Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 19.11.1998, Az.: BVerwG 1 WB 33/98

I

Der 1948 geborene Antragsteller ist Berufssoldat. Seine Dienstzeit endet voraussichtlich mit Ablauf des 31. März 2007. Vom l. April 1996 bis 30. November 1997 war er als Fernmeldestabsoffizier (FmStOffz) und Dienstältester Deutscher Offizier beim Deutschen Anteil Central Region Headquarter AFCENT/Commander Local Control Organisation (DDO/DtA CR HQ AFCENT/Cdr LCO) in S... und vom 1. Dezember 1997 bis zum 1. März 1998 beim Lufttransportkommando (LTKdo) als FmStOffz zbV eingesetzt. Seit 2. März 1998 ist er beim Amt für Fernmelde- und Informationssysteme der Bundeswehr als FmStOffz und Leiter Stabsoffizier tätig.

Mit Telefax des S 1-Stabsoffiziers (StOffz) der Deutschen Delegation (DtDel) HQ AFCENT vom 28. Mai 1996 wurde dem Antragsteller ein Fernschreiben von SHAPE vom 23. Mai 1996 übermittelt, demzufolge das bis dahin praktizierte Verfahren des Ausstellens von Abwicklungsscheinen zum direkten (mehrwertsteuerfreien) Einkauf bei örtlichen Händlern für deutsche militärische und zivile Personen, die einem Allied Command Europe Headquarter (ACE HQ) in der Bundesrepublik Deutschland unterstehen, bis auf weiteres untersagt wurde. Der Antragsteller teilte dem S 1-StOffz der DtDel HQ AFCENT telefonisch am selben Tag mit, daß seine Dienststelle nicht zu einem ACE HQ in Deutschland gehöre, er aber dennoch die Ausgabe von Abwicklungsscheinen zunächst gestoppt habe. Mit weiterem Fernschreiben vom 25. Juni 1996 teilte das HQ AFCENT unter Hinweis auf ein Fernschreiben von SHAPE vom 21. Juni 1996 mit, daß es nach einer Erörterung mit Vertretern der Bundesministerien der Verteidigung und für Finanzen dem deutschen Personal, das ACE-Hauptquartieren in der Bundesrepublik vorübergehend unterstellt ist oder von diesen beschäftigt wird, nicht gestattet sei, an dem sogenannten Abwicklungsscheinverfahren im Zusammenhang mit steuerfreien Einkäufen teilzunehmen. Dieses Fernschreiben wurde dem Antragsteller am 26. Juni 1996 vom S 1-StOffz der DtDel HQ AFCENT per Telefax mit der Bemerkung übermittelt:

"Inhalt sofort umsetzen und an den unterstellten Bereich veröffentlichen. Bitte Kopie entsprechender Weisung an DtDel HQ AFCENT."

Daraufhin erließ der Antragsteller den DDO-Befehl Nr. 2/96, mit dem die Ausgabe und Nutzung von Abwicklungsscheinen unterbunden wurde. Diesen Befehl übermittelte er am 28. Juni 1996 dem Leiter (Ltr) der DtDel HQ AFCENT.

Ende 1996 kam der Antragsteller nach eigener Prüfung der Rechtslage zu der Überzeugung, daß die steuerrechtliche Beurteilung auf den ihm unterstellten Bereich nicht anwendbar sei. Er hob deshalb mündlich seinen DDO-Befehl Nr. 2/96 auf und ließ die Ausgabe von Abwicklungsscheinen wieder zu. Die DtDel HQ AFCENT informierte er darüber nicht. Bei seiner Vernehmung am 16. Juli 1997 gab er an, er habe vermutet, daß die DtDel HQ AFCENT die weitere Ausgabe von Abwicklungsscheinen nicht billigen würde. U.a. wegen dieses Verhaltens leitete der Amtschef des Streitkräfteamtes (AChef SKA) am 12. August 1997 gegen den Antragsteller ein disziplinargerichtliches Verfahren ein.

Mit Schreiben vom 15. August 1997 beantragte der Ltr DtDel HQ AFCENT beim Personalamt der Bundeswehr (PersABw) zum frühestmöglichen Zeitpunkt die Ablösung des Antragstellers von seinem Dienstposten DDO/DtA CR HQ AFCENT, weil dieser durch sein Verhalten seine Fürsorgepflicht gegenüber den ihm unterstellten Soldaten in grober Weise verletzt habe. Es sei davon auszugehen, daß die Soldaten die nicht bezahlte Mehrwertsteuer nachzuentrichten hätten, was zu erkennbaren und verständlichen Spannungen zwischen dem Antragsteller und den Soldaten führe und seine Glaubwürdigkeit als Vorgesetzter in Frage stelle. Darüber hinaus sei das Verhalten, gegenüber dem Ltr DtDel HQ AFCENT den Eindruck zu erwecken, daß keine Abwicklungsscheine mehr ausgestellt würden, grob illoyal und hindere eine weitere vertrauensvolle Zusammenarbeit. In seiner Stellungnahme hierzu wies der Antragsteller darauf hin, daß er die Einschätzung, seine Untergebenen hätten ein gespanntes Verhältnis zu ihm und seine Glaubwürdigkeit sei in Frage gestellt, nicht teile. Die von SHAPE ausgesprochenen Verbote des Abwicklungsscheinverfahrens träfen für seinen Bereich nicht zu. Dies habe er dem S 1-StOffz der DtDel HQ AFCENT gemeldet, dennoch aber den DDO-Befehl Nr. 2/96 erlassen. Er sei als Cdr LCO Senden nicht verpflichtet gewesen, dem Ltr DtDel HQ AFCENT in betrieblichen Dingen "Meldung zu machen". Er halte auch sein Verhältnis zum Ltr DtDel HQ AFCENT nicht für derart gestört, daß eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr möglich sei. Unter dem 1. September 1997 fertigte der Ltr DtDel HQ AFCENT die Endfassung des Antrags auf vorzeitige Versetzung und eröffnete sie dem Antragsteller.

Mit Schreiben vom 11. September 1997 unterstützte der AChef SKA den Antrag nachdrücklich. Gleichwohl versetzte das PersABw den Antragsteller mit Versetzungsverfügung vom 31. Oktober 1997 zum 1. Dezember 1997 zum LTKdo.

Mit Schreiben vom 11. November 1997 beschwerte sich der Antragsteller gegen die Versetzungsverfügung. Sie basiere auf einer fehlerhaften abgabenrechtlichen Bewertung durch den Bundesminister der Verteidigung (BMVg) - R I 2 -. Die steuerrechtliche Zulässigkeit der von der LCO Senden abgeschlossenen Versorgungsverträge sei zwischenzeitlich von der zuständigen Steuerbehörde überprüft und nicht beanstandet worden. Die Behauptung, daß deutsche NATO-Soldaten nicht in den Genuß der Umsatzsteuerbefreiung kommen dürften, sei Gegenstand verschiedener anhängiger Klagen. Seine Versetzung zum jetzigen Zeitpunkt stelle deshalb eine Vorverurteilung dar. Auch der Vorwurf, er habe Befehle nicht befolgt, sei bisher nicht geklärt. Der Rechtsberater des SKA habe sich 1990 sehr umfassend zu der Problematik der Vorgesetztenverhältnisse und damit der Befehlsgebung bei der LCO Senden geäußert. Das sei sinngemäß auf die Vorgesetztenverhältnisse zwischen der DtDel HQ AFCENT und ihm als Cdr LCO Senden bzw. DDO/DtA CR HQ AFCENT anzuwenden.

Der BMVg - PSZ III 5 - wies die Beschwerde mit Bescheid vom 6. März 1998, der dem Antragsteller am 20. März 1998 ausgehändigt wurde, zurück.

Mit Schreiben vom 30. März 1998, das am 1. April 1998 beim nächsten Disziplinarvorgesetzten eingegangen ist, hat der Antragsteller die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - Wehrdienstsenate - beantragt. Der BMVg hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 2. Juni 1998 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor, daß für ihn NATO-Vorschriften verbindlich gewesen seien. Diese ließen für alle Teileinheiten in seinem Verantwortungsbereich als Cdr LCO Senden das NATO-HQ-Ergänzungsabkommen, das die steuerlichen Vergünstigungen regele, zu. Das für seinen Verantwortungsbereich erstellte Verfahren sei von der Finanzverwaltung nicht beanstandet worden. Das Fernschreiben SHAPE vom 23. Mai 1996 sei an "ACE Headquarters located in Germany" gerichtet gewesen. Seine Dienststelle gehöre jedoch zu einem "ACE Headquarters located in the Netherlands". Die Bundeswehr sei nicht befugt, die Nichtanwendung von NATO-Vorschriften zu befehlen. Allein die Tatsache, daß er in Zweitfunktion als DDO eingesetzt gewesen sei, begründe keine andere Rechtssituation.

Es sei für ihn nicht nachvollziehbar, woraus der Ltr DtDel HQ AFCENT die Erkenntnis ableite, daß er ein gestörtes Verhältnis zu seinen Soldaten habe und erkennbare Spannungen bestünden. Die Stellungnahme des AChef SKA zum Ablösungsantrag sei ihm erst am 27. November 1997, also nach der offiziellen Eröffnung der Ablösung, zugestellt worden. Er habe deshalb keine Möglichkeit gehabt, sich zu dieser Stellungnahme zu äußern. Das Versetzungsverfahren verstoße auch gegen die Bestimmungen in den Kurzmitteilungen über personelle Grundsatzfragen - Personalführung von Soldaten - vom 1. August 1989. Danach sei eine Verkürzung der Verwendungsdauer nur zulässig, wenn der Dienstbetrieb unerträglich belastet werde. Eine derartig unerträgliche Belastung wegen der angeblichen Spannungen im Verhältnis zu den ihm unterstellten Soldaten bestehe nicht. Die Soldaten hätten die Problematik gekannt. Kein Soldat sei gezwungen gewesen, Steuerersparnisse in Anspruch zu nehmen. Die Ausführungen zum Unterstellungsverhältnis des Cdr LCO und DDO/DtA CR HQ AFCENT seien nur teilweise richtig. Dem Ltr DtDel HQ AFCENT sei es nicht erlaubt gewesen, dem Cdr LCO Senden etwas zu befehlen. Hier herrsche das internationale Unterstellungsverhältnis. Der Ltr DtDel HQ AFCENT habe durch unzulässige Einmischung erst Unsicherheit in die Dienststelle getragen. Er habe als NATO-Dienststellenleiter davon ausgehen können, daß seine Dienststelle von der Einschränkung nicht betroffen gewesen sei. Da insoweit eine vernünftige Diskussion oder Zusammenarbeit mit dem S 1-StOffz und dem Steuerbeauftragten der DtDel HQ AFCENT nicht möglich gewesen sei, habe er den DDO-Befehl Nr. 2/96 erlassen.

Der BMVg beantragt,

Nach den Einschätzungen des Ltr DtDel HQ AFCENT und des AChef SKA seien zwischen dem Antragsteller und den ihm unterstellten Soldaten Spannungen entstanden, die ein dienstliches Bedürfnis für die Versetzung des Antragstellers begründeten. Die ihm unterstellten Soldaten befürchteten, daß sie die wegen des wieder zugelassenen Abwicklungsscheinverfahrens nicht abgeführte Mehrwertsteuer nachzuentrichten hätten. Dabei sei unerheblich, ob diese Nachzahlungen tatsächlich verlangt würden. Zudem sei nach Einschätzung der Vorgesetzten des Antragstellers dessen Glaubwürdigkeit in Frage gestellt gewesen. Des weiteren sei durch das Nichtbefolgen von Anweisungen vorgesetzter Dienststellen und die weisungswidrige Vorgehensweise, insbesondere das absichtliche Verschweigen der Wiedereinführung des Abwicklungsscheinverfahrens, ein Vertrauensverlust in bezug auf den Antragsteller eingetreten, der den Dienstbetrieb unannehmbar belaste. Es sei zu befürchten, daß er auch andere dienstliche Anweisungen nicht ausführe und damit den Grundsatz von Befehl und Gehorsam nicht mehr voll akzeptiere. Entgegen seiner Auffassung sei er verpflichtet gewesen, die Anweisungen des Ltr DtDel HQ AFCENT zu befolgen und die Aufhebung des DDO-Befehls Nr. 2/96 zu melden. Die Rüge des Antragstellers, daß ihm die Stellungnahme des AChef SKA erst verspätet eröffnet worden sei, treffe zwar zu. Da sie ihm aber am 25. (richtig wohl: 27.) November 1997 und damit vor seinem Dienstantritt beim LTKdo bekanntgegeben worden sei, habe er entgegen seiner Darstellung noch die Möglichkeit einer Gegenvorstellung gehabt. Da die Stellungnahme keine anderen oder neuen Gesichtspunkte als der Antrag auf vorzeitige Versetzung vom 1. September 1997, zu dem der Antragsteller Stellung genommen hatte, enthalten habe, hätte eine Gegenvorstellung zu keiner anderen Entscheidung des AChef PersABw führen können.

Wegen des Vorbringens im einzelnen wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten sowie der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des BMVg - PSZ III 5 - 465/98 - lag dem Senat bei der Beratung vor.

II

Der Antragsteller hat keinen ausdrücklichen Antrag gestellt. Sinngemäß wendet er sich gegen die Versetzungsverfügung vom 31. Oktober 1997, mit der er von dem Dienstposten FmStOffz und DDO beim DtA CR HQ AFCENT als FmStOffz zum LTKdo in Münster versetzt wurde. Dieses Anfechtungsbegehren ist zulässig, aber nicht begründet.

Über die Versetzung eines Soldaten entscheidet der militärische Vorgesetzte nach Maßgabe des dienstlichen Bedürfnisses nach seinem Ermessen. Der Soldat hat keinen Anspruch darauf, an einem bestimmten Dienstort oder in einer bestimmten Verwendung eingesetzt zu werden. Das Vorliegen eines dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung, das sich auch aus Spannungen zwischen den Angehörigen des gleichen militärischen Verbandes ergeben kann (vgl. Nr. 5 Buchst. h der Richtlinien zur Versetzung, zum Dienstpostenwechsel und zur Kommandierung von Soldaten vom 3. März 1988 <VMBl S. 76>, zuletzt geändert durch Erlaß vom 11. August 1998 <VMBl S. 242>; s.a. Beschlüsse vom 25. Juni 1985 - BVerwG 1 WB 90.84-, vom 6. August 1986 - BVerwG 1 WB 109.85 - und vom 25. Januar 1995 - BVerwG 1 WB 51.94 -), ist als unbestimmter Rechtsbegriff gerichtlich voll nachprüfbar. Die sich gegebenenfalls an die Bejahung des dienstlichen Bedürfnisses anschließende Ermessensentscheidung kann von den Gerichten hingegen nur darauf überprüft werden, ob der Soldat durch Überschreitung oder Mißbrauch dienstlicher Befugnisse in seinen Rechten verletzt worden ist (§ 17 Abs. 3 Satz 2 WBO) bzw. ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten worden sind oder von diesem in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (vgl. § 114 VwGO; Beschlüsse vom 6. Mai 1971 - BVerwG 1 WB 8.70 - <BVerwGE 43, 215>, vom 27. März 1979 - BVerwG 1 WB 193.78 - <BVerwGE 63, 210 [212]> und vom 30. Juli 1980 - BVerwG 1 WB 79.79 - <BVerwGE 73, 51 [f.]>).

Im vorliegenden Fall bestand ein dienstliches Bedürfnis, die innerhalb der Dienststelle DDO/DtA CR HQ AFCENT/Cdr LCO Senden und im Verhältnis zur DtDel HQ AFCENT entstandenen Spannungen zur Gewährleistung eines reibungslosen Dienstbetriebes durch die Wegversetzung des Antragstellers zu beseitigen.

Der Einwand des Antragstellers, solche Spannungen hätten nach seiner Einschätzung nicht bestanden, greift nicht durch. Dabei kann dahinstehen, welches Ausmaß die zwischen dem Antragsteller und den ihm unterstellten Soldaten bestehenden Spannungen angenommen hatten, weil letztere befürchteten, daß sie die nach der mündlich erfolgten "Wiederzulassung" des Abwicklungsscheinverfahrens durch den Antragsteller nicht abgeführte Mehrwertsteuer nachzuentrichten hätten.

Das Vertrauen zu seinen Vorgesetzten hat der Antragsteller aber jedenfalls dadurch verloren, daß er den DDO-Befehl Nr. 2/96 aufgehoben hat, ohne die DtDel HQ AFCENT hiervon in Kenntnis zu setzen.

Die Befehlsstruktur militärischer Verbände schließt die Durchsetzung der Auffassung von Untergebenen gegen nicht offensichtlich rechtswidrige Anweisungen von Vorgesetzten aus (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 SG). Sind die Spannungen zwischen Untergebenen und Vorgesetzten letztlich darin begründet, daß der Untergebene den Grundsatz von Befehl und Gehorsam nicht mehr uneingeschränkt beachtet, weil er bei Ausübung seiner dienstlichen Obliegenheiten den Vorstellungen seines Vorgesetzten ohne dessen Wissen zuwiderhandelt, dann darf das dadurch entstandene Spannungsverhältnis durch die Wegversetzung des pflichtwidrig handelnden Untergebenen gelöst werden (vgl. Beschluß vom 25. Januar 1995 - BVerwG 1 WB 51.94 -).

Die Gehorsamspflicht des Soldaten entfällt nur, wenn die Befolgung eines Befehls die Menschenwürde verletzen würde oder der Befehl nicht zu dienstlichen Zwecken erteilt wurde (§ 11 Abs. 1 Satz 3 1. Halbsatz SG) bzw. wenn dadurch eine Straftat begangen würde (§ 11 Abs. 2 Satz 1 SG). Diese Voraussetzungen lagen bei den Befehlen der DtDel HQ AFCENT vom 28. Mai und 26. Juni 1996, die SHAPE-Anweisungen zur Untersagung des Abwicklungsscheinverfahrens in der Dienststelle des Antragstellers umzusetzen, erkennbar nicht vor. Die Tatsache, daß der Antragsteller auf Grund seiner eigenen rechtlichen Überlegungen zu dem Ergebnis gelangt ist, daß die SHAPE-Befehle auf seine Dienststelle nicht anwendbar seien, befreite ihn nicht von der Gehorsamspflicht gegenüber dem Befehl der DtDel HQ AFCENT. Auf seine ebenfalls zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemachten Darlegungen zur vermeintlich fehlerhaften abgabenrechtlichen Bewertung kommt es deshalb nicht an.

Die Gehorsamspflicht des Antragstellers ist auch nicht deshalb entfallen, weil er formal nicht der DtDel HQ AFCENT unterstand. Die Tatsache, daß er als Cdr LCO Senden internationale Vorgesetzte hatte, befreite ihn nicht aus seinem Unterstellungsverhältnis als DDO/DtA CR HQ AFCENT. Dieses war mit Wirkung vom 1. April 1996 durch den Organisationsbefehl des Stellvertreters des Generalinspekteurs der Bundeswehr Nr. 5/96 für die Umgliederung DDO/DtA Senden HQ AFCENT unter gleichzeitiger Umbenennung in DDO/DtA CR HQ AFCENT vom 11. Januar 1996 geregelt. Nach D 2 a dieses Befehls untersteht die Dienststelle DDO/DtA CR HQ AFCENT truppendienstlich und für den Einsatz der DtDel HQ AFCENT. Nach Nr. 301 ZDv 1/50 ergibt sich aus diesem Unterstellungsverhältnis die Befugnis, zu dienstlichen Zwecken Anweisungen zu erteilen sowie die Pflicht, diese zu befolgen. Da der Befehl der DtDel HQ AFCENT zur Umsetzung des SHAPE-Befehls mit Telefax vom 28. Mai 1996 an den Antragsteller als DDO/DtA CR HQ AFCENT Senden gerichtet war und dieser dem mit DDO-Befehl Nr. 2/96 nachkam, ist nicht ersichtlich, worauf sich die Zweifel des Antragstellers im Hinblick auf das seiner Ansicht nach ungeklärte Unterstellungsverhältnis gründen sollten.

Dadurch, daß der Antragsteller von dem Befehl, das Abwicklungsscheinverfahren auszusetzen, eigenmächtig abgewichen ist, ohne die vorgesetzte Dienststelle darüber in Kenntnis zu setzen, weil er vermutete, daß die weitere Ausgabe von Abwicklungsscheinen durch die DtDel nicht gebilligt werden würde, hat er gezeigt, daß er dem Grundsatz von Befehl und Gehorsam jedenfalls nicht mehr uneingeschränkt zu folgen bereit war. Auch wenn er das Verhältnis zu seinen Vorgesetzten nicht für derart gestört hält, daß eine Zusammenarbeit bis zur - absehbaren - Auflösung seiner Dienststelle nicht mehr möglich wäre, durften seine Vorgesetzten das Vertrauensverhältnis als in einer Weise beeinträchtigt ansehen, daß das sich daraus ergebende Spannungsverhältnis nur durch die Wegversetzung des Antragstellers gelöst werden konnte.

Die Entscheidung, die bestehenden Spannungen durch eine Wegversetzung des Antragstellers zu lösen, erweist sich auch nicht als ermessensfehlerhaft. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats kommt es bei Versetzungen dieser Art nicht darauf an, wer an der Entstehung der Spannungen "schuld" hat bzw. ob überhaupt einem Beteiligten daran eine "Schuld" im Rechtssinne zugemessen werden kann oder ob die Spannungen auf Gründe zurückzuführen sind, die sich der Zuweisung von "Schuld" an die einzelnen Beteiligten entziehen (vgl. Beschlüsse vom 13. Februar 1985 - BVerwG 1 WB 173.82 - und vom 25. Januar 1995 - BVerwG 1 WB 51.94 -). Der Antragsteller sieht deshalb in seiner Versetzung zu Unrecht eine Vorverurteilung. Die Rechtmäßigkeit der Versetzungsverfügung ist vom Ausgang des gegen ihn eingeleiteten disziplinargerichtlichen Verfahrens unabhängig. Sogenannte "Spannungsversetzungen" tragen grundsätzlich nicht den Charakter diskriminierender Maßnahmen (vgl. Beschluß vom 24. März 1998 - BVerwG 1 WB 12.98 - m.w.N.). Die Wegversetzung des Antragstellers ist daher sachgerecht und verstößt insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Die Versetzungsverfügung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil sie ergangen ist, ohne den Antragsteller zu der Stellungnahme des AChef SKA vom 11. September 1997 zum Versetzungsantrag zu hören. Der Antragsteller hatte im Verlauf des Beschwerdeverfahrens ausreichend Gelegenheit, seine Auffassung auch hierzu darzulegen, so daß ein eventueller Anhörungsmangel jedenfalls geheilt ist (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG analog).

Eine Belastung des Antragstellers mit Verfahrenskosten kommt nicht in Betracht, da der Senat die hierfür geltenden Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 WBO nicht für gegeben erachtet.