I.

Die Klägerin betreibt in ihrem Geschäft den Import und Export von Saaten. Sie beantragte am 20. April 1958 die Erteilung einer Bezugsgenehmigung für eine Lieferung von 25 t italienischem Raygras zu einem Preise von 23.750 DM aus der sowjetischen Zone. Über den Bezug von Waren aus den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) war die Bekanntmachung B 2/58 zur Erfüllung der Warenlisten für das Jahr 1958 vom 28. November 1957 (Bundesanzeiger Nr. 232 vom 3. Dezember 1957) ergangen. Diese Bekanntmachung wurde am 21. Dezember 1957 (Bundesanzeiger Nr. 4 vom 8. Januar 1958) dahin ergänzt, daß im einzelnen aufgeführtes Saatgut für Gras, darunter italienisches Raygras, ausgeschlossen sei. Diese Beschränkung enthielten auch die Ausschreibungen für die späteren Jahre. Unter Hinweis auf diese Beschränkung der Ausschreibung lehnte der Beklagte den Antrag ab. Der Einspruch der Klägerin wurde zurückgewiesen.

Die Klägerin hat Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, seit dem 5. Mai 1955, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Überleitungsvertrages, seien das Militärregierungsgesetz Nr. 53 sowie die auf Grund dieses Gesetzes ergangene Interzonenhandelsverordnung vom 18. Juli 1951 (BGBl. I S. 463) - IZHVO - am Grundgesetz zu messen. Die Interzonenhandelsverordnung sei mit der Regelung der Art. 2, 19 Abs. 2 und 80 GG nicht vereinbar. Insbesondere sei § 4 nichtig, weil die Entscheidung über die beantragte Bezugsgenehmigung in das unbegrenzte Ermessen der Verwaltung gestellt werde.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Der Beklagte hat ausgeführt, daß die Entscheidung über die. Genehmigung in das an handelspolitischen Erwägungen orientierte Ermessen der Behörde gestellt sei. Das System der Ausschreibungen sei im Interzonenhandel nicht zu umgehen, weil sich die Lieferungen und der Bezug der Waren im Handel mit der sowjetisch besetzten Zone etwa die Waage halten sollten. Ein Zahlungstransfer finde nicht statt, sondern die Abrechnung erfolge unter Zuhilfenahme von Verrechnungseinheiten. Da sich Lieferung und Bezug von Waren nicht immer ausglichen, ergäben sich im Interzonenhandel immer wieder Schwierigkeiten. Der Bedarf an italienischem Raygras könne aus eigener Produktion in der Bundesrepublik, die aus landeskulturellen Gründen durch Bundeszuschüsse gefördert würde, gedeckt werden. Daher sei der Bezug von Raygras von der Ausschreibung ausgenommen worden. Das Militärregierungsgesetz Nr. 53 stehe mit den Vorschriften des Grundgesetzes im Einklang, zumal das Verbot, Handel zu treiben, durch zahlreiche allgemeine Genehmigungen, zu denen fortlaufend zusätzlich Einzelgenehmigungen hinzukämen, durchbrochen sei. Durch Art. 80 GG würden früher rechtmäßig erlassene gesetzliche Ermächtigungen nicht berührt, wie auch demArt. 129 GG zu entnehmen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Im Berufungsverfahren hat die Klägerin beantragt,

Die Berufung der Klägerin wurde zurückgewiesen. Das Berufungsgericht hat in den Gründen seines Urteils folgendes ausgeführt: Das Rechtsschutzinteresse für die Feststellungsklage sei gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gegeben. Das Militärregierungsgesetz Nr. 53 sei auch weiterhin als gültig für den Bereich des Interzonenhandels anzusehen, wie auch aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. März 1961 zu folgern sei. Aus § 47 des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481) ergebe sich, daß das Militärregierungsgesetz Nr. 53 und die auf dessen Grundlage erlassenen Vorschriften auch weiterhin für den Bereich des Interzonenhandels in Kraft geblieben seien. Dies sei hier um so mehr anzunehmen, als für die rechtliche Beurteilung die Rechtslage im Mai 1958 maßgebend sei. § 4 der Interzonenhandels Verordnung verstoße auch nicht gegen das Grundgesetz.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Mit der Revision rügt die Klägerin, daß die Entscheidung über die Bezugsgenehmigung in § 4 IZHVO in unzulässiger Weise in das unbegrenzte Ermessen der Behörde gestellt worden sei. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 21. März 1961 besonderes Gewicht darauf gelegt, daß der dem Grundgesetz nicht voll entsprechende Übergangs zustand mit Rücksicht auf das bevorstehende Inkrafttreten desAußenwirtschaftsgesetzes bald überwunden sei. Im Gegensatz zum Außenhandelsrecht fehle es auch an Vorarbeiten für eine neue gesetzliche Regelung des Interzonenhandels. Bereits im Jahre 1958 hätte eine neue mit dem Grundgesetz in Einklang stehende Regelung im Stadium der Vorbereitung sein müssen. Dies gelte um so mehr, als die Liberalisierung zwar im Außenhandel die Weitergeltung der Devisenbewirtschaftungsgesetze für eine Übergangszeit als tragbar habe erscheinen lassen, auf dem Gebiet des Interzonenhandels es jedoch an einer derartigen freieren Entwicklung fehle. Weiterhin sei zu berücksichtigen, daß die. Interzonenhandelsverordnung und die auf ihr beruhenden Vorschriften von, deutschen Organen erlassen worden seien. Daher sei kein Grund ersichtlich, dieses Recht nicht an den Maßstäben des Grundgesetzes zu messen. Die Interzonenhandelsverordnung sei deutsches Recht und sei nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen. Sie verstoße aber auch gegen Art. 2, 3, 12, 19 Abs. 2 GG. Selbst wenn sie als gültig anzusehen sei, hätte es der Prüfung bedurft, ob die Gründe für den nachträglichen Ausschluß des italienischen Raygrases von der Bezugsmöglichkeit zutreffend seien. Der Beklagte habe seine Bescheide auch nicht hinreichend begründet.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte tritt den Ausführungen der Klägerin entgegen und meint, daß das Militärregierungsgesetz Nr. 53 und die Interzonenhandelsverordnung sowie die auf ihrer Grundlage erlassenen Vorschriften gültig seien. Das Militärregierungsgesetz Nr. 53 gelte nach. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des I. Teiles des Überleitungsvertrages als Besatzungsrecht, nicht als Bundesrecht fort.

Der Oberbundesanwalt ist der Auffassung, daß die Interzonenhandelsverordnung weiterhin gültig sei.

II.

1)

Nach dem Tatbestand des angefochtenen Urteils hat die Klägerin in erster Instanz den Antrag gestellt, unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide den Beklagten zu verpflichten, ihr die gewünschte Bezugsgenehmigung zu erteilen. Mit Rücksicht auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. März 1961 (BVerfGE 12, 281) und das Inkrafttreten des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481) - AWG - ist die Klägerin auf eine entsprechende Anregung des Berufungsgerichts zur Feststellungsklage übergegangen, nachdem der Beklagte mit Schriftsatz vom 19. Juli 1961 mitgeteilt hatte, daß auch nach der gegenwärtigen Rechtslage die gewünschte Bezugsgenehmigung nicht erteilt werden könne. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend auf Verpflichtungsklagen anzuwenden (vgl. das Urteil vom 6. September 1962 - BVerwG VIII C 78.60 -, Buchholz BVerwG 310 Nr. 11 zu § 113 VwGO; ebenso das Urteil des Senats vom 6. Dezember 1963 - BVerwG VII C 30.62 -). Die Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt jedoch voraus, daß sich der betreffende Verwaltungsakt erledigt hat. Dies ist hier nicht der Fall. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. März 1961 betrifft die Fortgeltung des Abs. 1 des Militärregierungsgesetzes Nr. 53 für den Außenhandel. Auf die Fortgeltung dieses Gesetzes für den Interzonenhandel erstreckt sich der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts also nicht. Das Außenwirtschaftsgesetz ist für die Frage, ob die Bezugsgenehmigung zu erteilen war, ohne Bedeutung, denn es bezieht sich, wie aus den §§ 4 Abs. 1 Ziff. 2, 47 hervorgeht, nicht auf den Interzonenhandel. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann somit nicht herangezogen werden, um die Zulässigkeit der Feststellungsklage zu rechtfertigen.

Die Zulässigkeit der Feststellungsklage ist jedoch nach § 43 VwGO zu bejahen. Aus dem Sachverhalt ergibt sich, daß die Klägerin mit Rücksicht auf den Zeitablauf, der seit der Stellung ihres Antrages auf Erteilung der Bezugsgenehmigung ergangen ist, erkennbar bestrebt ist, in Zukunft solche Genehmigungen zu erhalten. Ihr ist daran gelegen, für die Zukunft eine Klärung der Rechtslage darüber herbeizuführen, ob der Beklagte solche Bezugsgenehmigungen verweigern darf. Dieses konkrete Rechtsverhältnis bedarf der. Klärung. Nach der Rechtsprechung des Senats ist in solchen Fällen eine bestimmte Rechtsbeziehung gegeben (vgl. BVerwGE 14, 202[BVerwG 25.05.1962 - VII C 240/59] und 235).

2)

Die Klage kann sachlich keinen Erfolg haben, weil der Beklagte berechtigt war, Bezugsgenehmigungen zur Einfuhr von italienischem Raygras zu verweigern.

a)

Rechtsgrundlage für die Erteilung von Bezugsgenehmigungen im Interzonenhandel ist das Militärregierungsgesetz Nr. 53 in Verbindung mit § 4 der Verordnung über den Warenverkehr mit den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) vom 18. Juli 1951 (BGBl. I S. 463) - Interzonenhandelsverordnung = IZHVO - und der auf Grund der Ermächtigung in der letzten Vorschrift ergangenen Regelung in § 7 Abs. 1 der 2. Durchführungsverordnung vom 1. Januar 1951 (Bundesanzeiger Nr. 191) in der Fassung der 9. Durchführungsverordnung vom 24. Februar 1953 (Bundesanzeiger Nr. 41). Das Militärregierungsgesetz Nr. 53 ist auf Grund von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen vom 23. Oktober 1954 (BGBl. II 1955 S. 405) - Überleitungsvertrag - in Kraft geblieben. Wie auch das Bundesverfassungsgericht im Beschluß vom 21. März 1961 (BVerfGE 12, 281 [289]) ausgeführt hat, ist für die Weitergeltung dieses Gesetzes eine neue Rechtsgrundlage geschaffen worden, ohne daß es darauf ankommt, ob es damit deutsches Recht geworden ist oder Besatzungsrecht geblieben ist. Mittelbar ergibt sich die Weitergeltung aber auch aus§ 47 Abs. 1 AWG. In dieser Vorschrift ist bestimmt, daß das Militärregierungsgesetz Nr. 53 auf den Außenwirtschaftsverkehr nicht mehr anzuwenden ist. Daraus folgt, daß der Gesetzgeber von der Fortgeltung dieses Gesetzes ausgegangen ist und seine Anwendung mit Rücksicht auf das Inkrafttreten des Außenwirtschaftsgesetzes auf den Bereich außerhalb des Außenwirtschaftsverkehrs beschränken wollte.

b)

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts kommt es für die Beurteilung der Rechtslage nicht auf den Zeitpunkt an, in dem die angefochtenen Bescheide im Mai 1958 erlassen worden sind. Nach dem Tatbestand des angefochtenen Urteils hat die Klägerin eine Verpflichtungsklage erhoben, für deren Beurteilung es auf die gegenwärtige Rechtslage, zumindest auf die Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht, ankommt. Unter Berücksichtigung der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 21. März 1961 hervorgehobenen Gesichtspunkte ist die Wirksamkeit des Militärregierungsgesetzes Nr. 53 für den Bereich des Interzonenhandels auch noch für den gegenwärtigen Zeitpunkt zu bejahen. Das Bundesverfassungsgericht hat entscheidendes Gewicht auf die politische Lage zur Zeit des Vertragsschlusses, die rechtliche und tatsächliche Entwicklung auf dem Gebiet des Außenhandels seit dem Zusammenbruch, die wirtschaftspolitische Bedeutung der devisenrechtlichen Vorschriften und endlich auf die praktischen Schwierigkeiten der Gesetzgebung auf diesem Gebiet gelegt (BVerfGE 12, 281 [290]). Daraus hat das Bundesverfassungsgericht den Schluß gezogen, daß die Devisenbewirtschaftungsgesetze ihrem Inhalt nach nicht unverzichtbare Grundsätze des Grundgesetzes verletzen, zumal der gesamte Vollzug des Gesetzes von der Tendenz zur Liberalisierung beherrscht sei. Auf dem Gebiet des Interzonenhandels liegen die Verhältnisse anders. Es kann aus Rechtsgründen nicht beanstandet werden, daß sich der Handel mit der Sowjetzone nur in einem sehr beschränkten Umfange ohne Transfermöglichkeiten auf der Grundlage einer Abrechnung über Verrechnungseinheiten vollzieht. Dieser Beschränkung stehen unverzichtbare Grundrechte nicht entgegen. Dies gilt insbesondere von dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG). Es kann dahingestellt bleiben, ob überhaupt der besondere Beruf eines Interzonenhandelskaufsmanns anzuerkennen ist. Auf jeden Fall wäre die Einschränkung, weil andere Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen, gerechtfertigt. Der Gleichheitssatz ist nicht verletzt. Die Klägerin wäre im Gegenteil zum Nachteil aller anderen Staatsbürger bevorzugt, wenn in ihrem Interesse bei italienischem Raygras eine Ausnahme gemacht würde, weil die zur Verfügung stehenden Möglichkeiten des Interzonenhandels dann für Waren ausgenützt würden, an denen die Gesamtwirtschaft der Bundesrepublik mit Rücksicht auf die Subventionierung nicht ein so großes Interesse haben kann. Die Möglichkeit, andere Waren zu beziehen, müßte dann zugunsten des italienischen Raygrases zurückgestellt werden.

c)

Der Senat hat allerdings bereits in einem Fälle, der den Zeitraum vor dem Inkrafttreten des Überleitungsvertrages betraf, auf die rechtsstaatlichen Erfordernisse bei der Erteilung von Ermächtigungen im Hinblick auf Art. 80 GG hingewiesen (BVerwGE 5, 334[BVerwG 08.11.1957 - VII C 9/57]). Bedenken können insoweit jedoch gegen die in § 4 IZHVO erteilte Ermächtigung nicht erhoben werden; insbesondere trifft es nicht zu, daß die Entscheidung über die Erteilung von Warenbegleitscheinen und Bezugsgenehmigungen in das freie Ermessen der Behörde gestellt ist. Die Ermächtigung ist in § 4 IZHVO daran geknüpft, daß der Bundesminister für Wirtschaft die betreffende Maßnahme "zur Wahrung der Interessen der Gesamtwirtschaft des Bundesgebietes für erforderlich hält". Durch die daran anschließende beispielhafte Aufzählung, welche Bestimmungen der Bundesminister für Wirtschaft zu treffen berechtigt ist, wird im Zusammenhang mit dem Militärregierungsgesetz Nr. 53 der Umfang der Ermächtigung mit hinreichender Genauigkeit, umrissen. Wie der Senat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgeführt hat, fehlt es an der Bestimmtheit einer Ermächtigung, wenn nicht mehr voraussehbar ist, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (vgl. BVerwGE 6, 247[BVerwG 07.03.1958 - VII C 84/57]). Der Senat hat bereits verschiedentlich darauf hingewiesen, daß gerade im Bereich der wirtschaftslenkenden Verwaltung, für den sich die Notwendigkeit einer gewissen Elastizität der Tragweite der Ermächtigung, aus der Natur der Sache ergibt, es genügen muß, wenn sich die Grenzen der Ermächtigung aus Wortlaut und Sinnzusammenhang ergeben (vgl. die Urteile des Senats vom 15. Dezember 1961 - BVerwG VII C 103.60 -, BVerwG VII C 108.60 -, Buchholz BVerwG 451.55 Nr. 10 und 11). Diesen Voraussetzungen genügt die in § 4 IZHVO erteilte Ermächtigung, wie auch ein Vergleich mit der Regelung des Außenhandelsrechts verdeutlicht. Ebenso wie im Außenhandel muß auch im Interzonenhandel darauf geachtet werden, daß Störungen des Wirtschaftsgefüges innerhalb der Bundesrepublik tunlichst vermieden werden. Die in § 27 a Außenwirtschaftsgesetz - AWG - enthaltene Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft zum Erlaß von Durchführungsverordnungen ist in § 2 dieses Gesetzes, insbesondere im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit näher umgrenzt worden, um den Anforderungen des Art. 80 GG Rechnung zu tragen. Im einzelnen enthalten die §§ 5 und 7 AWG eine Reihe von Tatbeständen, in denen der Gesetzgeber den Zweck festgelegt hat, der Beschränkungen des Außenhandels rechtfertigen kann. § 10 AWG behandelt die Wareneinfuhr. In dieser Vorschrift wird auf die in § 6 getroffene Regelung über die Abwehr schädigender Einwirkungen aus fremden Wirtschaftsgebieten verwiesen und weiterhin auch ein berechtigtes Schutzbedürfnis der Wirtschaft oder einzelner Wirtschaftszweige hervorgehoben. Eine sinngemäße und verfassungskonforme Auslegung des § 4 IZHVO führt für den Interzonenhandel zu einer ähnlichen Begrenzung der Ermächtigung. Im Hinblick auf die begrenzte Zahl der zur Verfügung stehenden Verrechnungseinheiten konnte die Bezugsgenehmigung verweigert werden, wenn die Einfuhr solcher Waren für einzelne Wirtschaftszweige sich nachteilig auswirken konnte. Die Verhältnisse liegen insoweit anders als im Außenhandel. Für den letzteren enthält § 10 Abs. 3 Satz 2 AWG eine gesetzliche Umschreibung des Begriffs des berechtigten Bedürfnisses. Danach kommt es darauf an, ob ein erheblicher Schaden für die Erzeugung gleichartiger oder zum gleichen Zweck verwandter Waren im Wirtschaftsgebiet eintritt oder einzutreten droht. In Anbetracht der für den Interzonenhandel in beschränktem Umfange zur Verfügung stehenden Verrechnungseinheiten erscheint es nicht als unzulässig, wenn dem Bundesminister für Wirtschaft für den Interzonenhandel insoweit ein weiterer Raum an Ermessen gewährt ist.

3)

Die von der Klägerin weiterhin erhobene Rüge, daß es einer Prüfung bedurft hätte, ob die Gründe für den nachträglichen Ausschluß des italienischen Raygrases von der Bezugsmöglichkeit zutreffend seien, ist gleichfalls nicht begründet. Das Berufungsgericht hat seine Aufklärungspflicht nicht verletzt. Der Beklagte hat die Gründe für den Ausschluß des italienischen Raygrases in seinen Schriftsätzen näher dargelegt. Die Auffassung der Klägerin, der Ausschluß des italienischen Raygrases sei auch deshalb willkürlich, weil er ohne vorherige Ankündigung vorgenommen worden sei, ist nicht zutreffend. Die besonderen Verhältnisse im Interzonenhandel lassen eine langfristige Regelung nicht zu. Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, daß ihre Einfuhrpläne durch den Ausschluß des italienischen Raygrases gestört worden seien und andere Firmen kurze Zeit vor der Sperre noch Bezugsgenehmigungen für diese Ware erhalten hätten. Derartige Sperren werden sich immer für solche Firmen günstiger auswirken, die kurz vorher von den bestehenden Möglichkeiten Gebrauch gemacht haben. Der Gleichheitssatz wird dadurch nicht verletzt, daß wirtschaftliche Erwartungen der Klägerin enttäuscht worden sind. Da die Behörde eine langfristige Regelung nicht treffen kann, handelt sie auch nicht ermessenswidrig, wenn sie die Sperre ohne weitere Ankündigung erläßt, sobald diese Maßnahme erforderlich erscheint. Das Berufungsgericht brauchte sich auch nicht um eine weitere Aufklärung des Sachverhalts bemühen. Die Klägerin hat selbst nicht angeben können, welche Tatsachen noch einer Aufklärung bedurft hätten. Die Gründe, die für den Ausschluß des italienischen Raygrases von der Einfuhrliste nach der Darstellung des Beklagten maßgebend waren, sind von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen worden, wie ihr Vorbringen in den Tatsacheninstanzen ergibt.

Die Revision ist daher nicht begründet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.