaft kein Rechtsmittel eingelegt hat. Es verbleibt somit für die Kläger bei der Abfindung, die ihnen durch den Bescheid des Spruchausschusses vom 2. April 1962 zugewiesen worden ist.

4.

Der Antrag der Kläger auf Bewilligung des Armenrechts für die Abwehr der Revision war abzulehnen. Die Kläger haben nicht glaubhaft gemacht, daß sie außerstande wären, ohne Beeinträchtigung des für sie und ihre Familie notwendigen Unterhalts die Kosten des Revisionsverfahrens zu bestreiten. Nach dem von ihnen eingereichten Zeugnis zur Erlangung der einstweiligen Kostenbefreiung sind sie Eigentümer eines landwirtschaftlichen Anwesens mit einen Einheitswert von 13.000 DM. Nach allgemeiner Erfahrung und auf Grund der Tatsache, daß zwei schulentlassene Kinder im Betrieb mitarbeiten, muß der Senat davon ausgehen, daß die Kläger nicht arm im Sinne des Gesetzes sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, [...].