Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.04.1997, Az.: BVerwG 9 C 15/96

I.

Die 1960 in Mogadischu geborene Klägerin ist somalische Staatsangehörige aus dem Stamme der Darod/Marehan. Sie verließ ihr Heimatland Ende September 1992 und kam Anfang Oktober 1992 mit dem Flugzeug nach Deutschland, wo sie Asyl beantragte. Sie trug vor, sie habe Somalia wegen des seit dem Sturz der Regierung im Januar 1991 fehlenden Friedens verlassen. Viele Angehörige ihres Stammes, der zuvor die Regierung gestellt habe, seien verfolgt worden. Die neuen Machthaber aus dem Stamm der Hawiye hätten sich an allen Darod-Angehörigen gerächt. Sie selbst sei wegen ihrer Stammeszugehörigkeit angegriffen, geschlagen und verletzt worden. Vor etwa acht Monaten habe man sogar versucht, sie zu vergewaltigen. In den letzten Monaten habe sie versteckt bei einer Hawiye-Familie in Mogadischu gelebt. Als die Soldaten davon erfahren hätten, habe sie fliehen müssen. Wenn sie nach Somalia zurückkehre, müsse sie befürchten, von Hawiye-Angehörigen oder Räuberbanden vergewaltigt oder getötet zu werden.

Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte den Asylantrag ab (Nr. 1) und stellte fest, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG (Nr. 2) sowie Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG (Nr. 3) nicht vorliegen; der Bescheid enthielt ferner eine Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung nach Somalia (Nr. 4).

Das Verwaltungsgericht gab der Klage der Klägerin teilweise statt und verpflichtete die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Bundesamtsbescheids zu der Feststellung, daß die Klägerin hinsichtlich Somalias die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG erfülle; im übrigen wies es die Klage ab. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: In Somalia herrsche Bürgerkrieg, es bestehe dort kein Staat und auch keine staatsähnliche Organisation. Deshalb habe die Klägerin keinen Anspruch auf Asyl nach Art. 16 a Abs. 1 GG. Dagegen habe die Klägerin Anspruch auf Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG. Da derzeit der Hawiye-Clan die Gegend um Mogadischu beherrsche, über die allein eine Wiedereinreise oder Abschiebung nach Somalia möglich sei, müsse die Klägerin bei einer Rückkehr damit rechnen, als Angehörige des Marehan-Clans getötet, verletzt oder sonst gesundheitlich erheblich gefährdet zu werden. Dabei handele es sich zwar nicht um staatliche Verfolgung, aber um Maßnahmen solcher sozialer Gruppen in Somalia, die hinreichend identifizierbar seien und deshalb auch Träger von Verfolgungsmaßnahmen im Sinne des § 51 Abs. 1 AuslG sein könnten. Die Verneinung von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG in Nr. 3 des angefochtenen Bescheids sei aufzuheben; denn die Beklagte sei insoweit von unrichtigen Voraussetzungen ausgegangen. Die Abschiebungsandrohung begegne dagegen keinen Bedenken; ein Aufenthaltsrecht sei nicht ersichtlich. Ob die Abschiebung tatsächlich durchgesetzt werden könne, sei im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.

Auf die - insoweit zugelassene - Berufung des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten (Bundesbeauftragter) hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts zu § 51 Abs. 1 AuslG geändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Zur Begründung ist ausgeführt, der Klägerin stehe kein Anspruch auf Feststellung der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG zu. Diese Norm verlange grundsätzlich - ebenso wie Art. 16 a Abs. 1 GG - politische und damit staatliche Verfolgung. Habe der Staat als Folge kriegerischer Auseinandersetzungen seine Gebietsgewalt verloren oder sei die Staatsgewalt aus sonstigen Gründen zusammengebrochen, so könnten Zurechnungsobjekt einer politischen Verfolgung im asylrechtlichen Sinne auch nichtstaatliche Kräfte sein. Maßgebliches und das Erfordernis des Bestehens organisatorischer Strukturen ergänzendes Kriterium für ein staatsähnliches Machtgebilde sei die prinzipielle Gewährleistung einer regional wie personal übergreifenden Friedensordnung. Dadurch unterscheide sich ein zu asylrechtlich relevanter Verfolgung fähiges Herrschaftsgebilde etwa von bloßen Einflußbereichen, Hauptquartieren oder sonstigen machtsichernden Gebietsstrukturen, die von Rebellenführern, Clanchefs oder sonstigen Potentaten errichtet würden.

In Somalia gebe es derzeit und in absehbarer Zukunft weder auf nationaler noch auf regionaler oder lokaler Ebene eine staatliche oder staatsähnliche Herrschaftsmacht, die einer staatlichen und damit asylrechtlich relevanten Verfolgung mächtig wäre. Spätestens seit dem Sturz und der Flucht des Regierungschefs Siad Barre aus Mogadischu Ende Januar 1991 sei der somalische Staat untergegangen und damit nicht mehr in der Lage, politische Verfolgung auszuüben. Keiner der regionalen Machthaber habe sich bisher als stark genug erwiesen, das ganze Land unter seine Kontrolle zu bringen. Es sei auch in absehbarer Zeit nicht zu erwarten, daß sich in Somalia auf nationaler Ebene eine Herrschaftsmacht bilden werde. Die rivalisierenden Kräfte seien jedoch stark genug, jedweden Versuch einer friedlichen Beendigung des Bürgerkriegs zu torpedieren. Daraus resultiere ein instabiles Gleichgewicht, das einzelnen Gebieten zwar immer wieder Phasen relativer Ruhe und begrenzter Stabilität beschere, allerdings jederzeit und überall wieder in bewaffnete Auseinandersetzungen umschlagen könne. Es gebe auch keine regionale oder lokale Herrschaftsmacht mit der Fähigkeit zur politischen Verfolgung. Nach dem Lagebericht des Auswärtigen Amtes vom 16. Januar 1996, bestätigt durch Auskunft vom 16. Februar 1996 an den Senat, seien nach wie vor weder auf nationaler noch auf regionaler Ebene funktionierende staatliche Strukturen vorhanden. Deren Aufbau sei auch der UNOSOM-Operation der Vereinten Nationen nicht gelungen. Das Land lebe in einem quasi "vorstaatlichen" Zustand, in dem Autorität regional oder lokal von den Clanführern ausgeübt werde, die eine eher rudimentäre Form der Verwaltung und Rechtsprechung garantierten. Dem entspreche die Auskunft des Instituts für Afrika-Kunde vom 21. Februar 1996, wonach die Versuche ausländischer und internationaler Organisationen, lokale und regionale Strukturen aufzubauen und zu festigen, wegen der fortdauernden Instabilität und der fortdauernden Machtkämpfe keinen dauerhaften Erfolg hätten. Die Entwicklung tendiere nicht zur Wiederherstellung einer clanübergreifenden Staatlichkeit, sondern zur Wiederbelebung traditioneller, nicht staatlich verfaßter Sozialstrukturen. Unter Auswertung dieser und weiterer Auskünfte sei der Senat zu der Überzeugung gelangt, daß es in Somalia auf regionaler und lokaler Ebene keine Mächte gebe, die eine eigene übergreifende Friedensordnung errichtet hätten und garantieren könnten und den Staat insoweit vollständig ersetzten. Es bestünden zwar in einigen Regionen, insbesondere Nordsomalias, gewisse Strukturen, die in Teilbereichen das Zusammenleben der Menschen regelten, doch seien diese - jedenfalls derzeit und auf absehbare Zeit - nicht in der Lage, eine staatsähnliche Herrschaftsmacht im Sinne der dargestellten Grundsätze auszuüben. Es herrschten vielmehr vorstaatliche Zustände, in denen die jeweiligen Machthaber ohne Bindung an übergeordnete Regeln lediglich eine clanbezogene Ordnung sicherten, nach ihrem Selbstverständnis aber nur für die Angehörigen eigener oder verbündeter Clans.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision begehrt die Klägerin die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Sie wendet sich gegen die Auffassung, politische Verfolgung im Sinne des § 51 Abs. 1 AuslG, Art. 1 A Nr. 2, 33 Abs. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention müsse staatlich sein. Das für den Flüchtlingsbegriff maßgebliche Kriterium der Verfolgung verlange nur gezielte Eingriffe und die Schutzlosigkeit des Flüchtlings. Außerdem überspanne das Berufungsgericht die Anforderungen an eine staatsähnliche Organisation und verkenne das zentrale Merkmal der ausgrenzenden Verfolgung, wenn es einen staatsähnlichen Verband ablehne, weil er nach seinem erkennbaren Selbstverständnis Personen nicht in seine Ordnung einbeziehe, die durch asylerhebliche Merkmale umrissen seien. Darin liege ein Zirkelschluß zu Lasten schutzbedürftiger Personen.

Die Beklagte und der Bundesbeauftragte treten der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Gegenstand der Revision ist allein das Abschiebungsschutzbegehren der Klägerin nach § 51 Abs. 1 AuslG. Gegenstand der Revision ist dagegen nicht das Asylbegehren der Klägerin nach Art. 16 a GG, das bereits vom Verwaltungsgericht rechtskräftig abgewiesen worden ist, sowie - mangels eines entsprechenden Revisionsantrags - das Begehren auf Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 53 AuslG. Mangels einer dahin gehenden Verfahrensrüge ist im Revisionsverfahren auch nicht zu prüfen, ob das Berufungsgericht über das letztgenannte, der Sache nach hilfsweise geltend gemachte Begehren hätte entscheiden müssen (vgl. hierzu das gleichzeitig ergehende Urteil des Senats im Verfahren BVerwG 9 C 19.96).

Die Revision wendet sich allein dagegen, daß der Verwaltungsgerichtshof in dem angefochtenen Urteil der Berufung des Bundesbeauftragten stattgegeben und Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG versagt hat. Insoweit verletzt das Berufungsurteil indessen Bundesrecht nicht.

Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG nur vorliegen, wenn der um Abschiebungsschutz nach dieser Bestimmung nachsuchende Ausländer von einer staatlichen oder quasi-staatlichen Verfolgung bedroht ist. Daran hält der Senat auch unter Berücksichtigung der Einwände der Revision fest (vgl. Urteil vom 18. Januar 1994 - BVerwG 9 C 48.92 - BVerwGE 95, 42 (44 ff.)[BVerwG 18.01.1994 - 9 C 48/92] mit Anmerkung von Hailbronner in JZ 1995, 250 [BVerwG 18.01.1994 - 9 C 48/92]; Urteil vom 22. März 1994 - BVerwG 9 C 444.93 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 168; Urteil vom 10. Mai 1994 - BVerwG 9 C 501.93 - UA S. 10, insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 96, 24 = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 68; Urteil vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 1.94 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 173; Urteil vom 6. August 1996 - BVerwG 9 C 172.95 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 190, zum Abdruck in der Entscheidungssammlung vorgesehen). Danach erfordert § 51 Abs. 1 AuslG ebenso wie Art. 16 a GG grundsätzlich, daß die dem Ausländer drohende Verfolgung aus der staatlichen Gebietshoheit erwächst. Für den in den Schutzbereich des § 51 AuslG einbezogenen Personenkreis der Flüchtlinge und Verfolgten im Sinne von Art. 1 A Nr. 2, Art. 33 Nr. 1 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl II 1953 S. 559, Genfer Flüchtlingskonvention - GFK -) gilt dies gleichfalls (in diesem Sinne jetzt auch BVerfG, Urteil vom 14. Mai 1996 - 2 BvR 1938, 2315/93 - BVerfGE 94, 49 (97), wonach das deutsche Ausländerrecht mit § 51 Abs. 1 AuslG dem Refoulement-Verbot des Art. 33 GFK Rechnung trägt). Die nach Art. 31 der Wiener Vertragsrechtskonvention (BGBl II 1985 S. 926) vorrangigen Gesichtspunkte der gewöhnlichen Bedeutung der Vertragsbestimmungen in ihrem Zusammenhang sowie deren Ziel und Zweck ergeben unter Berücksichtigung insbesondere des überkommenen völkerrechtlichen Verständnisses, daß grundlegendes Merkmal der Flüchtlingseigenschaft die Staatlichkeit der befürchteten Verfolgung war und ist (vgl. im einzelnen das Urteil vom 18. Januar 1994 (a.a.O.)). Wie der Senat ferner bereits dargelegt hat, existiert weder entgegenstehendes Völkergewohnheitsrecht noch eine abweichende allgemeine Übung der Vertragsstaaten, welche nach Art. 31 b Abs. 3 der Wiener Vertragsrechtskonvention zu berücksichtigen wäre (vgl. Hailbronner, JZ 1995, 250, 251 ff. [BVerwG 18.01.1994 - BVerwG 9 C 48/92]) [BVerwG 18.01.1994 - 9 C 48/92]. Im übrigen hat die Erörterung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergeben, daß sich auch aus der Entstehungsgeschichte der beiden Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention letztlich nichts für die strittige Auslegungsfrage ergibt. Der Senat sieht sich in seiner Ansicht, daß das von ihm gefundene Auslegungsergebnis auch heute noch der Auffassung der Regierungen der meisten Vertragsstaaten und der überwiegenden Staatenpraxis entspricht, schließlich durch den "Gemeinsamen Standpunkt" des Rates der Europäischen Union vom 4. März 1996 (betreffend die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffs "Flüchtling" in Art. 1 des Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 13. März 1996 Nr. L 63/2) bestätigt (vgl. dort Nr. 5.1, 5.2 und Nr. 6 Abs. 2).

Das Berufungsgericht hat mithin zutreffend entschieden, daß die Klägerin Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG nur dann beanspruchen kann, wenn ihr bei einer Rückkehr nach Somalia Verfolgung durch den Staat oder eine staatsähnliche Organisation droht. Aus seinen Feststellungen ergibt sich - und die Beteiligten stimmen dem zu -, daß in Somalia seit dem Ausbruch des Bürgerkriegs im Jahre 1991 keine gesamtstaatliche Herrschaftsgewalt besteht und mit deren Wiedererrichtung auf absehbare Zeit nicht zu rechnen ist. In diesem Sinne versteht der Senat die - mißverständlich formulierte - Schlußfolgerung des Berufungsgerichts (UA S. 23), spätestens seit dem Zeitpunkt der Flucht des (früheren) Regierungschefs Siad Barre aus Mogadischu am 26. Januar 1991 sei davon auszugehen, daß der "somalische Staat untergegangen" und damit nicht mehr in der Lage sei, politische Verfolgung auszuüben. Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts ließe sich im übrigen auch nicht herleiten, daß es in Somalia derzeit nicht nur an einer effektiven Gebietsgewalt fehlt, sondern darüber hinaus der Staat Somalia als Völkerrechtssubjekt aufgehört hat zu existieren (vgl. Strupp/Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, Band III, 1962, S. 306, 479 ff., 675).

Ein Anspruch auf Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG kommt deshalb nur in Betracht, wenn die Klägerin bei einer Rückkehr von Verfolgung durch eine staatsähnliche Organisation landesweit bedroht wäre. Das Berufungsgericht hat dies mit der Begründung verneint, daß die vorhandenen Machtgebilde keine "übergreifende Friedensordnung" für alle in ihrem Herrschaftsbereich lebenden Menschen errichtet hätten, denn sie stellten clanfremde Personen nach ihrem Selbstverständnis von vornherein schutzlos. Dem Berufungsgericht ist zwar in seinem auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gestützten Ansatz und in seiner weiteren Überlegung zuzustimmen, daß eine zu politischer Verfolgung fähige staatsähnliche Herrschaftsmacht mehr voraussetzt als die Fähigkeit zu bloßer physischer Machtausübung mit Waffengewalt. Da die Fähigkeit zu politischer Verfolgung gleichsam die Kehrseite des staatlichen (Schutz- und) Gewaltmonopols darstellt, hat das Berufungsgericht der Sache nach zu Recht die Herstellung einer solchen, der staatlichen ähnlichen Friedensordnung nach innen vorausgesetzt. Die prinzipielle Versagung des Schutzes für bestimmte Personengruppen schließt jedoch das Bestehen einer staatsähnlichen Herrschaftsmacht nicht aus. Sie kann vielmehr - wie die Revision zu Recht hervorhebt - gerade Merkmal ausgrenzender Verfolgung sein. Das Berufungsurteil stimmt daher nicht in vollem Umfang mit den bundesrechtlichen Anforderungen an die Bestimmung staatsähnlicher Organisationen überein, die der Senat zuletzt in dem bereits zitierten Urteil vom 6. August 1996 - BVerwG 9 C 172.95 - (a.a.O.) näher bestimmt und umschrieben hat. Quasi-staatlich ist eine Gebietsgewalt danach nur, wenn sie - ähnlich wie bei Staaten, die eine organisierte Herrschaftsmacht mit einem prinzipiellen Gewaltmonopol auf einem begrenzten Territorium über ihre Bevölkerung effektiv und dauerhaft ausüben - auf einer organisierten, effektiven und stabilisierten territorialen Herrschaftsmacht beruht. Dabei erfordern Effektivität und Stabilität eine gewisse Stetigkeit und Dauerhaftigkeit der Herrschaft, verkörpert vorrangig in der Durchsetzungsfähigkeit und Dauerhaftigkeit des geschaffenen Machtapparates. Derartige staatsähnliche Organisationen gab es nach den Feststellungen des Berufungsgerichts zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Berufungsverhandlung nicht; das Berufungsurteil erweist sich danach jedenfalls im Ergebnis als richtig.

Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts gab es zum Zeitpunkt seiner Entscheidung in Somalia drei "Präsidenten", die ebensowenig wie die weiteren in Somalia miteinander rivalisierenden Kräfte auf absehbare Zeit in der Lage waren und sind, das ganze Land unter ihre Kontrolle zu bringen, aber dennoch stark genug, jedweden Versuch einer friedlichen Beendigung des andauernden Bürgerkriegs zu torpedieren. Daraus resultiert ein "instabiles Gleichgewicht, das einzelnen Gebieten zwar immer wieder Phasen relativer Ruhe und begrenzter Stabilität beschert, allerdings jederzeit und überall wieder in bewaffnete Auseinandersetzungen umschlagen kann" (UA S. 25). Diese in erster Linie auf die Einschätzung des Auswärtigen Amts gestützte zusammenfassende tatrichterliche Beurteilung des Berufungsgerichts reicht für sich allein schon aus, um die - in einem andauernden Bürgerkrieg besonders vorsichtig zu bewertende - erforderliche Effektivität und Stabilität regionaler Herrschaftsorganisationen zu verneinen. Solange "jederzeit und überall" mit dem Ausbruch bewaffneter Auseinandersetzungen gerechnet werden muß, kann sich eine dauerhafte territoriale Herrschaftsgewalt nicht etablieren. Der zusammenfassenden Bewertung entsprechen auch die im Urteil mitgeteilten Lageeinschätzungen des Instituts für Afrika-Kunde vom 21. Februar 1996, wonach die Versuche ausländischer und internationaler Organisationen, lokale und regionale Strukturen aufzubauen und zu festigen, wegen der fortdauernden Instabilität und der ständigen Machtkämpfe keinen dauerhaften Erfolg hätten. Nach der weiter zitierten Auskunft von amnesty international vom 12. April 1996 hat keiner der Clanchefs seinen Alleinherrschaftsanspruch durchsetzen können, auch werde die jeweilige territoriale Herrschaft immer wieder von Kämpfen erschüttert; nur in der im Nordwesten Somalias gelegenen sogenannten "Republik Somaliland" hätten sich - so die Auskunft - seit Mai 1991 staatliche Strukturen herausgebildet, über deren Funktionsfähigkeit allerdings noch keine gesicherten Erkenntnisse vorlägen, obwohl es Anhaltspunkte für eine gewisse Dauerhaftigkeit und Stabilität dieser Strukturen gebe. Der Äußerung des UNHCR vom 2. April 1996 und dem Gutachten des Dr. Aves vom 16. Mai 1996 hat das Berufungsgericht lediglich Ansätze für räumlich begrenzte Verwaltungsstrukturen einzelner Clans entnommen, die jedoch nach den nicht in Frage gestellten übereinstimmenden anderen Auskünften in ihrem Bestand durch den andauernden Bürgerkrieg völlig ungesichert erscheinen.

Gegen die Annahme staatsähnlicher Organisationen spricht ferner der Gesichtspunkt der erforderlichen territorialen Anbindung der Herrschaftsgewalt. Der Verwaltungsgerichtshof hat nämlich die in Ansätzen vorhandenen Organisationsstrukturen bei seiner zusammenfassenden Bewertung - unter Übernahme entsprechender Beurteilungen in Erkenntnisquellen - als "vorstaatliche Zustände" bezeichnet, in denen die jeweiligen Machthaber lediglich eine clanbezogene Ordnung sichern. Nach dem hierzu maßgeblich verwerteten Lagebericht des Auswärtigen Amts vom 16. Januar 1996, wird die innenpolitische Situation vom verbissenen Machtkampf zweier Milizen-Allianzen geprägt, der durch den zwischenzeitlichen Seitenwechsel einer Clangruppe noch komplizierter geworden sei. Da nach der Einschätzung des Berufungsgerichts (UA S. 21) die Clans und Clanfamilien sowie die jeweiligen Clanverbände und Allianzen "der wesentliche Machtfaktor in der somalischen Gesellschaft und Politik" gewesen und geblieben sind, gleichzeitig aber ein ständiger Wechsel innerhalb dieser Allianzen und Verbände stattfindet, erscheint es fraglich, ob die für eine staatsähnliche Herrschaftsorganisation unverzichtbare Machtausübung von einem zumindest in seinem Inneren befriedeten Kernterritorium aus in Somalia überhaupt und gegebenenfalls in welchen Landstrichen bestehen kann.

Fehlt danach auch den drei vom Berufungsgericht festgestellten größeren Herrschaftsgebieten in Somalia jedenfalls die für eine staatsähnliche Organisation erforderliche Stabilität und Effektivität, so existiert in Somalia keine zu politischer Verfolgung im Sinne von § 51 Abs. 1 AuslG taugliche staatliche oder staatsähnliche Herrschaftsgewalt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Seebass

Dr. Bender

Dawin

Dr. Henkel

Hund