Die rund 120 Bediensteten des Zollgrenzkommissariats H..., das dem Hauptzollamt A... untersteht und bei dem im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Personalvertretungsgesetzes ein Betriebsrat bestand, beschlossen am 29. Dezember 1955 in geheimer Abstimmung die Bildung eines eigenen Personalrats. Dieser Personalrat wurde am 14. März 1956 gewählt, das Wahlergebnis am 6. April 1956 bekanntgegeben. Da der Zollgrenzkommissar auf Anweisung des Hauptzollamtes dem Personalrat die Anerkennung versagte und eine Zusammenarbeit mit ihm ablehnte, weil die objektiven Voraussetzungen einer Verselbständigung des Zollgrenzkommissariats H... nicht gegeben seien, stellte der Personalrat beim Landesverwaltungsgericht in Aachen den Antrag

Zur Begründung dieses Antrags hat der Antragsteller geltend gemacht, daß vor dem Inkrafttreten des Personalvertretungsgesetzes beim Zollgrenzkommissariat H... ein ordnungsgemäß gewählter Betriebsrat bestanden und nach dem Inkrafttreten des Personalvertretungsgesetzes bis zur Wahl des Personalrats am 14. März 1956 die diesem zukommenden Rechte und Pflichten wahrgenommen habe. Auch erfülle das Zollgrenzkommissariat H... die Voraussetzungen einer Dienststelle im Sinne von § 7 Abs. 2 und 3 PersVG.

Der Zollgrenzkommissar hat das Vorliegen dieser Voraussetzungen bestritten und Zurückweisung des Antrags begehrt.

Die Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landesverwaltungsgerichts Aachen hat den Antrag zurückgewiesen, da er zwar zulässig, aber nicht begründet sei. Auch die Beschwerde des Antragstellers hatte keinen Erfolg. In dem die Beschwerde zurückweisenden Beschluß hat das Oberverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Vorinstanz den Standpunkt vertreten, daß das Zollgrenzkommissariat H... nicht als Dienststelle im Sinne von § 7 Abs. 2 PersVG zu betrachten sei und auch nicht wegen weiter räumlicher Entfernung zur Hauptdienststelle als Dienststelle gelten könne (§ 7 Abs. 3 PersVG). Das Oberverwaltungsgericht hat die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zugelassen, da die Rechtssache bei der Neuartigkeit der Materie von grundsätzlicher Bedeutung sei.

Mit der Rechtsbeschwerde beantragt der Antragsteller,

Der Antragsteller begründet diese Rechtsbeschwerde im wesentlichen damit, daß der "Rechtsstreit" um die Wirksamkeit oder Unwirksamkeit der Wahl des Personalrats, d.h. darum geführt werde, ob der Antragsteller mit der Wahl vom 14. März 1956 zu Recht gewählt worden sei, und daß, entgegen der von den Vorinstanzen vertretenen Auffassung, die Wahl zumindest deshalb als gültig angesehen werden müsse, weil eine Anfechtung nicht erfolgt sei.

Die Beteiligten beantragen

da es sich im vorliegenden Verfahren nicht um eine Wahlanfechtung, sondern um die Feststellung der Nichtigkeit der Personalratswahl handele, die deshalb bejaht werden müsse, weil das Zollgrenzkommissariat Herzogenrath weder eine Dienststelle sei noch als Dienststelle zu gelten habe.

Die ausdrücklich zugelassene Rechtsbeschwerde ist zulässig und auch sachlich begründet.

Wie sich aus den vom Oberverwaltungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen ergibt, wurde das Beschlußverfahren dadurch ausgelöst, daß der Zollgrenzkommissar auf Anweisung des Hauptzollamtes dem Antragsteller die Anerkennung deshalb versagte und eine Zusammenarbeit mit ihm ablehnte, weil die objektiven Voraussetzungen einer Verselbständigung nicht vorgelegen hätten. Der Antragsteller, der zunächst bei dem Landesverwaltungsgericht Aachen einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung folgenden Inhalts gestellt hatte:

nahm diesen Antrag nach Erörterung der Sach- und Rechtslage im Termin vom 5. Juli 1956 wieder zurück und beantragte statt dessen

Das Oberverwaltungsgericht leitet die Rechtsgrundlage für dieses Verfahren aus § 76 Abs. 1 b des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - ab, wonach die Verwaltungsgerichte über Wahl und Amtszeit der Personalvertretungen entscheiden, und meint, daß die Frage, ob eine Dienststelle vorliege, nicht nur als Vorfrage im verwaltungsgerichtlichen Beschlußverfahren (so Fitting-Heyer, Anm. 21 und Molitor, Anm. 15, sämtlich zu § 7 PersVG; vgl. auch Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluß vom 5. Januar 1957 - 4 B 4/56 -); entscheidungsfähig sei. Daß diese Frage auch im vorliegenden Verfahren nur die Rolle einer Vorfrage spielt, folgt nicht nur aus den Vorgängen, die den Anlaß zur Einleitung dieses Beschlußverfahrens gaben, sondern entspricht auch der sowohl von dem Antragsteller in seiner Rechtsbeschwerde vertretenen Auffassung als auch dem von den Beteiligten in ihrer Rechtsbeschwerdeerwiderung geäußerten Standpunkt, wonach es um die Gültigkeit der Personalratswahl geht. Das bisherige Verfahren ist daher, offenbar veranlaßt durch die Formulierung des Antrags, nicht bis zu der zur Entscheidung gestellten Frage nach der Rechtmäßigkeit des gewählten Personalrats durchgedrungen, sondern bei der Erörterung der Vorfrage steckengeblieben, ob es sich bei dem Zollgrenzkommissariat H... (ZgkH) um eine personalratspflichtige Dienststelle im Sinne von § 7 Abs. 2 oder Abs. 3 PersVG handelt. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts enthält daher auch keine Antwort auf die zur Entscheidung gestellte Frage, ob die Wahl des Personalrats als gültig anzusehen ist. Verneint man nämlich in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht, daß das ZgkH im Sinne von § 7 Abs. 2 und 3 PersVG als Dienststelle angesehen werden oder als Dienststelle gelten kann, dann bleibt noch zu prüfen, ob eine gleichwohl nach den Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes und der dazu ergangenen Wahlordnung durchgeführte Wahl des Personalrats nur anfechtbar oder nichtig ist. Liegt in dem Fehlen der Dienststelleneigenschaft lediglich ein Anfechtungsgrund, so konnte die Ungültigkeit der Wahl nur im Wege einer Anfechtung gemäß § 22 PersVG geltend gemacht werden. Hält man die Wahl dagegen für nichtig, dann bedurfte es keiner Anfechtung, dann ist aber auch kein Personalrat vorhanden, der legitimiert wäre, ein Beschlußverfahren einzuleiten, und der Antrag müßte in diesem Falle nicht als unbegründet, sondern als unzulässig zurückgewiesen werden.

Eine Nichtigkeit der Wahl ist aber zu verneinen. Daß der Annahme der Nichtigkeit einer Wahl enge Grenzen gezogen sind und daß sie nur in ganz besonderen Ausnahmefällen gerechtfertigt ist, entspricht der im Schrifttum einheitlich vertretenen Auffassung (vgl. Dietz, Anm. 34; Fitting-Heyer, Anm. 12; Grabendorff-Windscheid, Anm. 7 b; Molitor, Anm. 21, sämtlich zu § 22 PersVG). Allerdings wird im Anschluß an die Rechtsprechung des Reichsarbeitsgerichts der Standpunkt vertreten, daß eine Wahl insbesondere dann nichtig ist, wenn die Voraussetzungen für eine Personalratswahl überhaupt nicht vorgelegen haben, die Dienststelle nicht personalratspflichtig und damit auch nicht personalratsfähig ist (vgl. Dietz a.a.O.). Doch wird bereits von Flatow in seiner Anmerkung zu dem Beschluß des Reichsarbeitsgerichts vom 20. Mai 1931 (ArbRS 12 S. 409) zutreffend darauf hingewiesen, daß dieser Grundsatz nur mit der Einschränkung gelten könne, daß die Wahl auf einer "offensichtlichen" Verkennung der Betriebseigenschaft beruhe.

Im Gegensatz zu der von dem Antragsteller vertretenen Auffassung muß in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht auf Grund der von diesem hierzu getroffenen tatsächlichen Feststellungen die Dienststelleneigenschaft des ZgkH im Sinne von § 7 Abs. 2 PersVG verneint werden. Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zu dieser Frage sind rechtlich in jeder Hinsicht zutreffend; sie gehen unter Berücksichtigung der Bestimmungen des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 6. September 1950 (BGBl. S. 448) in der Fassung des Zweiten Überleitungsgesetzes vom 21. August 1951 (BGBl. I S. 774) und der Geschäftsordnung für die Hauptzollämter und die ihnen nachgeordneten Dienststellen vom 20. Juli 1931 - HGO - von dem der dreistufigen Behördenorganisation angepaßten Aufbau der Personalvertretung und davon aus, daß die Zollgrenzkommissariate als weitere nachgeordnete Stellen nach Aufgabenbereich und Organisation unselbständig sind.

Auf Grund der von dem Oberverwaltungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen muß davon ausgegangen werden, daß die Bediensteten des ZgkH gemäß § 7 Abs. 3 PersVG in geheimer Abstimmung beschlossen haben, das ZgkH als selbständige Dienststelle gelten zu lassen, und daß auf Grund dieses Beschlusses die Wahl des Personalrats den Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes und der Wahlordnung entsprechend durchgeführt wurde. Eine derartige Abstimmung setzte allerdings voraus, daß das ZgkH von seiner Dienststelle räumlich weit entfernt liegt. Dieser für die Frage der Geltung als Dienststelle wesentliche unbestimmte Rechtsbegriff ist bereits auf ernsthafte Anwendungsschwierigkeiten gestoßen, da in der bisher dazu ergangenen Rechtsprechung nicht einmal Einigkeit darüber besteht, ob die räumlich weite Entfernung nur nach objektiven Maßstäben (so die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen) oder auch nach subjektiven Maßstäben (Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz a.a.O.) zu werten ist. Übereinstimmend wird allerdings die Beantwortung der Frage nicht allein auf die in Kilometern ausgedrückte geographische Entfernung, sondern auch auf die Verkehrsverhältnisse abgestellt (Grabendorff-Windscheid, Anm. 4; Dietz, Anm. 58; Fitting-Heyer, Anm. 17, sämtlich zu § 7 PersVG), was im Streitfalle regelmäßig zu eingehenden tatsächlichen Feststellungen zwingt. Jedenfalls handelt es sich hierbei um eine im Einzelfall nicht immer einfach zu klärende Frage, deren negative Beantwortung im vorliegenden Falle um so weniger "offensichtlich" war, weil das ZgkH bis zum Inkrafttreten des Personalvertretungsgesetzes einen eigenen Betriebsrat besaß. Mag auch der Ausgangspunkt für die Wahl des ehemaligen Betriebsrates von dem für die Wahl des Personalrates verschieden sein und kann die Frage der weiten räumlichen Entfernung nur nach dem Personalvertretungsgesetz beantwortet werden, so ist doch eine gewisse Parallelität nicht zu leugnen. Auch daß § 79 PersVG den bei Inkrafttreten des Gesetzes ordnungsgemäß gewählten Betriebsräten bis zur Neuwahl des Personalrats die diesen zukommenden Befugnisse und Pflichten übertrug, läßt die gesetzgeberische Tendenz einer, wenn auch nur überleitenden Kontinuität erkennen. Zu den Aufgaben des Betriebsrats gehörte es auch, den Wahlvorstand für die Wahl des Personalrats zu bestellen. Auch dies ist geschehen. Man wird daher bei Anwendung der für die Nichtigkeit einer Wahl allgemein anerkannten Grundsätze im vorliegenden Falle die im übrigen ordnungsgemäß durchgeführte Wahl des Personalrats nicht schon deshalb als eine nichtige, d.h. eine Nichtwahl, bezeichnen und ignorieren können, wenn es an der Voraussetzung der weiten räumlichen Entfernung zur Dienststelle gefehlt haben sollte. Hielt der Dienststellenleiter diese Voraussetzung nicht für gegeben, dann war er schon im Interesse der Rechtssicherheit gehalten, zur Klärung dieser Frage den Weg der Wahlanfechtung gemäß § 22 PersVG zu beschreiten. Hierzu bestand um so mehr Veranlassung, weil von der Frage, ob die Bediensteten des ZgkH bei der getrennt durchgeführten Wahl oder bei der Wahl des Personalrats der Hauptdienststelle wahlberechtigt waren, auch die Gültigkeit der Personalratswahl bei der Hauptdienststelle berührt wurde. Die Gültigkeit der Wahl des Personalrats beim ZgkH kann daher nicht mehr mit der Behauptung angegriffen werden, daß die Voraussetzungen für eine getrennte Wahl nicht vorgelegen hätten. Der Personalrat ist gültig gewählt.

Es war daher auf den Rechtsbeschwerdeantrag des Antragstellers zu erkennen, wie geschehen.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.