I.

Die Bediensteten des zum Hauptzollamt A... ... gehörenden Zollgrenzkommissariats R... wählten am 14. März 1956 einen eigenen Personalrat, dem der Zollgrenzkommissar auf Anweisung des Hauptzollamts die Anerkennung versagte, weil das Zollgrenzkommissariat keine selbständige Dienststelle sei.

Daraufhin hat der Personalrat des Zollgrenzkommissariats R... beim Landesverwaltungsgericht Aachen beantragt festzustellen:

Das Landesverwaltungsgericht Aachen hat mit Beschluß vom 5. Juli 1956 wie folgt entschieden:

Das Zollgrenzkommissariat R... L... ist eine personalratspflichtige Stelle im Sinne des § 7 Abs. 3 PersVG,

und diese Entscheidung damit begründet, daß das Zollgrenzkommissariat zwar keine organisatorische Selbständigkeit besitze und deshalb die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 PersVG nicht erfülle, daß es aber wegen weiter räumlicher Entfernung von dem Hauptzollamt gemäß § 7 Abs. 3 PersVG als selbständige Dienststelle gelte.

Auf die Beschwerde des Zollgrenzkommissars R... und des Vorstehers des Hauptzollamts A... die beide am Verfahren beteiligt sind, hat der Fachsenat für Personalvertretungssachen beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen den Beschluß des Landesverwaltungsgerichts aufgehoben und den Antrag zurückgewiesen. Zur Begründung der Entscheidung führt das Oberverwaltungsgericht aus: Das Verfahren sei zulässig, da ein Streit über die Eigenschaft einer Dienststelle nicht nur in einem Verfahren wegen Anfechtung der Personalratswahl als Vorfrage, sondern auch in einem besonderen Verfahren entschieden werden könne. Rechtsgrundlage für dieses Verfahren sei § 76 Abs. 1 Buchst. b PersVG. Da die Anträge bei sinngemäßer Deutung die gerichtliche Feststellung begehrten, daß es sich bei dem Zollgrenzkommissariat R... um eine personalratspflichtige Dienststelle entweder nach § 7 Abs. 2 oder § 7 Abs. 3 PersVG handele, sei das Landesverwaltungsgericht mit seiner Entscheidung nicht über die Anträge hinausgegangen. Der Antrag sei jedoch unbegründet, da beim Zollgrenzkommissariat kein eigener Personalrat habe gewählt werden können. Entsprechend den Organisationsverhältnissen in den großen Bundesverwaltungen sei auch die Personalvertretung dreistufig aufgebaut. Das Zollgrenzkommissariat R... gehöre zum Hauptzollamt A..., das im Rahmen des dreistufigen Behördenaufbaus in der Zollverwaltung der Oberfinanzdirektion K... als Mittelbehörde untergeordnet sei. Da das Zollgrenzkommissariat im Verwaltungsaufbau nach Aufgabenbereich und Organisation nicht selbständig sei, bilde es gemäß § 7 Abs. 2 PersVG zusammen mit dem Hauptzollamt eine Dienststelle und könne nicht als selbständige personalratspflichtige Stelle gelten. Auch die eine Verselbständigung durch geheime Abstimmung ermöglichende Voraussetzung der weiten räumlichen Entfernung von dem Hauptzollamt im Sinne von § 7 Abs. 3 PersVG erfülle es nicht, da die geographische Entfernung und die bestehenden Verkehrsverhältnisse einen ausreichenden Kontakt ohne unzumutbare Schwierigkeiten ermöglichten. Auf die Gültigkeit der Vorabstimmung komme es deshalb nicht an.

Von der von dem Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Rechtsbeschwerde hat der Antragsteller Gebrauch gemacht und beantragt,

Der Antragsteller trägt vor: Auszugehen sei von den gestellten Anträgen, die in Ziff. 2 und 3 auf den wirksamen Bestand des Personalrats und die Verpflichtung seiner Anerkennung durch den Zollgrenzkommissar gerichtet seien. Diesen Anträgen habe das Oberverwaltungsgericht eine unzutreffende Auslegung gegeben und deshalb unerörtert gelassen, daß gemäß § 22 PersVG Wahlverstöße nur innerhalb 14 Tagen vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet im Wege der Wahlanfechtung geltend gemacht werden könnten. Lies sei aber nicht geschehen. Da von einer Nichtigkeit der in einem ordnungsgemäßen Wahlverfahren durchgeführten Personalratswahl beim Zollgrenzkommissariat R... auch dann nicht gesprochen werden könne, wenn es sich nicht um eine selbständige oder verselbständigte Stelle im Sinne von § 7 Abs. 2 und 3 PersVG handele, bestehe der Personalrat zu Recht und müsse von dem Zollgrenzkommissar anerkannt werden. Daraus ergebe sich auch ein Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag zu 1), der auf die Feststellung der Personalratspflichtigkeit des Zollgrenzkommissariats gerichtet sei, da nicht nur festgestellt werden müsse, daß der Personalrat wirksam im Amt sei, sondern auch, daß das Zollgrenzkommissariat zu seinem Tätigkeitsbereich gehöre. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts handele es sich beim Zollgrenzkommissariat R... sowohl um eine Dienststelle nach § 7 Abs. 2 PersVG als auch nach § 7 Abs. 3 PersVG. Das Zollgrenzkommissariat sei eine dem Hauptzollamt als Unterbehörde nachgeordnete Stelle, der inhaltlich ein Aufgabenbereich und eine Organisation zuteil geworden sei, die sie als selbständige Stelle erscheinen ließen. Außerdem seien die Voraussetzungen für die Verselbständigung einer Nebenstelle wegen weiter räumlicher Entfernung von der Hauptdienststelle erfüllt. Der Schwerpunkt des § 7 Abs. 3 PersVG liege nicht bei der weiten räumlichen Entfernung, die kein unbestimmter Rechtsbegriff sei, sondern beruhe auf der Abstimmung der Bediensteten, für die sie den Ausgangspunkt ihrer allein maßgeblichen Entscheidung bilde. Der Begriff der weiten räumlichen Entfernung sei aber ebenfalls verkannt. Auch wenn man ihn nicht allein auf die geographische Entfernung abstelle, könnten die mit einer Fahrt zur Dienststelle verbundenen Aufwendungen an Zeit und Geld nicht mehr als zumutbar angesehen werden.

Die Beteiligten sind den Rechtsausführungen des Antragstellers entgegengetreten und beantragen,

die Rechtsbeschwerde gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 29. April 1957 zurückzuweisen.

II.

Die dem Verfahren zugrunde liegenden Anträge sind auf drei Feststellungen gerichtet:

1. 1)

   Der Zollgrenzkommissar R... ist eine personalratspflichtige Dienststelle im Sinne des § 7 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG -.

2. 2)

   Der am 14. März 1956 unter Beachtung der Vorschriften der Wahlordnung zum Personalvertretungsgesetz gewählte Personalrat besteht zu Recht.

3. 3)

   Der Zollgrenzkommissar R... ist gehalten, dem Personalrat die Anerkennung nicht zu versagen und sich nach den Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes zur Zusammenarbeit mit ihm bereitzufinden.

Da alle begehrten Feststellungen mit der umstrittenen Gültigkeit der Wahl des Personalrats beim Zollgrenzkommissariat R... im Zusammenhang stehen, hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend die Zulässigkeit des Beschlußverfahrens gemäß § 76 Abs. 2 Buchst. b PersVG bejaht (vgl. Dietz, Anm. 16, und Fitting-Heyer, Anm. 11 zu § 76 PersVG).

Der vom Oberverwaltungsgericht aufgehobene Beschluß des Landesverwaltungsgerichts lautet:

Das Zollgrenzkommissariat R... in L... ist eine personalvertretungspflichtige Stelle im Sinne von § 7 Abs. 3 PersVG.

Der Wortlaut der Entscheidung deckt sich mit keiner der beantragten Feststellungen, enthält aber auch keine Zurückweisung. Die Entscheidungsgründe geben darüber, weshalb das Landesverwaltungsgericht auf die Anträge Ziff. 2 und 3 nicht beschieden hat, keinen Aufschluß und lassen nur erkennen, daß das Landesverwaltungsgericht das Feststellungsbegehren zu 1) insoweit für unbegründet hielt, als es auf § 7 Abs. 2 PersVG gestützt war. Es ist ein wesentlicher Unterschied, ob eine Stelle gemäß § 7 Abs. 2 PersVG als nachgeordnete Stelle "im Verwaltungsaufbau nach Aufgabenbereich und Organisation" selbständig ist oder wegen weiter räumlicher Entfernung gemäß § 7 Abs. 3 PersVG ihre Verselbständigung beschließen kann. Im ersteren Falle ist ihre Selbständigkeit die unmittelbare Folge der gesetzlichen Regelung, im zweiten Falle dagegen läßt das Gesetz unter bestimmten Voraussetzungen eine auf dem Mehrheitswillen der Bediensteten beruhende Verselbständigung zu. Ausweislich des in den Gründen der erstinstanzlichen Entscheidung wiedergegebenen und mit den vorliegenden Schriftsätzen übereinstimmenden Sachverhalts wurde von dem Antragsteller eine Verselbständigung gemäß § 7 Abs. 3 PersVG nicht geltend gemacht und deshalb auch nichts darüber vorgetragen, ob die Voraussetzungen einer weiten räumlichen Entfernung gegeben sind und eine geheime Abstimmung über die Verselbständigung stattfand. Das Landesverwaltungsgericht hat sich in den Gründen seines Beschlusses damit begnügt, den Antrag zu Ziff. 1 ohne nähere Sachaufklärung nach § 7 Abs. 3 PersVG für begründet anzusehen, weil das Zollgrenzkommissariat seinen Sitz in L... habe, das 30 km von der Dienststelle entfernt liege, und die Verkehrsverhältnisse nicht besonders gut seien; auch sei die Zahl der Bediensteten so groß, daß ein dienstlicher Kontakt zur Dienststelle ohne zumutbare Kosten und Schwierigkeiten nicht hergestellt werden könne. Auf die Frage einer Vorabstimmung ist das Landesverwaltungsgericht nicht eingegangen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Rüge der Beschwerdeführer, das Landesverwaltungsgericht sei mit seiner Entscheidung über die Anträge hinausgegangen, nicht gelten lassen, da die Feststellungsanträge bei sinngemäßer Auslegung dahin gedeutet werden müßten, daß das Zollgrenzkommissariat eine personalratspflichtige Dienststelle sei, und zwar entweder nach § 7 Abs. 2 oder nach § 7 Abs. 3 PersVG. Diese Deutung gibt den Sinngehalt der Anträge nur unvollständig wieder. Dies wird von dem Rechtsbeschwerdeführer zutreffend gerügt, wenn er darauf hinweist, daß die Anträge zu 2) und 3) auf den wirksamen Bestand des Personalrats und die Verpflichtung seiner Anerkennung durch den Zollgrenzkommissar gerichtet seien. Deshalb erscheint es nicht konsequent, wenn er seinen Rechtsbeschwerdeantrag auf die Wiederherstellung der erstinstanzlichen Entscheidung beschränkt, da diese über die Frage der Rechtmäßigkeit des gewählten Personalrats weder im Tenor noch in den Gründen eine Aussage enthält. Gleichwohl kann in dem von der Offizialmaxime beherrschten und als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auf die ursprünglichen Anträge zurückgegriffen werden, da eine in Rechtskraft erwachsene Zurückweisung nicht vorliegt. Denn offenbar glaubte das Landesverwaltungsgericht, den Anträgen nur in der von ihm gewählten Formulierung entsprechen zu können und hielt einen darüber hinausgehenden Ausspruch nicht für erforderlich. Damit wurde das Schwergewicht des Verfahrens auf eine Frage verlagert, die bezüglich der den eigentlichen Streitgegenstand bildenden Anträge zu 2) und 3) höchstens als Vorfrage Bedeutung gewinnen kann.

Wie der erkennende Senat in seinemBeschluß vom 6. Dezember 1957 (BVerwG VII P 10.57) grundsätzlich entschieden hat, kann die Unrechtmäßigkeit des von der Nebenstelle in einem ordnungsgemäß durchgeführten Wahlverfahren gewählten Personalrats außerhalb eines Wahlanfechtungsverfahrens gemäß § 22 PersVG nicht mit der Behauptung geltend gemacht werden, die Voraussetzung der weiten räumlichen Entfernung habe nicht vorgelegen. In dem diesem Beschluß zugrunde liegenden Verfahren war allerdings festgestellt worden, daß eine ordnungsgemäße Vorabstimmung stattgefunden hatte. Hier läßt das Oberverwaltungsgericht die zwischen dem Antragsteller und den Beteiligten streitige Frage, ob eine gültige Abstimmung über die Verselbständigung des Zollgrenzkommissariats stattgefunden hat, offen, weil es die Voraussetzungen einer Verselbständigung schon wegen Fehlens der weiten räumlichen Entfernung verneint und auf die Frage der Gültigkeit der Wahl mangels Anfechtung gemäß § 22 PersVG nicht eingeht. Jedenfalls reichen die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz nicht aus, um von einer ordnungsgemäßen Abstimmung über die Verselbständigung ausgehen zu können. Auch enthält entgegen dem in dem Beschluß des Oberverwaltungsgerichts wiedergegebenen Vorbringen des Antragstellers sein ursprünglicher Antrag keine dahin gehende Behauptung. Nicht nur der formulierte Antrag, sondern auch seine Begründung sind ausschließlich auf die Feststellung einer auf § 7 Abs. 2 PersVG beruhenden Selbständigkeit gerichtet. Eine Entscheidung darüber, ob eine gültige Abstimmung über die Verselbständigung gemäß § 7 Abs. 3 PersVG stattgefunden hat, ist daher nicht möglich, so daß es sich auch erübrigt, die Frage zu prüfen, ob das Oberverwaltungsgericht mit Recht das Vorliegen einer weiten räumlichen Entfernung verneint, die entgegen der Auffassung des Rechtsbeschwerdeführers einen unbestimmten Rechtsbegriff und nach dem eindeutigen Wortlaut des § 7 Abs. 3 PersVG die Voraussetzung und nicht den Gegenstand der geheimen Abstimmung darstellt (vgl.Beschluß des erkennenden Senats vom 17. Dezember 1957 - BVerwG VII P 3.57 - BVerwGE 6, 60 [BVerwG 17.12.1957 - VII P 3/57]).

Zutreffend hat es das Oberverwaltungsgericht auf Grund des von ihm festgestellten Sachverhalts abgelehnt, das Zollgrenzkommissariat als selbständige Stelle im Sinne von § 7 Abs. 2 PersVG anzusehen. Der allgemeinen Organisation der Bundesverwaltungen folgend geht auch das Personalvertretungsgesetz von einem dreistufigen Aufbau der Personalvertretungen aus und will gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 PersVG die Dreistufigkeit grundsätzlich auch dort verwirklicht sehen, wo der einer Mittelbehörde nachgeordneten Behörde noch weitere Stellen nachgeordnet sind. Davon läßt das Gesetz - abgesehen von dem Fall der weiten räumlichen Entfernung - in § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 PersVG eine Ausnahme nur zu, "soweit auch die weiter nachgeordneten Stellen im Verwaltungsaufbau nach Aufgabenbereich und Organisation selbständig sind". Der Verwaltungsaufbau der Zollverwaltung ist in § 1 des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 6. September 1950 (BGBl. S. 448) - FVG - geregelt. Dort heißt es, daß Mittelbehörden die Oberfinanzdirektionen und örtliche Behörden die Hauptzollämter einschließlich ihrer Hilfsstellen (Zollämter, Bezirkszollkommissariate, Zollaufsichtsstellen) und die Zollfahndungsstellen sind. Als Aufgabe wird den Hauptzollämtern in § 13 Abs. 1 FVG auch der Zollgrenzdienst zugewiesen. Auch wenn den Zollgrenzkommissariaten eine gewisse organisatorische Selbständigkeit nicht abgesprochen werden kann, so fehlt es ihnen doch angesichts der im Gesetz über die Finanzverwaltung getroffenen Regelung an einem ihnen selbständig zugewiesenen Aufgabenbereich, so daß das Zollgrenzkommissariat schon deshalb nicht als selbständige Stelle im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1 PersVG angesehen werden kann. Hinzu kommt, daß, wie sich auch aus der Geschäftsordnung für die Hauptzollämter und der ihnen nachgeordneten Dienststellen vom 20. Juli 1931 und aus der Dienstanweisung für die Bezirkszollkommissare vom 29. Juli 1931 ergibt, den Zollgrenzkommissaren in allen wesentlichen, die Personalvertretung berührenden Fragen keine Entscheidungsbefugnis zusteht.

Gleichwohl wird man der im übrigen als ordnungsgemäß durchgeführt anzusehenden Personalratswahl beim Zollgrenzkommissariat ... nicht jede rechtliche Bedeutung absprechen und sie nicht als nichtig ansehen können. Es entspricht der im Schrifttum allgemein vertretenen Auffassung (vgl. Dietz, Anm. 34, Fitting-Heyer, Anm. 12, und Molitor, Anm. 21, sämtlich zu § 22 PersYG) und wurde auch bereits vom Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden (vgl.Beschlüsse vom 24. Oktober 1957 - BVerwG II CO 6.56 - BVerwGE 5, 293, vom 6. Dezember 1957 - BVerwG VII P 10.57 - undvom 29. März 1958 - BVerwG VII P 8.57 -), daß der Nichtigkeit einer Personalratswahl sehr enge Grenzen gezogen sind. Nur dann wird man eine Personalratswahl als rechtlich nicht vorhanden ignorieren können, wenn gegen die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Wahl in so hohem Maße verstoßen wurde, daß auch nicht mehr der Anschein einer Wahl gegeben ist. Den Grundsatz, daß Nichtigkeit einer Wahl stets dann anzunehmen sei, wenn es an einer personalratspflichtigen Dienststelle fehle (vgl. Dietz a.a.O.), wird man mit Flatow (Anm. zu dem Beschluß des Reichsarbeitsgerichts vom 20. Mai 1931 - ArbRSlg 12 S. 409 -) nur mit der Einschränkung gelten lassen können, daß das Fehlen einer personalratspflichtigen Dienststelle offensichtlich ist (vgl. den vorerwähnten Beschluß des erkennenden Senats vom 6. Dezember 1957). Das Zollgrenzkommissariat ist eine dem Hauptzollamt "nachgeordnete Stelle", die unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 PersVG personalratspflichtig ist. Das Fehlen dieser Voraussetzungen war aber nicht "offensichtlich", weil sich diese Frage aus dem Gesetzeswortlaut allein nicht beantworten läßt. Hierzu bedarf es vielmehr einer nicht immer einfachen Prüfung der tatsächlichen Verhältnisse des Einzelfalles (vgl. Dietz, Anm. 50, und Molitor, Anm. 9 zu § 7 PersVG). Auch handelte es sich um die erste Wahl des Personalrats nach dem Inkrafttreten des Personalvertretungsgesetzes bei einer Stelle, die bis dahin eine eigene Personalvertretung (Betriebsrat) besaß. Ferner lagen im Zeitpunkt der Wahl noch keine gerichtlichen Entscheidungen darüber vor, welche Anforderungen an die Selbständigkeit nach Aufgabenbereich und Organisation im Verwaltungsaufbau im Sinne des § 7 Abs. 2 PersVG zu steilen sind. War aber das Fehlen einer personalratspflichtigen Stelle nicht offensichtlich, dann konnte die etwaige Ungültigkeit der Personalratswahl nur im Wege der Anfechtung gemäß § 22 PersVG innerhalb von 14 Tagen vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet geltend gemacht werden, und es genügte nicht, daß der Zollgrenzkommissar dem Personalrat die Anerkennung versagte. Dies entspricht auch einem Gebot der Rechtssicherheit, mit der es nicht vereinbar wäre, wenn die Gültigkeit der Personalratswahl und damit die Rechtmäßigkeit des gewählten Personalrats zeitlich unbeschränkt in Frage gestellt werden könnte.

Die Wahl des Personalrats ist daher mangels Anfechtung als gültig anzusehen und dem auf diese Feststellung gerichteten Antrag stattzugeben. Dagegen ist der Antrag zu 1), der auf die Feststellung gerichtet ist, daß es sich bei dem Zollgrenzkommissariat R... um eine personalratspflichtige Dienststelle im Sinne des § 7 Abs. 2 PersVG handele, unbegründet. Für den Antrag zu 3), durch den der Zollgrenzkommissar gehalten werden soll, dem Personalrat die Anerkennung nicht zu versagen und sich nach den Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes zur Zusammenarbeit mit ihm bereitzufinden, fehlt es an einem Rechtsschutzbedürfnis, da nicht anzunehmen ist, daß der Zollgrenzkommissar einem gültig gewählten Personalrat die Anerkennung und Zusammenarbeit verweigert hätte.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.