I.

Die Klägerin erhielt vom Ordnung samt der Stadt C. eine Ausnahmegenehmigung zur Durchführung von Langholztransporten, die durch Nachträge erweitert wurde. Die Verfügung erging im Einvernehmen mit den Behörden der vier beteiligten Länder. Die Gesamtlänge von Fahrzeug und Ladung durfte für Transporte in den vier beteiligten Bundesländern 24 m nicht überschreiten. Für H. und - unter Änderung einer zunächst weitergehenden Einschränkung - auch für B. wurde angeordnet, daß die Transporte lediglich in den verkehrsarmen Zeiten von 18.00 Uhr abends bis 6.00 Uhr morgens und von 9.00 bis 15.00 Uhr durchgeführt werden durften. Die Ausnahmegenehmigung war in H. auf ein Vierteljahr und in den anderen Ländern auf ein Jahr befristet.

Gegen die Begrenzung der Länge auf 24 m legte die Klägerin Beschwerde ein, die der Beklagte durch Bescheid vom 22. März 1957 zurückwies, während er die gleichfalls mit der Beschwerde angefochtene Beschränkung in zeitlicher Hinsicht auf dem Gebiet der Stadt B. durch die später erfolgte Änderung der Genehmigung als erledigt ansah.

Die Klägerin hat Klage auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Dauer eines Jahres ohne Beschränkung hinsichtlich der Länge und der Transportzeit erhoben. Sie hat die Auffassung vertreten, daß die Beschränkungen nicht durch die gesetzlichen Ermächtigungen gedeckt seien sowie auch gegen Art. 12 GG verstießen. Die Beschränkung auf eine Gesamtlänge von 24 m sei auch ermessensfehlerhaft vorgenommen worden. In zwei Runderlassen aus dem Jahre 1955 und 1957 habe der Niedersächsische Minister für Wirtschaft und Verkehr die Verkehrsbehörden angewiesen, auf einen Nachweis zu verzichten, daß der Holztransport in ungeteilten Längen vorgenommen werden müsse. Nach dem Erlaß von 1957 könne eine Zerkleinerung überlanger Stämme schon mit Rücksicht auf die damit eintretende Wertminderung nicht verlangt werden. Ebensowenig könne verlangt werden, daß das Holz im Wald vorsortiert werde. Es sei kaum möglich, über 24 m lange Stämme an die Bahn zu transportieren, dadurch werde die Gefahr von Unfällen geschaffen; ferner seien damit wirtschaftlich nicht gerechtfertigte Belastungen verbunden. Spezialwagen für Langholztransporte seien bei der Bahn sehr knapp. Schließlich sei zu berücksichtigen, daß einer anderen Firma in Bremerhaven eine Ausnahmegenehmigung ohne Längenbegrenzung erteilt worden sei.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er ist den Rechtsausführungen der Klägerin entgegengetreten.

Das Landesverwaltungsgericht hat die Hauptsache für erledigt erklärt und die Klage abgewiesen. In den Gründen hat das Gericht ausgeführt, soweit die Auflagen das Gebiet außerhalb von Niedersachsen beträfen, sei ein niedersächsisches Verwaltungsgericht für die Entscheidung nicht zuständig. Durch Ablauf der längstens für ein Jahr erteilten Genehmigung sei der Rechtsstreit gegenstandslos geworden. Eine Feststellungsklage Habe die Klägerin trotz Anregung des Gerichts nicht erhoben. Die Verpflichtungsklage sei hinsichtlich des niedersächsischen Gebiets unzulässig, denn es handle sich um eine Ermessensentscheidung.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Berufung eingelegt. Sie hat darauf Hingewiesen, daß sie ein Interesse daran habe, für die Zukunft von den beschränkenden Auflagen befreit zu werden. Die Zuständigkeit der niedersächsischen Gerichte sei gegeben. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel sowie der Gleichheitsgrundsatz seien verletzt. Die Versagung der Genehmigung in dem gewünschten Umfange sei auch ermessensfehlerhaft, weil in anderen Regierungsbezirken Niedersachsens in zahlreichen vergleichbaren Fällen Dauer ausnahmegenehmigungen erteilt würden.

Die Klägerin hat beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte hat beantragt,

Der Beklagte hat ausgeführt, daß zum Schütze der Allgemeinheit unbeschränkte und daher auch nicht kontrollierbare Dauergenehmigungen nicht erteilt werden können.

Das Berufungsgericht hat die Berufung der Klägerin mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Klage abgewiesen wird. Ferner hat es die Revision zugelassen. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, die der Klägerin erteilte Ausnahmegenehmigung entspräche nicht ihrem Begehren und sei mit Rücksicht auf die einschneidenden Beschränkungen ein aliud, mit dem ihr nicht gedient sei. Die Beschränkungen hinsichtlich der Länge und der Zeit stellten den wesentlichen Inhalt der Ausnahmegenehmigung dar. Die Klägerin könne dauer, obwohl die von ihr erstrebte Genehmigung auch nur auf die Dauer eines Jahres erteilt werden solle, Klage auf Genehmigung mit dem von ihr gewünschten Inhalt erheben. Wenn sie jetzt mehr begehre, als Gegenstand der Beschwerdeentscheidung gewesen sei, indem sie eine in jeder Weise unbeschränkte Genehmigung verlange, so sei dies keine Änderung des Klagegrundes, sondern eine zulässige Erweiterung des Antrages. Die niedersächsischen Verwaltungsgerichte seien örtlich zuständig gewesen, wie aus §§ 46, 47 StVO hervorgehe. Der Rechtsstreit sei somit weder in der Hauptsache erledigt noch die Klage unzulässig. Jedoch sei die Klage nicht begründet. § 19 StVO sei gültig. Soweit der Rechtsstreit das Verbot, im Fernverkehr Fahrzeuge mit nach hinten hinausragenden Lasten zu beladen, betreffe, habe die Klägerin bisher stets eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 19 Abs. 3 Satz 1 StVO erhalten, so daß ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage insoweit nicht anzuerkennen sei. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 19 Abs. 3 Satz 1 StVO brauche daher nicht abschließend geprüft zu werden. Der Hilfsantrag sei gleichfalls unbegründet. Die zeitlichen Beschränkungen für H. und B. seien mit Rücksicht auf die dortige Situation im Straßenverkehr gerechtfertigt gewesen. Soweit sich einzelne Straßenbauämter mit einer stärkeren Belastung der Fahrzeuge einverstanden erklärt hätten, sei zu berücksichtigen, daß diese Beurteilung sich nur auf den Zustand der Straßen, nicht auf die Erfordernisse des Verkehrs beziehe. Die Ablehnung weitergehender Fuhrgenehmigungen sei auch nicht ermessenswidrig, denn es müsse immer wieder von neuem geprüft werden, ob die Voraussetzungen für eine Erteilung der Genehmigung noch beständen. Soweit sich der Erlaß des Niedersächsischen Ministers aus dem Jahre 1957 gegen das Zerkleinern des Holzes wende, werde den Interessen der Klägerin durch die Möglichkeit Rechnung getragen, eine Einzelausnahmegenehmigung zu erwirken. Wirtschaftliche Gesichtspunkte könnten in Anbetracht des Verkehrsinteresses der Allgemeinheit nicht berücksichtigt werden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin. Sie meint, daß § 19 Abs. 3 StVO nicht verfassungsmäßig sei. Mit Rücksicht auf die Neufassung im Jahre 1956 sei diese Vorschrift nicht mehr als vorkonstitutionelles Hecht anzusehen. Wenn bei der Neufassung im Jahre 1956 eine Bekämpfung des Werkfernverkehrs im Interesse einer Förderung der Eisenbahnen auch noch mitbestimmend gewesen sei, so verstoße die Vorschrift gegen Art. 12 GG. Die Verfassungswidrigkeit des § 19 Abs. 3 Satz 1 StVO wirke sich auch auf den Abs. 4 dieser Vorschrift aus. Weiterhin sei davon auszugeben, daß § 6 StVG nicht mit Art. 80 Abs. 1 GG vereinbar sei, zumindest seien Inhalt und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt. Das gelte insbesondere von § 6 Abs. 1 Ziff. 3 a StVG. Die Vorschrift enthalte eine Generalklausel über sonstige Maßnahmen, die unbestimmt seien. Auch das Ausmaß in § 6 Abs. 1 Ziff. 3 StVG sei unbestimmt, das Gesetz stelle lediglich auf die Erforderlichkeit ab. Das StVG verfolge nur verkehrspolizeiliche Zwecke, weise jedoch keinerlei wirtschaftspolitische Konzeption auf und dürfe daher auch nicht dazu verwendet werden, Wirtschaftspolitik zu treiben. Wenn dies gesehene, ab werde dadurch die Freiheit des Staatsbürgers verletzt. Auch die in § 19 Abs. 1 Satz 3 StVO vorgenommene Unterscheidung zwischen Nan- und Fernverkehr verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Mittels, zumal die Zahl der im Nahverkehr beschäftigten Fahrzeuge diejenige des Fernverkehrs um ein Vielfaches überschreite. Schließlich habe das Berufungsgericht auch zu Unrecht das Rechtsschutzinteresse verneint, denn die Möglichkeit, Ausnahmegenehmigungen zu erhalten, beseitige nicht ihr Interesse an der Feststellung, daß sie solche Genehmigungen nicht benötige.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte führt aus, daß § 19 StVG in Ergänzung des Grundsatzes in § 1 StVO dem Schutze der Verkehrsteilnehmer diene. § 6 StVG habe die Bedeutung eines Sicherheitsventils, indem die Möglichkeit geschaffen werden sei, mit Rücksicht auf die Dringlichkeit jeweils schnellstens Abhilfe zu schaffen. § 6 StVG stehe auch im Einklang mit Art. 80 GG.

Der Oberbundesanwalt hat gleichfalls die Auffassung vertreten, daß § 6 StVG den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 GG entspreche.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

1)

Gegen die Zulässigkeit der in erster Linie erhobenen Feststellungsklage sind keine Bedenken zu erheben. Die Klägerin begehrt eine Feststellung, daß sie überhaupt keinerlei Ausnahmegenehmigungen bedürfe. Da solche Genehmigungen aber von der Behörde für erforderlich gehalten werden, ist die Klägerin zur Aufrechterhaltung ihres Betriebes darauf angewiesen, fortlaufend um solche Genehmigungen einzukommen. Dieses konkrete Rechtsverhältnis bedarf der Klärung. Der Streit betrifft also nicht nur ein künftiges Rechtsverhältnis oder gar eine abstrakte Rechtsfrage. Der Staat nimmt das Recht für sich in Anspruch, daß die Transporte der Klägerin nur mit seiner besonderen Genehmigung durchgeführt werden dürfen. Es handelt sich somit um einen bestimmten Sachverhalt. Alle entscheidungserheblichen Elemente des streitigen Rechtsverhältnisses stehen fest. Der Auffassung, daß in derartigen Fällen nur ein Rechtszustand, nicht aber ein der Feststellung zugängliches Rechtsverhältnis zwischen Staat und Bürger vorliege (vgl. Ule § 43 VwGO Anm. I, 2; Redding, DÖV 1956, S. 388), kann nicht zugestimmt werden; vielmehr ist in Übereinstimmung mit dem I. Senat (vgl. Urteil vom 12. April 1956 - BVerwG I C 167.54 - DÖV 1957 S. 426) die Frage, ob eine bestimmte Rechtsbeziehung vorliegt, zu bejahen (vgl. auch Naumann, Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955 S. 391, 397; Bergmann, DÖV 1959 S. 570). Auch im übrigen liegen die Zulässigkeitsvoraussetzungen vor. Eine andere Klageart kommt zur Zeit nicht in Betracht. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Klärung. Zu Unrecht hat das Berufungsgericht das Rechtsschutzbedürfnis verneint, soweit die Klägerin insbesondere auch die Feststellung begehrt, daß die Beschränkung für den Fernverkehr in § 19 Abs. 3 Satz 1 Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) und der Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 25. Juli 1957 (BGBl. I S. 780) - StVO -, wonach die Ladung des ziehenden Fahrzeugs nicht nach hinten hinausragen darf, unwirksam sei. Der Hinweis darauf, daß die Klägerin jederzeit Ausnahmegenehmigungen erhalten könne, schließt das Rechtsschutzbedürfnis nicht aus. Die Klägerin hat ein Interesse an der Feststellung, daß sie solchen Beschränkungen nicht unterworfen ist. Es würde eine unzulässige Einschränkung des Rechtsschutzes des einzelnen Staatsbürgers bedeuten, wenn dieser sich entgegenhalten lassen müßte, er könne jederzeit eine Einzelausnahmegenehmigung erhalten, und er habe daher kein rechtliches Interesse daran, ob das Erfordernis der Genehmigung überhaupt der gesetzlichen Regelung entspräche.

2)

Sachlich ist die Revision nicht begründet. In diesem Rechtsstreit ist zunächst darüber zu entscheiden, ob § 6 Straßenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der Fassung der Gesetze vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 709 und S. 710) - StVG - den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG entspricht, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt sein müssen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Bundesverfassungsgericht es als genügend ansieht, wenn die Ermächtigung hinreichend bestimmt ist (BVerfGE 8, 274). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt es bereits, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung durch Auslegung ermittelt werden können (vgl. dazu BVerfGE 8, 276). Bei § 6 StVG sind die Voraussetzungen des Art. 80 GG erfüllt. Dies gilt jedenfalls von dem hier maßgeblichen § 6 Abs. 1 Ziff. 3 a StVG. Die Tragweite der Ermächtigungen in § 6 StVG, die sich auf eine entsprechende Entlang in dem Gesetz über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 3. Mai 1909 (RGBl. S. 437) - KFG - zurückführen lassen (vgl. Müller, Straßenverkehrsrecht, Vorbemerkung zu § 6 StVG), hat durch die langjährige praktische Anwendung dieser Vorschriften eine feste Bedeutung erhalten. Der Zweck ist in § 6 Abs. 1 Ziff. 3 StVG ausdrücklich hervorgehoben. Für die Festlegung des Ausmaßes hat der Gesetzgeber sich hier der Generalklausel bedient. Doch ist zu berücksichtigen, daß die Frage der Erforderlichkeit in verkehrspolizeilicher Hinsicht ein Rechtsbegriff ist, dessen Sinn durch eine umfangreiche Judikatur klargestellt ist. Es gilt hier dasselbe wie für die Generalklausel von Treu und Glauben, aus der durch eine langjährige Rechtsprechung fest abgrenzbare Rechtsbegriffe entwickelt worden sind.

3)

Durch die in § 6 StVG enthaltene Ermächtigung ist auch § 19 StVO gedeckt. Die Begrenzung der Länge von Fahrzeug und Ladung (§ 19 Abs. 4 StVO) ist für die Sicherheit des Straßenverkehrs von entscheidender Bedeutung. Die Vorschrift hält sich im Rahmen der Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Ziff. 3 StVG. Die große Länge von Lastkraftwagen stellt, wie allgemein bekannt ist, bei der Diente und Schnelligkeit des Kraftfahrzeugverkehrs auf den deutschen Straßen ein besonderes Gefahrenmoment dar. Zu Unrecht wird die Gültigkeit des § 19 StVO von der Klägerin deshalb angegriffen, weil die Beschränkung der Transportfahrzeuge sich günstig für die Bundesbahn ausweise. Ein konkreter Anhaltspunkt dafür, daß diese Vorschrift nicht wegen der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs, sondern um der wirtschaftlichen Bevorzugung des Schienenverkehrs willen ergangen ist, ist nicht ersichtlich und auch von der Klägerin nicht vorgetragen worden. Sollten die verkehrspolizeilichen Beschränkungen einen Vorteil für die Bundesbahn bedeuten, so wandelt es sich um Nebenwirkungen, die nicht einer mißbräuchlichen Handhabung durch den Verordnungsgeber gleichgestellt werden kennen. Schließlich werden die seitlichen Beschränkungen in den Städten H. und B. gleichfalls durch die Verkehrsinteressen gerechtfertigt. Auch insoweit bedarf es keiner besonderen Hervorhebung, daß schwerfällige Holztransportfahrzeuge von solcher Länge, wie sie von der Klägerin verwandt werden, in den Spitzenzeiten des Straßenverkehrs in Großstädten ein besonderes Gefahrenmoment darstellen. Zweifel könnten sich hinsichtlich der Gültigkeit des § 19 Abs. 3 StVO noch daraus ergeben, daß der Fernverkehr schlechter als der Nahverkehr gestellt worden ist, weil bei Beförderungen innerhalb der Nahzone die Ladung nach hinten hinausragen darf. Hierbei hat sich jedoch der Verordnungsgeber im Rahmen des ihm zustehenden Ermessensspielraums gehalten. Fahrten innerhalb der Nahzone können noch hingenommen werden, zumal es sich häufig um Wirtschaftsfahrten außerhalb der Durchgangsstraßen handelt. Die Voraussetzungen liegen hier anders, so daß sich die Bevorzugung jedenfalls nicht als sachlich völlig ungerechtfertigt darstellt. Darauf kommt es aber allein an.

4)

Ebenso wie die Feststellungsklage ist auch die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage unbegründet. Die Nachprüfung kann sich hier nur darauf beziehen, ob die auf ein Jahr befristete Erteilung der Genehmigung wegen der zeitlichen und längenmäßigen Beschränkungen ermessensfehlerhaft ist. Dies ist nicht der Fall, weil, wie schon ausgeführt, die Beschränkungen sachlich geboten sind. Bei dem sich ständig verändernden Zustand der Straßen und der Verkehrsdichte muß die Behörde auch in der Lage sein, nach einem begrenzten Zeitraum jeweils von neuem über das Ausmaß der Beschränkungen zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.