Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 26.04.1993, Az.: BVerwG 4 B 31.93

A.

Die Klägerin ist ein rechtsfähiger Verein zur Betreuung ausländischer, insbesondere türkischer Muslime im religiösen, kulturellen und sozialen Bereich. Nach ihrem Vorbringen ist sie hierbei nach ihrem Selbstverständnis weitgehend seelsorgerisch tätig. Mit zwei notariell beurkundeten Verträgen erwarb sie im April 1991 im Gebiet der beklagten Landeshauptstadt Stuttgart drei Grundstücke zum Gesamtpreis von etwa 3,3 Mio DM. Sie plante - wie sie vorträgt -, die bereits vorhandenen Gebäude für einen Betraum, Wohnungen, Sporträume und zum Verkauf von koscheren Lebensmitteln zu nutzen. Das Gebiet ist nach Maßgabe früherer bauplanungsrechtlicher Festsetzungen der Beklagten als "gemischtes Gebiet" ausgewiesen. Am 13. Juni 1991 wurde für die Klägerin im Grundbuch eine Auflassungsvormerkung eingetragen.

Die Beklagte erfuhr von dem Verkauf im Mai 1991. Da sie gegen den Erwerb durch die Klägerin Bedenken hatte, versuchte sie im Wege von Verhandlungen mit der Klägerin diese zur Aufgabe ihrer Absichten zu bewegen. Die Verhandlungen scheiterten Anfang Juli 1991. Über die hierfür maßgeblichen Gründe geben die Beteiligten eine unterschiedliche Darstellung. Mit Bescheid vom 11. Juli 1991 übte die Beklagte durch ihren Oberbürgermeister das gemeindliche Vorkaufsrecht gegenüber der Klägerin und den Verkäufern aus. Sie begründete dies mit einer geplanten Blockentkernung zur Aufwertung der bereits vorhandenen Wohnbebauung und Begrünung des Gebiets, wie dies bereits im Flächennutzungsplan, in einem Gebietsplan und in dem Aufstellungsbeschluß für einen Bebauungsplan vorgesehen sei.

Die Klägerin erhob gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts am 12. Juli 1991 Widerspruch, den sie am 22. August 1991 begründete. In ihrer Begründung verwies sie auf den Ausschlußgrund des § 26 Nr. 2 b BauGB und machte hierzu geltend, daß sie die Grundstücke zum Zwecke der Seelsorge und des Gottesdienstes erworben habe und daß aus diesem Grund das Vorkaufsrecht nicht ausgeübt werden dürfe. Die Ausübung sei auch nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Darüber hinaus habe sich die Beklagte von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Sie habe auch nicht berücksichtigt, daß die geplante Nutzung als sozio-kulturelles Zentrum ebenfalls zur Aufwertung der Wohnnutzung führen werde. Die Beklagte beschied den Widerspruch zunächst nicht.

Am 13. September 1991 traten die Verkäufer unter Hinweis auf § 8 Abs. 3 der insoweit gleichlautenden Kaufverträge zurück. Die Vertragsklausel hat folgenden Wortlaut:

Der Veräußerer haftet dem Erwerber nicht dafür, daß das Vorkaufsrecht ganz oder teilweise nicht ausgeübt wird. Wird das Vorkaufsrecht wegen des ganzen Vertragsgegenstandes oder einer Teilfläche dessen ausgeübt, so steht dem Veräußerer ein Rücktrittsrecht vom gegenwärtigen Vertrag mit dem Erwerber der gegenwärtigen Urkunde zu.

Am 19. September 1991 schlossen die Beklagte und die Verkäufer über dieselben Grundstücke einen Kaufvertrag, über deren Inhalt im einzelnen nichts bekannt wurde. Die Beklagte wurde als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Mit Urteil vom 29. April 1992 verurteilte das Landgericht Stuttgart die Klägerin, die Löschung der zu ihren Gunsten eingetragenen Auflassungsvormerkung zu bewilligen und zu beantragen. In seinen Gründen ging das Gericht davon aus, daß die vereinbarte Bedingung für die Ausübung des Rücktritts nicht die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts vorausgesetzt habe. Die Klägerin legte gegen das Urteil zum Oberlandesgericht Stuttgart Berufung ein, die mit Urteil vom 25. November 1992 (1 U 113/92) als unbegründet zurückgewiesen wurde.

Mit Schreiben vom 7. Oktober 1991 und vom 4. November 1991 wies die Beklagte als Widerspruchsbehörde die Klägerin darauf hin, sie betrachte den eingelegten Widerspruch wegen der eingetretenen tatsächlichen Entwicklung als unzulässig, da insoweit gegenstandslos. Sie legte der Klägerin die Rücknahme oder die Erklärung der Erledigung nahe. Die Klägerin ging hierauf nicht ein, sondern beharrte auf Bescheidung ihres Rechtsbehelfs. Am 26. November 1991 erhob sie beim Verwaltungsgericht Stuttgart Untätigkeitsklage. Die Beklagte wies daraufhin den Widerspruch mit Bescheid vom 15. Januar 1992 zurück, weil er zum einen unzulässig, zum anderen unbegründet sei. Die Klägerin habe kein schutzwürdiges Interesse mehr an der Aufhebung des Bescheides über die Ausübung des Vorkaufsrechts. Sie habe infolge des Rücktritts der Verkäufer vom Vertrag und den Erwerb der Beklagten keine Möglichkeit mehr, Eigentum an den Grundstücken zu erwerben. Da die Klägerin weder Kirche noch eine Religionsgemeinschaft des öffentlichen Rechts sei, sei auch ein Ausschluß des Vorkaufsrechts nicht in Betracht gekommen. Im übrigen sei die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtmäßig.

Mit ihrer Klage beantragte die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht zuletzt,

hilfsweise,

hilfsweise,

Die Beklagte beantragte,

Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies mit Urteil vom 19. August 1992 die Klage im Haupt- und im Hilfsantrag als jeweils unzulässig ab. Zur Begründung führte es aus: Für den Hauptantrag fehle es an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Der angefochtene Verwaltungsakt habe sich erledigt. Aufgrund der tatsächlich eingetretenen Entwicklung entfalte er keine Regelungswirkung mehr. Das beruhe auf dem Rücktritt der Verkäufer vom Vertrag und auf dem nunmehrigen Erwerb der Grundstücke durch die Beklagte. Daher könnte die Klägerin - selbst wenn der angefochtene Bescheid der Beklagten aufgehoben würde - kein Eigentum mehr erwerben. Eine Aufhebung des angefochtenen Bescheides ließe auch den erklärten Rücktritt der Verkäufer unberührt.

Auch der Hilfsantrag sei unzulässig. Unter keinem denkbaren Gesichtspunkt sei ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit im Sinn des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu erkennen. Der Verwaltungsakt habe sich bereits vor Klageerhebung erledigt. Deshalb scheide ein berechtigtes Interesse aus, soweit die Klägerin gegen die Beklagte eine Klage auf Schadensersatz vorbereiten wolle. Insoweit sei das hierfür zuständige Zivilgericht zur Klärung der entsprechenden öffentlich-rechtlichen Vortragen befugt. Ein Feststellungsinteresse könne auch nicht auf eine etwaige Wiederholungsgefahr gestützt werden. Die Klägerin habe nicht dargelegt, daß sie erneut in absehbarer Zeit ein Grundstück erwerben wolle, welches wiederum im Bereich einer Vorkaufssatzung liege. Zudem seien Zweifel, in welcher innergemeindlichen Weise die Beklagte ein Vorkaufsrecht auszuüben habe, durch eine inzwischen erfolgte Änderung der Hauptsatzung ausgeräumt worden. Auch eine Aussetzung des Verfahrens komme nicht in Betracht.

Die gegen das erstinstanzliche Urteil gerichtete Berufung, mit der die Klägerin ihre vorinstanzlichen Anträge wiederholte, hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Verfahren nach § 130 a VwGO durch Beschluß vom 1. Dezember 1992 als unbegründet zurückgewiesen. Er hat sich die Gründe des Erstgerichts zu eigen gemacht und bestätigt, daß die Anfechtungsklage wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig sei und daß es für die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO am erforderlichen Feststellungsinteresse fehle. Ergänzend hat das Gericht bemerkt: Das allgemeine Rechtsschutzinteresse sei eine von Amts wegen zu beachtende Sachurteilsvoraussetzung. Soweit die Klägerin einen Rechtsmißbrauch der Beklagten geltend mache, komme es hierauf nicht an. Im übrigen sei ein Rechtsmißbrauch nicht gegeben, weil die Klägerin es hinnehmen müsse, daß die Verkäufer vom Vertrag zurückgetreten seien. Auch eine Wiederholungsgefahr sei nicht gegeben. Für die Klärung der abstrakten Rechtsfrage, ob die Klägerin eine Kirche oder Religionsgesellschaft im Sinne des § 26 Nr. 2 b BauGB sei und deshalb die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen gewesen sei, sei die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht geeignet. Es stehe nicht fest, ob es bei einem weiteren Grundstückskauf durch die Klägerin hierauf ankommen werde. Im übrigen sei die Unanwendbarkeit der genannten Vorschrift auf die Klägerin angesichts deren privatrechtlicher Organisationsform offenkundig. Ein Verstoß gegen Art. 3 GG liege nicht vor. Auch ein Eingriff in die durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG geschützte Freiheit der Glaubens- und Religionsausübung sei zu verneinen.

Mit ihrer Beschwerde begehrt die Klägerin die Zulassung der Revision. Die Rechtssache habe grundsätzliche Bedeutung. Es sei klärungsbedürftig, ob auf moslemische Vereine, deren Status und Mitgliederzahl die Voraussetzungen der Dauerhaftigkeit erfüllten und die Grundstücke zur Ausübung der Religion erworben hätten, trotz des Fehlens eines öffentlich-rechtlichen Status der Ausschlußgrund des § 26 Nr. 2 b BauGB anzuwenden sei. Die Frage sei auch entscheidungserheblich, weil alsdann das Rehabilitationsinteresse zugunsten der Klägerin zu beantworten sei. Die angegriffenen Bescheide seien alsdann für rechtswidrig zu erklären. Grundsätzliche Bedeutung habe ferner die Frage, ob bei der Ausübung des Vorkaufsrechts das Wohl der Allgemeinheit im Sinne des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB eine Berücksichtigung der religiösen Interessen verlange. Die Beklagte habe auch insoweit die Besonderheiten des Falles verkannt. Zudem bestünden Verfahrensfehler. Das Berufungsgericht habe festgestellt, das Rechtsschutzinteresse an der Fortsetzungsfeststellung bestehe nicht, weil die von der Beklagten angeführten Gründe für die Ausübung des Vorkaufsrechts nur auf die planungsrechtliche Situation der verkauften Grundstücke zugeschnitten gewesen seien. Das treffe nicht zu. Das Berufungsgericht habe den abweichenden Sachvortrag der Klägerin nicht hinreichend zur Kenntnis genommen und berücksichtigt. Die Klägerin beabsichtige unverändert, Grundstücke in Gebieten zu erwerben, für welche die Beklagte eine Vorkaufssatzung erlassen habe.

Die Beklagte ist der Beschwerde entgegengetreten.

B.

I.

Die Beschwerde ist unzulässig, soweit sie sich auf den Hauptantrag (Anfechtungsantrag) bezieht.

Die Revision kann nur zugelassen werden, wenn die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO erfüllt sind. Das Beschwerdevorbringen ergibt dies hinsichtlich des in den Vorinstanzen gestellten Anfechtungsantrags nicht. Es genügt nicht den Anforderungen, die nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO an eine Beschwerdebegründung zu stellen sind.

Die Beschwerde erfaßt den gesamten, vom Berufungsgericht beurteilten Streitgegenstand. Sie ist ohne Einschränkung eingelegt worden. Das Berufungsgericht hatte - da der Berufungsantrag der Klägerin eine Begrenzung nicht enthielt - über den Anfechtungsantrag als Hauptantrag und über den hilfsweise gestellten Feststellungsantrag zu befinden. Das ist auch geschehen. Das Berufungsgericht hat allerdings eine Sachentscheidung nicht getroffen, sondern das Prozeßurteil erster Instanz bestätigt.

Demgemäß kann die Beschwerde nur geltend machen, daß hinsichtlich der getroffenen Prozeßentscheidung des Berufungsgerichts ein Zulassungsgrund im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben sei. Das trägt sie indes zum Hauptantrag nicht vor. Die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Sache bezieht sich nur auf Fragen, welche die materielle Richtigkeit der angegriffenen Bescheide betreffen. Soweit die Beschwerde Verfahrensrügen erhebt, erfassen diese ersichtlich ebenfalls nur den gestellten Hilfsantrag. Das erstinstanzliche Gericht hatte ausgeführt, daß eine Aufhebung der Bescheide gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1VwGO angesichts der tatsächlichen Entwicklung nicht mehr in Betracht komme. Gerade hierauf geht die Beschwerde nicht ein.

II.

Hinsichtlich des Hilfsantrags (Feststellungsantrag) ist die Beschwerde zulässig und begründet. Der Beschluß des Berufungsgerichts, das sich die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Gerichts auch insoweit zu eigen macht, beruht auf einem Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Das Beschwerdegericht macht zum Zwecke der Verfahrensbeschleunigung von der Möglichkeit des § 133 Abs. 6 VwGO Gebrauch und verweist den Rechtsstreit gemäß §§ 141, 130 Abs. 1 Nr. 1 VwGO unter Übergehung der Berufungsinstanz an das Verwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück.

1.

Das erstinstanzliche Gericht und das Berufungsgericht verneinen die Zulässigkeit des Hilfsantrags auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der im Hauptantrag angegriffenen Bescheide. Damit verletzen sie revisibles Recht.

Es kann dahinstehen, ob der Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Bescheide nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO oder - was beide vorinstanzlichen Gerichte nicht näher erwogen haben - nach § 43 Abs. 1 VwGO zu beurteilen ist. Beide Gerichte verneinen das Rechtsschutzinteresse der Klägerin an der begehrten Feststellung unter anderem mit der jeweils tragenden Erwägung, daß eine Wiederholungsgefahr nicht gegeben sei. Die Beschwerde rügt zutreffend, daß die vom Berufungsgericht hierzu dargelegten Gründe und die ihm zuzurechnenden Erwägungen des erstinstanzlichen Gerichts nicht ausreichen, um damit ein Rechtsschutzinteresse für das im Hilfsantrag zum Ausdruck kommende Entscheidungsinteresse ausschließen zu können. Das Berufungsgericht wird dem unstreitigen Sachvortrag der Klägerin, wie ihn die Beschwerde richtig darstellt, nicht gerecht.

Ein Fortsetzungsfeststellungsantrag erfordert für seine Zulässigkeit ein klägerisches Feststellungsinteresse. Ein derartiges Interesse kann unter anderem in der Gefahr der Wiederholung begründet sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1983 - BVerwG 3 C 56.80 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 129 = DVBl. 1983, 850<851>; Beschluß vom 9. Mai 1989 - BVerwG 1 B 166.88 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 202). Ein mit der drohenden Wiederholung eines erledigten Verwaltungsakts begründetes berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Verwaltungsakts setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, daß unter im wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1986 - BVerwG 1 C 10.86 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 162; Urteil vom 3. Juni 1988 - BVerwG 8 C 18.87 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 181; BVerwG, Beschluß vom 16. Oktober 1989 - BVerwG 7 B 108.89 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 211 = NVwZ 1990, 360).

Das bedingt die Annahme, daß die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse, welche für den angegriffenen Verwaltungsakt zunächst maßgebend waren, auch im Zeitpunkt der künftig zu erwartenden Entscheidungen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gegeben sein werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1979 - BVerwG 1 B 76.76 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 16). Werden sich die Verhältnisse in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht in Zukunft geändert haben, wird mit einer gleichartigen Entscheidung nur dann gerechnet werden können, wenn die Behörde ihre Absicht erkennen läßt, an ihrer bisherigen Rechtsauffassung auch künftig festzuhalten. In einem derartigen Fall, in welchem sich die Behörde der klagenden Partei gegenüber der Rechtmäßigkeit ihres Verhaltens berühmt hat, kann es unzumutbar sein, daß der Betroffene eine erneute, ihm nachteilige Entscheidung abwartet.

Diesen Anforderungen wird das Berufungsurteil nicht gerecht. Das Berufungsgerichts ist der Ansicht, eine Wiederholungsgefahr könne nur bejaht werden, wenn mit dem Eintritt eines Sachverhaltes zu rechnen sei, für den die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreites, präjudizielle Wirkung habe. Da die Gründe, welche die Beklagte für die Ausübung des Vorkaufsrechts angeführt habe, auf die besondere planungsrechtliche Situation der verkauften Grundstücke zugeschnitten gewesen seien, sei eine Wiederholung schlechterdings ausgeschlossen. Mit dieser Begründung mißversteht das Berufungsgericht das Erfordernis der Gleichartigkeit künftiger behördlicher Entscheidungen. Für die sachgemäße Beurteilung des Rechtsschutzinteresses der Klägerin ist - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - nicht die Rechtmäßigkeit, sondern gerade die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Bescheide zu unterstellen. Deshalb ist es unerheblich, ob - was die Klägerin stets in Zweifel gezogen hat - die Beklagte ihre Entscheidung, das Vorkaufsrecht auszuüben, zu Recht auf § 25 Abs. 1 Nr. 2 in Verb, mit §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB stützen konnte, wie die beklagte Landeshauptstadt in ihrer Beschwerdeerwiderung vortragen läßt. Bei der Erwägung, mit der das Berufungsgericht die Wiederholungsgefahr als eine auf die jeweilige planungsrechtliche Situation bezogene verneint, vermag die Klägerin gegenüber der Beklagten letztlich überhaupt keine dauerhafte Klärung zu erreichen. Sie müßte sich - wiederholte sich die Sachlage in einer Weise, wie dies im vorliegenden Streitfall geschah - jeweils entgegenhalten lassen, daß für die Ausübung des Vorkaufsrechts in bezug auf das konkrete Grundstück spezifische planungsrechtliche Gründe maßgebend gewesen seien und gerade dies eine Wiederholung ausschließe. Damit kann die Klägerin nicht erreichen, daß die Frage des Status, dessen Beachtung sie von der Beklagten im Hinblick auf § 26 Nr. 2 b BauGB beansprucht und der ihr streitig gemacht wird - übrigens auch durch das Berufungsgericht -, einer gerichtlichen Klärung zugeführt wird. Eine derartige Sicht wird dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, wie ihn Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verbürgt, nicht gerecht. Angesichts der konkreten Streitigkeiten - wie sie übrigens auch die Beschwerdeerwiderung nicht in Abrede stellt - kann auch nicht davon ausgegangen werden, die Klägerin wolle eine nur abstrakte Rechtsfrage beantwortet wissen.

Die Beschwerde hat vorgetragen, daß die Klägerin unverändert versuchen werde, in Gebieten, in denen die Beklagte durch Satzung sich ein Vorkaufsrecht gesichert habe, ein Grundstück zu erwerben. Dies sei auch im Berufungsrechtszug substantiiert vorgetragen worden. Das trifft zu, wie die Berufungsbegründung vom 13. November 1992 ergibt. Dort hatte die Klägerin - ersichtlich im Hinblick auf die entsprechenden Erwägungen des erstinstanzlichen Gerichts - ihren bisherigen Vortrag präzisiert und zudem Beweis durch Parteivernehmung angeboten. Es mag dahinstehen, ob das Berufungsgericht dem Beweisangebot nachzugehen verpflichtet war. Als Sachurteilsvoraussetzung unterlag das Rechtsschutzinteresse und damit auch die Annahme einer Wiederholungsgefahr dem Freibeweis. Ein bestimmtes Beweisverfahren war mithin nicht erforderlich. Die dem Berufungsgericht bekannten Sachakten der Beklagten boten eine geeignete Grundlage, von der Glaubwürdigkeit des klägerischen Vorbringens auszugehen. Die Beklagte ist ihm ohnedies nicht entgegengetreten. Auch das Berufungsgericht hat konkrete Angaben nicht gemacht, aus welchen Gründen es von einem anderen Sachverhalt ausgehen wolle. Das wäre aber erforderlich gewesen, um das Vorbringen der Klägerin als unerheblich, als widerlegt oder als nicht ausreichend anzusehen. Wenn das Gericht demgegenüber meint, es stehe bei einem neuerlichen Grundstückskauf nicht fest, ob es auf die Anwendung des § 26 Nr. 2 BauGB ankommen werde, dann überspannt es damit die Anforderungen an das Vorhandensein der Wiederholungsgefahr.

2.

Die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich auf der Grundlage der bislang getroffenen tatsächlichen Feststellungen auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Vielmehr weist das erstinstanzliche Urteil - wie noch auszuführen ist - im Hinblick auf das verneinte Rechtsschutzinteresse einen anderen Fehler auf, den das Berufungsgericht nicht korrigiert hat.

3.

Da das Berufungsgericht zur Sache nicht entschieden hat, erscheint es zur Wahrung der Rechtsschutzmöglichkeiten beider Beteiligten angemessen, den Rechtsstreit gemäß §§ 141, 130 Nr. 1 VwGO an das erstinstanzliche Gericht zurückzuverweisen. Damit soll gewährleistet werden, daß den Beteiligten zwei Tatsacheninstanzen für eine Entscheidung in der Sache zur Verfügung stehen. Zur Förderung des weiteren Verfahrens wird ergänzend bemerkt:

3.1

Das Verwaltungsgericht wird davon auszugehen haben, daß über den Anfechtungsantrag rechtskräftig zum Nachteil der Klägerin entschieden worden ist. Damit steht nicht zugleich fest, daß die angegriffenen Bescheide auch inhaltlich rechtmäßig waren, da die Klage insoweit nur durch Prozeßurteil abgewiesen wurde.

3.2

Das Verwaltungsgericht verneint ein Feststellungsinteresse auch insoweit, als die Klägerin nach ihrem Vorbringen einen Amtshaftungsprozeß vorbereiten wolle. Das Gericht verweist darauf, daß das insoweit präjudizielle Rechtsverhältnis vom zuständigen Zivilgericht zu entscheiden sei. Das gelte im vorliegenden Fall, weil sich der angegriffene Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt habe (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 - BVerwG 8 C 30.87 - Buchholz § 73 VwGO Nr. 30; Beschluß vom 9. Mai 1989 - BVerwG 1 B 166.88 - Buchholz § 73 VwGO Nr. 202). Ob das auch hier zutrifft, mag zweifelhaft sein. Es läßt sich nicht von vornherein ausschließen, daß ein Widerspruchsverfahren mit dem Ziele der behördlichen Feststellung fortgesetzt werden kann, daß der angegriffene Verwaltungsakt jedenfalls rechtswidrig war. Denn die Klägerin war durch das Verhalten der Beklagten, über den Widerspruch nicht sofort zu entscheiden, gehindert, alsbald das Verwaltungsgericht anzurufen. Die Beklagte nutzte diese "offene Zeit" - in einem objektiven Sinne gemeint -, um durch Erwerb der Grundstücke gegenüber der Klägerin gewissermaßen vollendete Tatsachen zu schaffen. Das mag indes in seinen Einzelheiten dahinstehen. Die Besonderheit des Streitfalls besteht darin, daß die Beklagte sich das Eigentum an jenen Grundstücken durch ihr Verhalten verschafft hat, das nach dem klägerischen Vorbringen rechtswidrig war. Die Klägerin war - jedenfalls früher - daran interessiert, dieses Eigentum zu erwerben. Anders ist ihr Prozeßverhalten gegenüber der auf Löschung der Auflassungsvormerkung gerichteten Klage der Beklagten schwerlich zu verstehen. Unterstellt man im Rahmen der Prüfung des Rechtsschutzinteresses wiederum zugunsten der Klägerin die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Bescheide - wie dies auch revisionsrechtlich geboten ist -, dann stellt sich die weitergehende Frage, ob der Klägerin gegen die Beklagte ein Anspruch auf Folgenbeseitigung zustehen könnte. Denn die Beklagte hätte durch ein rechtswidriges Ausüben des Vorkaufsrechts die entscheidende Ursache für den späteren Erwerb der Grundstücke selbst gesetzt. Für einen etwaigen Anspruch auf Folgenbeseitigung wäre der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben. Bei einer derartigen Betrachtung entfällt der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Gesichtspunkt der zivilgerichtlichen Vorfragenkompetenz. Bei Klagen gegen die öffentliche Hand ist grundsätzlich eine gerichtliche Feststellung - insoweit auch nach § 43 VwGO - ausreichend, um rechtmäßige Zustände erreichen zu können, da Rechtstreue zu erwarten ist. Die beklagte Landeshauptstadt würde die gebotenen und ihr möglichen Folgerungen aus der Feststellung zu ziehen haben, daß die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtswidrig war. Das Verwaltungsgericht hat also - und ihm folgend das Berufungsgericht - übersehen, daß die Besonderheit des Streitfalls darin besteht, daß - folgt man weiterhin der Unterstellung der Rechtswidrigkeit der Bescheide - ein rechtswidriges Verhalten der Beklagten die zu erörternde Möglichkeit eröffnet hat, daß sich die Beklagte das Eigentum in zwar durchaus rechtmäßiger Weise verschaffen konnte, sie dies aber ggf. nicht auch gegenüber der Klägerin geltend machen kann. Sollte die Klägerin - aus welchen Gründen auch immer - nicht mehr an einer Sanktionierung des von ihr als rechtswidrig angesehenen Verhaltens der Beklagten interessiert sein, so kann sie gleichwohl ein verbleibendes Interesse daran haben, daß die Beklagte ihr gegenüber § 26 Nr. 2 b BauGB nicht anwendet.

Diese Bemerkungen nehmen - wie zur Vermeidung von Mißverständnissen zu verdeutlichen ist - nicht zu der Frage Stellung, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtswidrig war und ob - würde dies zu bejahen sein - der Klägerin ein Anspruch auf Folgenbeseitigung zustehen könnte. Sie unterstellen diese Möglichkeiten nur, um das Vorliegen eines Rechtsschutzinteresses auch insoweit als immerhin möglich aufzuweisen. Bejaht das Verwaltungsgericht die Wiederholungsgefahr, so genügt dies, um ein Rechtsschutzinteresse auch für etwaige Ansprüche auf Wiedergutmachung annehmen zu können.

3.3

Das Verwaltungsgericht wird das klägerische Vorbringen dahin zu prüfen haben, ob im Hinblick auf etwaige materiellrechtliche Ansprüche mit der Feststellung ein präjudizielles Rechtsverhältnis festgestellt werden soll und/oder ob die Klägerin (nur) einer Wiederholungsgefahr begegnen will. Kann und will die Klägerin nur der Wiederholungsgefahr begegnen, kann es angezeigt sein, den Klageantrag gemäß §§ 173 VwGO, 264 ZPO anders zu fassen.

3.4

Kommt es nur auf die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide der Beklagten an, wird die Prüfung naheliegend sein, ob die Anwendung des § 26 Nr. 2 b BauGBüberhaupt entscheidungserheblich ist. Das ist dann nicht der Fall, wenn die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 2 in Verb, mit §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht gegeben waren. Hierauf kann sich die Klägerin - die Zulässigkeit ihres Hilfsantrags unterstellt - unverändert berufen. Ohne auf Einzelheiten des Streitfalls einzugehen, läßt sich insoweit allgemein sagen:

Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist ermessensbezogen. Sie muß gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB insbesondere durch das allgemeine Wohl gerechtfertigt sein. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff unterliegt uneingeschränkter gerichtlicher Prüfung. Zum Inhalt des allgemeinen Wohls kann auch die Berücksichtigung solcher religiöser Belange gehören, die § 26 Nr. 2 b BauGB nicht erfaßt. Das ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verb. mit Art. 140 GG/137 Abs. 2 WRV. Die Freiheit der in Art. 4 GG verbürgten Religionsausübung ist umfassend zu verstehen (vgl. BVerfGE 24, 236 <244>[BVerfG 16.10.1968 - 1 BvR 241/66];  53, 366 <387 f. [BVerfG 25.03.1980 - 1 BvR 159/78]>; 83, 341 <354>). Sie darf weder auf Religionsgemeinschaften, welche der Staat als Körperschaften des öffentlichen Rechts anerkannt hat, noch auf sakral-kultusbezogene Bereiche beschränkt werden (vgl. BVerfGE 19, 129 <132>[BVerfG 04.10.1965 - 1 BvR 498/62];  30, 112 <119 f. [BVerfG 12.01.1971 - 2 BvR 520/70]>; 42, 313 <321 f.>; 46, 73 <83>; 53, 366 <388>; 83, 341 <357>). Auch die Beschwerdeerwiderung der Beklagten geht hiervon aus.

Das Verwaltungsgericht wird aus diesem Grunde ggf. zu prüfen haben, ob die Klägerin überhaupt den in § 26 Nr. 2 b BauGB vorgesehenen Status einer Kirche oder Religionsgesellschaft des öffentlichen Rechts nach Landesrecht erreichen könnte, wie die Beklagte in ihrer Beschwerdeerwiderung vortragen läßt. Würde der Klägerin diese Rechtsform nicht eröffnet sein, so kann dies für die verfassungskonforme Anwendung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB bedeutsam sein (vgl. auch BVerfGE 83, 341 <357>[BVerfG 05.02.1991 - 2 BvR 263/86]). Bislang ist dem Vortrag der Klägerin nicht näher nachgegangen worden, mit welchen genauen Zielen sie die Grundstücke erworben hatte und welche genauen Zwecke sie damit verwirklichen wollte. Die entsprechenden tatrichterlichen Feststellungen bleiben sehr allgemein. § 26 Nr. 2 b BauGB schließt das Vorkaufsrecht aus, wenn das Grundstück "für Zwecke des Gottesdienstes und der Seelsorge" gekauft wurde. Der Begriff der Seelsorge wird zumeist in einem umfassenden Sinne verstanden, so daß der Bereich der religiös motivierten Jugendarbeit und Sozialarbeit nicht von vornherein als ausgeschlossen geltend kann. Ein derartiges Verständnis kann für die Frage bedeutsam sein, ob die von der Klägerin vorgetragenen Belange - soweit diese dem Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG zuzuordnen sind - der Annahme des Wohls der Allgemeinheit nicht nur entgegenstehen, sondern geradezu Teil des Allgemeinwohls sind oder bei der Ausübung des Ermessens zu beachten sind (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1992 - BVerwG 4 C 50.89 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 107 = NJW 1992, 2170 zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit eines islamischen Betsaals). Dies setzt voraus, daß es sich bei der Klägerin tatsächlich um eine Religionsgemeinschaft handelt, welche für sich den Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verb. mit Art. 140 GG/137 WRV beanspruchen kann. In den Verfahrensakten der Beklagten finden sich Andeutungen, nach denen dies in Zweifel gezogen werden könnte. Soweit das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung unter Berücksichtigung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB prüft, kommt es nur auf die konkreten Erwägungen an, welche seinerzeit, also im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts, tatsächlich zugrunde gelegt wurden. Davon will auch die Beklagte in ihrer Beschwerdeerwiderung ausgehen. Für die Ermessensentscheidung gelten die §§ 39 Abs. 1 Satz 2, 46 VwVfG. Der Widerspruchsbescheid der beklagten Landeshauptstadt vom 15. Januar 1992 erörtert die Frage des Wohls der Allgemeinheit, weitgehend unter städtebaulichen Erwägungen, und schließt eine Berücksichtigung von Belangen von Ausländern ausdrücklich aus. Dies wird das Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung des erläuternden Vorbringens der Beklagten ggf. zu würdigen haben.

Das Vorkaufsrecht nach §§ 24 ff. BauGB regelt nicht, in welcher Weise sich eine Gemeinde dagegen sichern kann, daß zunächst gegebene Gründe, die der Ausübung des Vorkaufsrechts entgegenstanden, auch später noch gegeben sind. Das ist ein gewisser gesetzestechnischer Nachteil (vgl. dagegen § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB). Es ist daher verständlich, wenn Gemeinden im Einzelfall versuchen, Anwendungsvereinbarungen in vertraglicher Form - über § 27 BauGB hinausgehend - zu treffen. Scheitern derartige Bemühungen, so kann dies für die Frage bedeutsam sein, ob die Gemeinde - bei Annahme einer Ermessensregelung - ermessensfehlerfrei entschieden hat. Es kann daher im Einzelfall bedeutsam sein, warum ein Käufer nicht bereit war, der Gemeinde entsprechende zumutbare Sicherheiten einzuräumen oder anderweitig durchsetzungsfähige Zusicherungen zu geben. Auch dies wird das Verwaltungsgericht ggf. zu berücksichtigen haben, wenn es die behördliche Entscheidung nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB würdigen sollte.

4.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten. Zwar ist mit dieser Entscheidung über den gestellten Anfechtungsantrag abschließend befunden. Das würde an sich eine Kostenteilung bereits jetzt ermöglichen. Da die Vorinstanzen, von ihrem Standpunkt aus folgerichtig, keine Erwägungen darüber angestellt haben, in welchem wertmäßigen Verhältnis Haupt- und Hilfsantrag zueinander stehen, ist es angemessen, die Entscheidung über eine etwaige Kostenquotelung der Schlußentscheidung vorzubehalten.