Bundesgerichtshof
Urt. v. 18.12.1986, Az.: III ZR 242/85

I., II.

Das Berufungsgericht hat einen Anspruch der Klägerin auf Zahlung von Schmerzensgeld nach §§ 839, 847 BGB, Art. 34 GG mit der Begründung verneint, daß bereits eine objektive Verletzung von Amtspflichten und auch eine Verletzung von Verkehrssicherungspflichten nicht vorliege. Die hierzu gemachten Ausführungen des Berufungsgerichts lassen Rechtsfehler nicht erkennen, sie werden von der Revision - als ihr günstig - auch nicht angegriffen.

Den Anspruch der Klägerin auf Ersatz ihres materiellen Schadens hat das Berufungsgericht nach § 39 Abs. 1b des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden - Ordnungsbehördengesetz (OBG) - des Landes Nordrhein-Westfalen i. d. F. d. Bek. vom 13. Mai 1980 (GV NW S. 528) für teilweise begründet erachtet.

III.

Zutreffend sieht das Berufungsgericht in § 39 Abs. 1 b OBG die Rechtsgrundlage für den Anspruch der Klägerin auf Ersatz ihrer materiellen Schäden.

Nach dieser Vorschrift ist ein Schaden zu ersetzen, den jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme einer Ordnungsbehörde erlitten hat, gleichgültig ob die Ordnungsbehörde ein Verschulden trifft oder nicht.

1. In Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht bejaht der Senat die bereits in seiner Entscheidung vom 14. Juni 1971 - III ZR 120/68 = NJW 1971, 2220 ff. erörterte Frage, ob darin, daß eine Lichtzeichenanlage einen falsch gesteuerten Befehl ausstrahlt, eine rechtswidrige ordnungsbehördliche Maßnahme im Sinne des § 39 Abs. 1 b OBG NW liegt.

a) Der Begriff der "Maßnahme« ist vom Gesetz bewußt weit gefaßt worden (Senatsurteil vom 23. Februar 1978 - III ZR 97/76 = NJW 1978, 1522/3; Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen 2. Aufl. OBG § 41 Rn. 11; vgl. auch Krämer/Müller, OBG NW 2. Aufl. § 41 Rn. 4). So hat der Senat dazu gerechnet: Die ablehnende Bescheidung einer Bauvoranfrage, die Erteilung einer Baugenehmigung und die Befreiung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans durch die Baugenehmigungsbehörde (Urteile vom 2. Oktober 1978 = BGHZ 72, 273, 275 und vom 12. Oktober 1978 - III ZR 162/78 = WM 1978, 1328 = NJW 1979, 34), die Inanspruchnahme eines Grundstücks zur Abwehr einer vom Nachbargrundstück drohenden Gefahr (Beschluß vom 31. Januar 1980 - III ZR 140/78) sowie die Zurückstellung (§ 15 BBauG) und die Ablehnung eines Baugesuchs durch die Baugenehmigungsbehörde (Urteile vom 17. Dezember 1981 = BGHZ 82, 361[BGH 17.12.1981 - III ZR 88/80]/2 und vom 24. Juni 1982 = BGHZ 84, 292, 294). Auch dem betroffenen Nachbarn gegenüber kann eine zu Unrecht erteilte Baugenehmigung eine entschädigungspflichtige rechtswidrige Maßnahme darstellen (Urteil vom 27. Januar 1983 = BGHZ 86, 356). Schließlich hat der VI. Zivilsenat des Bundesgerichtshofes die Entziehung der Erlaubnis zum Betrieb eines Hotels gemäß § 15 Abs. 2 GastG als vom weiten Begriff der Maßnahme erfaßt angesehen (Urteil vom 30. Oktober 1984 - VI ZR 18/83 = VersR 1985, 140). Nicht nur den förmlich erlassenen Verwaltungsakt hat der Senat als Maßnahme im Sinne des § 39 Abs. 1 OBG gewertet, sondern auch die Erteilung einer mündlichen Auskunft, wenn und solange der auskunftsuchende Bürger auf ihre Richtigkeit vertrauen durfte (Urteil vom 23. Februar 1978 aaO).

b) Hiervon ausgehend ist die Abgabe von Wechsellichtzeichen nach § 37 StVO durch eine Lichtzeichenanlage als Maßnahme im Sinne des § 39 Abs. 1 OBG einzustufen. Die einzelnen Lichtzeichen einer Verkehrssignalanlage stellen Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen dar. Sie richten sich an die anwesenden Verkehrsteilnehmer (Senatsurteil vom 14. Juni 1971 - III ZR 120/68 = NJW 1971, 2220, 2222; BGH Urteil vom 4. Dezember 1964 = BGHSt 20, 127 [BGH 04.12.1964 - 4 StR 307/64]; BVerwG VRS 33 Nr. 64; OLG Köln VRS 59, Nr. 224; Ossenbühl JuS 1971, 575, 577; Landwehrmann NJW 1971, 840 [BGH 15.10.1970 - III ZR 169/67]; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr (Allgemeines Polizeirecht) 9. Aufl. § 23 Nr. 7; Bull, Verwaltung durch Maschinen S. 147). Auch durch Automaten gegebene Gebots- oder Verbotszeichen sind Maßnahmen, soweit sie dem Handeln der Behörde ihre Existenz verdanken und ihr deshalb zuzurechnen sind (vgl. Meyer/Borgs, VwVFG § 35 Rn. 24; v. Mutius VerwArch 67 - 1967 - S. 116 f.).

c) Mit der Einrichtung einer Lichtzeichenanlage macht die Verkehrsbehörde - eine Sonderordnungsbehörde nach § 12 OBG - von ihrer Befugnis, den Verkehr zu regeln (§ 44 StVO), Gebrauch. Sie bezweckt damit eine Vereinfachung der Verkehrsregelung und will insbesondere an vielbefahrenen Kreuzungen die Weisungen von Polizeibeamten ersetzen. Die Verkehrsregelung durch eine Lichtzeichenanlage hat somit die gleiche Funktion wie die Regelung durch Polizeibeamte (vgl. BGHSt 20, 125 [BGH 04.12.1964 - 4 StR 307/64], 127/128). Die Entscheidung, in welchen Intervallen die Anlage bei ihrem Betrieb die möglichen Lichtzeichen aussendet, wird dabei nicht von der Maschine selbsttätig getroffen, sondern die Verwaltungsentscheidung liegt für jede einzelne der von der Ampelanlage ausgestrahlten Allgemeinverfügungen bereits in ihrer Programmierung und wird durch das jeweilige Farbzeichen den Adressaten lediglich bekanntgegeben (vgl. Senatsurteil vom 14. Juni 1971 aaO; Drews/Wacke/Vogel/Martens aaO). Daraus folgt, daß jedem einzelnen Lichtzeichen der Anlage ein auf die Regelung des Verkehrs gerichtetes Handeln der Verkehrsbehörde zugrundeliegt, so daß die einzelnen Lichtzeichen ihr jeweils auch als Maßnahmen zuzurechnen sind.

d) Abzulehnen ist die Auffassung von Weimar (DÖV 1961, 379 ff.), daß von Maßnahmen nur gesprochen werden könne, wenn eine auf einen bestimmten Erfolg planvoll abzielende zweckerfüllte Tätigkeit der Ordnungsbehörde vorliege. Diese Auslegung des § 39 Abs. 1 OBG engt den Begriff »Maßnahme« unzulässig ein.

2. Das ausgestrahlte Lichtzeichen »Grün« bedeutete für die Klägerin »Der Verkehr ist freigegeben« (§ 37 Abs. 3 Nr. 1 StVO). Sie durfte grundsätzlich darauf vertrauen, daß sie von jedem Seitenverkehr abgeschirmt wurde, und brauchte mit Querverkehr nicht zu rechnen (Senatsurteil vom 27. Februar 1967 - III ZR 210/64 = VersR 1967, 602).

In Widerspruch dazu strahlte aber auch das für den Querverkehr auf der F.-Straße bestimmte Lichtzeichen, das J. zu beachten hatte, ebenfalls »Grün« aus.

a) Diese der Verkehrsbehörde zuzurechnende Maßnahme war im Streitfall rechtswidrig. Es ist in der Rechtsprechung seit langem anerkannt, daß undeutliche und irreführende Verkehrszeichen sowie Verkehrsregelungen, die geeignet sind, Verkehrsteilnehmer zu gefährden, rechtswidrig sind (BGH Urteil vom 26. Mai 1966 - III ZR 59/64 = NJW 1966, 1456, 1457; BGH Urteil vom 27. Februar 1967 - III ZR 210/64 = VersR 1967, 602; Landwehrmann NJW 1971, 840; Ossenbühl JuS 1971, 575, 579). Ob ein Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist, ist allein nach den Maßstäben des Gesetzes zu entscheiden (Müller-Heidelberg DVBl 1961, 11, 13). Die Begriffe »Rechtmäßigkeit« und »Rechtswidrigkeit« dürfen bei der Beurteilung einer behördlichen Maßnahme nicht unmittelbar auf ein menschliches Verhalten bezogen werden (Bull, Verwaltung durch Maschinen S. 83). Es kommt nicht darauf an, ob die Personen, die für die Behörde gehandelt haben, sich rechtmäßig oder rechtswidrig verhalten haben. Entscheidend ist vielmehr, ob die getroffene Regelung sachlich richtig war und mit der objektiven Rechtslage übereinstimmte oder ob sie sachlich falsch war und gegen die Rechtslage verstieß. Der Verwaltungsakt ist selbständig, so wie er sich im Ergebnis präsentiert, zu beurteilen (Bull aaO S. 84; Ule Verwaltungsgerichtsbarkeit § 42 Anm. IV 7; so im Ergebnis auch Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau aaO §§ 41 OBG Rn. 16). Danach können auch maschinell hergestellte Verwaltungsakte - also auch die von einer Ampelanlage ausgestrahlten Lichtzeichen - rechtswidrig sein. Ohne Bedeutung ist es in diesem Zusammenhang, worauf der Mangel des Verwaltungsakts, der seine Rechtswidrigkeit begründet, beruht. Es ist unerheblich, ob menschliches Verschulden oder technisches Versagen vorliegt.

b) Entgegen der Auffassung der Revision kann die Rechtswidrigkeit der im Streitfall ausgestrahlten Lichtzeichen nicht mit der Begründung verneint werden, daß nur ein unrichtiges Verkehrssignal gegeben worden sei, ohne daß bestimmt werden könne, auf welches der Lichtsignale dies zutreffe. Bei einer an einer Kreuzung stehenden Signalanlage, die aus mehreren Ampeln besteht und den Verkehr in verschiedenen, einander »feindlichen« Fahrtrichtungen regelt, müssen alle Lichtzeichen, die von ihr ausgehen, im Zusammenhang gesehen werden (Landwehrmann NJW 1971, 840 [BGH 15.10.1970 - III ZR 169/67]). Widersprechen sie einander, so sind alle falsch und damit rechtswidrig. Im übrigen hat die Revision gegen sich: War das Grünsignal für die Klägerin in der richtigen Abfolge erschienen, so war es ihr gegenüber rechtswidrig, daß gleichzeitig auch in der »feindlichen« Fahrtrichtung die Fahrt für J. freigegeben wurde. War hingegen das Grünsignal für die Fahrtrichtung der Klägerin unrichtig, so war dessen Ausstrahlung selbst rechtswidrig.

3. Die im Ausstrahlen des sogenannten feindlichen Grüns liegende rechtswidrige Maßnahme hat das unrichtige (d. h. das der wirklichen Verkehrslage nicht entsprechende) Verhalten der Klägerin und des J. und damit ihren Unfall unmittelbar verursacht. Beide hatten nach den Feststellungen des Berufungsgerichts bei Rotlicht an der Kreuzung gehalten. Als sie das Lichtzeichen »Grün« erhielten, bedeutete das für sie nicht nur »freie Fahrt«, sondern auch die Anordnung, die Kreuzung zügig, wenn auch nicht unachtsam, zu überqueren (s. Ossenbühl aaO S. 578). Bei Befolgung dieser Anordnung mußte es nahezu zwangsläufig zu einem Zusammenstoß der Fahrzeuge der Klägerin und des J. auf der Kreuzung kommen. Es läßt sich daher sagen, daß sich die rechtswidrige Maßnahme nach ihrer Eigenart unmittelbar auf das Sacheigentum der Klägerin ausgewirkt hat.

4. Für den Sachschaden, den die Klägerin infolge der rechtswidrigen Maßnahme (Ausstrahlen des feindlichen Grüns) erlitten hat, haftet die Beklagte. Die Maßnahme ist ihrer Verkehrsbehörde - einer Sonderordnungsbehörde, § 12 OBG - zuzurechnen. Träger der Kosten dieser Behörde ist die Beklagte (§§ 42 Abs. 1, 45 Abs. 1 OBG). Zwar gehört die Pflicht, eine Lichtzeichenanlage ordnungsgemäß zu unterhalten und vor Funktionsstörungen zu bewahren, zur Straßenverkehrssicherungspflicht, für deren Wahrnehmung der Straßenbaulastträger zuständig ist (Senatsurteil vom 5. April 1984 = BGHZ 91, 48, 52/53). Doch stellt das Ausstrahlen der Lichtzeichen - ein Verwaltungsakt - immer eine Maßnahme der Verkehrsregelung dar, die als solche auch dann, wenn sie aufgrund einer Funktionsstörung unrichtig wird, in den Zuständigkeitsbereich der Verkehrsbehörde fällt und dieser zuzurechnen ist, da sie sich der Lichtzeichenanlage zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedient.

5. a) Ohne Rechtsfehler hat das Berufungsgericht bei der Ermittlung der Höhe des der Klägerin nach §§ 39 Abs. 1 Buchst. b, 40 OBG zu ersetzenden Schadens die Betriebsgefahr ihres Fahrzeugs gemäß §§ 7 Abs. 1 StVG, 40 Abs. 4 OBG NW mit 30 v. H. mindernd berücksichtigt. Zwar ist die bei der Abwägung der beiderseitigen Verursachensbeiträge angestellte Erwägung, daß auch die Beklagte nur aus »Gefährdungshaftung« für die Folgen des Unfalls einzustehen habe, unrichtig. § 39 Abs. 1 b OBG normiert keinen Fall einer Gefährdungshaftung, d. h. einer Schadensersatzpflicht aufgrund der Verantwortlichkeit für eine Gefahrenquelle, sondern begründet eine Haftung für rechtswidriges Verwaltungshandeln. Es handelt sich um eine spezialgesetzliche Konkretisierung des aus dem allgemeinen Aufopferungsgedanken abgeleiteten Entschädigungsanspruchs wegen enteignungsgleichen Eingriffs (vgl. Senatsurteile vom 2. Oktober 1978 = BGHZ 72, 273, 276 und vom 26. Januar 1984 = BGHZ 90, 17, 29 f.). Dieser Fehler hat sich jedoch nicht zum Nachteil der Beklagten ausgewirkt.

b) § 39 Abs. 2 Buchst. a OBG steht dem Klagebegehren nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist ein Ersatzanspruch nach Abs. 1 insoweit ausgeschlossen, als der Geschädigte bereits anderweitig Ersatz erlangt hat. Diese Regelung ist bewußt abweichend von § 839 Abs. 1 Satz 2 BGB, der bereits eine anderweitige Ersatzmöglichkeit für den Ausschluß des Ersatzanspruches genügen läßt, getroffen worden. Das Gericht, das über den Entschädigungsanspruch nach § 39 Abs. 1 OBG zu entscheiden hat, darf nur berücksichtigen, was die Klägerin bereits endgültig erlangt hat (Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau aaO Rn. 24). Dahingehende Feststellungen hat indessen das Berufungsgericht nicht getroffen.

6. Der Senat hat zwar - worauf die Revision hinweist - in seinem Urteil vom 15. Oktober 1970 (BGHZ 54, 332[BGH 15.10.1970 - III ZR 169/67]) ausgeführt, daß bei Versagen einer Verkehrssignalampelanlage eine Haftung wegen enteignungsgleichen Eingriffs nicht eintrete. Daran hält der Senat jedoch, soweit jenes Urteil mit der jetzigen Entscheidung in Widerspruch steht, nicht mehr fest.