Der Kläger beantragte im April ... bei der Beklagten unter Verwendung eines dafür vorgesehenen Vordrucks einen Zuschuß für Modernisierungsarbeiten an seinem Zweifamilienhaus nach dem Gesetz zur Förderung der Modernisierung von Wohnungen und von Maßnahmen zur Einsparung von Heizenergie in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 1978 (BGBl. I S. 993 - Modernisierungs- und Energieeinsparungsgesetz - ModEnG). In dem von ihm unterzeichneten Antragsformular heißt es unter Nr. III (Bewilligungsgrundlagen): "Für die Bewilligung des beantragten Kostenzuschusses sind folgende Vorschriften maßgebend und verbindlich: 1. das Gesetz zur Förderung der Modernisierung von Wohnungen ..., 2. die Modernisierungs-Richtlinien des Landes Niedersachsen (ModEn-Richtl.) vom 1. August 1978 (Nds.MBl. S. 1435)." Ferner heißt es dort abschließend unter Nr. VI: "Ich erkläre/versichere hiermit, daß ..., 2. mit den Modernisierungs- oder Instandsetzungsarbeiten, die aufgrund dieses Antrages gefördert werden sollen, noch nicht begonnen worden ist. Mir ist bekannt, daß eine Förderung ausgeschlossen bzw. zu widerrufen ist, wenn die Arbeiten vor der Bewilligung der Förderungsmittel begonnen oder abgeschlossen worden sind. ...".

Die Beklagte bewilligte dem Kläger durch Bescheid vom 11. Juni 1979 den beantragten Zuschuß in Höhe von 1.400,- DM. Auf der vorgedruckten Rückseite des Bescheides steht unter anderem:

"IV. Die Bewilligung kann widerrufen und der bereits ausgezahlte Zuschuß zurückgefordert werden, wenn 1. der Eigentümer ... gegen die Bestimmungen des ModEnG oder der ModEn-Richtl. verstößt bzw. im Förderungsantrag übernommene Verpflichtungen verletzt, ...". Tatsächlich hatte der Kläger - zwar nach der Antragstellung, aber vor Bewilligung der Mittel - mit der Durchführung der Maßnahmen bereits begonnen. Als die Beklagte davon erfuhr, widerrief sie durch Bescheid vom 26. September 1979 die Bewilligung und verweigerte die Auszahlung des bewilligten Betrages. Die Widerrufsverfügung stützt sich unter Hinweis "auf die im Förderungsantrag unter Abschnitt VI, Ziffer 2 hierzu ... abgegebene Erklärung" auf die Nr. 7.1 der Richtlinien vom 1. August 1978 (Nds. MBl. S. 1435 ff.).

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruch Klage mit dem Antrag erhoben, den Widerrufsbescheid aufzuheben und die Beklagte zur Zahlung von 1.400,- DM nebst 4 % Zinsen seit dem 26. September 1979 zu verurteilen. Er hat im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen geltend gemacht: Die Nr. 7.1 der Richtlinien verstoße gegen § 13 Abs. 6 ModEnG. Deshalb sei sie unbeachtlich. Das Bundesrecht verlange lediglich, daß die Förderungsmittel vor Beginn der baulichen Maßnahmen beantragt werden sollten. Diese Anforderung habe das Land Niedersachsen nicht durch Richtlinien verschärfen dürfen. Die Beklagte könne den Widerruf auch nicht auf die vom Kläger im Antragsformular unterzeichneten Erklärungen stützen. Die dortige Wiederholung des Inhalts der Nr. 7.1 der Richtlinien stehe an versteckter Stelle und sei im Druck nicht besonders hervorgehoben. Sich darauf zu berufen, verstoße gegen Treu und Glauben. Im vorliegenden Fall komme hinzu, daß der seinerzeit 73jährige Kläger das Formular nicht selbst ausgefüllt, sondern dies der Gemeinde überlassen habe.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 15. Januar 1982 unter Abweisung des Zahlungsantrags den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Es hat zur Begründung ausgeführt: Der Bescheid lasse sich als Widerruf nicht halten, weil der widerrufene Bescheid wegen Verstoßes gegen die Förderungsrichtlinien rechtswidrig sei. Die Umdeutung des Widerrufs in eine Rücknahme des Bewilligungsbescheides scheitere daran, daß die Beklagte über die Rücknahme eine Ermessensentscheidung nicht getroffen habe und deshalb der Bescheid auch als Rücknahme rechtswidrig sei. Für den Zahlungsantrag fehle es an einem Rechtsschutzbedürfnis. Die Zahlungsverpflichtung der Beklagten ergebe sich bereits aus dem Bewilligungsbescheid. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung der Beklagten durch Urteil vom 20. Oktober 1983 den Anfechtungsantrag ebenfalls abgewiesen. Es hat sich in der Folgerungsweise dem erstinstanzlichen Urteil angeschlossen, im Unterschied zum Verwaltungsgericht jedoch angenommen, daß die Beklagte die Entscheidung über die Rücknahme der Bewilligung ermessensfehlerfrei getroffen habe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er um die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils bittet. Er rügt Fehler der materiellen Rechtsanwendung, insbesondere Verstöße gegen die §§ 40 und 48 f. VwVfG.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil mit zusätzlichen Rechtsausführungen und bittet um die Zurückweisung der Revision.

II.

Die Revision bleibt erfolglos.

Der Kläger wendet gegen das angefochtene Urteil in erster Linie ein, daß das Berufungsgericht den Sachverhalt schon im Ansatz unzutreffend gewürdigt habe: Der Bewilligungsbescheid sei nicht rechtswidrig und könne daher nicht nach dem (hier in Verbindung mit dem niedersächsischen Landesrecht anwendbaren) § 48 VwVfG zurückgenommen werden. Das mag zutreffen. Der erkennende Senat sieht davon ab, diesem Einwand nachzugehen. Für den Ausgang des Revisionsverfahrens kommt es darauf nicht an. Denn das angefochtene Urteil ist für den Fall, daß der Bewilligungsbescheid (nicht rechtswidrig, sondern) rechtmäßig sein sollte, jedenfalls aus anderen Gründen richtig: Die Beklagte hat sich im Bewilligungsbescheid den Widerruf vorbehalten und durch die Verfügung vom 26. September 1979 von diesem Vorbehalt Gebrauch gemacht. Sollte das für den Fall der Rechtmäßigkeit der Bewilligung der Nachprüfung standhalten, konnte die etwaige Rechtswidrigkeit der Bewilligung an diesem Ergebnis nichts ändern. Rechtfertigt der Vorbehalt (sogar) den Widerruf einer rechtmäßigen Bewilligung, verbietet sich anzunehmen, daß von ihm nicht auch für den Fall der Rechtswidrigkeit Gebrauch gemacht werden darf.

Die angesichts dessen entscheidende Frage, ob die Verfügung vom 26. September 1979 durch den Widerrufsvorbehalt (in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) gedeckt wird, ist zu bejahen.

Die Beklagte hat sich in dem Bewilligungsbescheid den Widerruf unter anderem für den Fall vorbehalten, daß der Kläger "gegen die Bestimmungen ... der ModEn-Richtl. verstößt". Ob ihr dieser Vorbehalt erlaubt war, ist - als solches - nicht entscheidungserheblich. Der Kläger hat sich seinerzeit mit der nur eingeschränkten Bewilligung abgefunden; er kann bei der Anfechtung des Widerrufs mit Argumenten, die sich gegen den Widerrufsvorbehalt richten, ebensowenig gehört werden, wie es ihm bei einer Bewilligung unter auflösender Bedingung eröffnet wäre, den Auswirkungen des Bedingungseintritts Gründe entgegenzusetzen, die die Beifügung der Bedingung betreffen (s. Urteil vom 29. März 1968 - BVerwG IV C 27.67 - BVerwGE 29, 261 <266>[BVerwG 29.03.1968 - IV C 27/67]). Ob der Kläger seinerzeit den Widerrufsvorbehalt zur Kenntnis genommen und verstanden hat, ist unerheblich. Die Frage, ob er sich mit seinem Bewilligungsantrag den Richtlinien "unterworfen" hat, stellt sich gleichfalls nicht.

Der vorbehaltene Widerruf ist wegen Verstoßes gegen die Nr. 7.1 der Richtlinien, d.h. wegen vorzeitigen Beginns der Modernisierungsmaßnahme, erfolgt. Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß ein Verstoß gegen die Nr. 7.1 der Richtlinien in der Tat vorliegt; das bestreitet auch der Kläger nicht. Ob der Widerruf gleichwohl für rechtswidrig gehalten werden müßte, wenn die Nr. 7.1 der Richtlinien eine unzulässige Verschärfung der in § 13 Abs. 6 ModEnG getroffenen Regelung enthielte, kann zweifelhaft sein. Auch das mag jedoch auf sich beruhen. Denn die Regelung in der Nr. 7.1 der Richtlinien begegnet keinen durchgreifenden Bedenken.

Richtig ist, daß § 13 Abs. 4 ModEnG und Nr. 7.1 der Richtlinien in gewisser Weise konkurrieren: Nach § 13 Abs. 4 Satz 2 ModEnG "sollen <die Mittel> vor Beginn der baulichen Maßnahme beantragt werden"; die Nr. 7.1 der Richtlinien schließt dagegen die Förderung aus, "wenn die Modernisierung ... vor Bewilligung ... begonnen ... ist". Die darin liegende "Konkurrenz" rechtfertigte eine Mißbilligung der Richtlinien aber nur, wenn § 13 Abs. 4 ModEnG eine in der hier interessierenden Richtung abschließende Regelung enthielte (und nicht lediglich - das ist die in Betracht kommende Alternative - eine "steigerungsfähige" Mindestvoraussetzung aufstellte). An einer derart abschließenden Regelung fehlt es. Der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte des § 13 Abs. 6 ModEnG gestatten verläßliche Schlüsse weder zugunsten der einen noch zugunsten der anderen Auslegung. Für die Vereinbarkeit der beiden Regelungen spricht indes durchgreifend der erkennbare Sinn des § 13 Abs. 6 ModEnG in Verbindung mit den - wie die Vorinstanzen zutreffend erkannt haben - einschlägigen verfassungsrechtlichen Zusammenhängen: Die Regelung in Nr. 7.1 der Richtlinien drängt sich als sinnvoll auf. Verknüpfungen dieser Art sind im Haushaltsrecht üblich (s. etwa § 44 der Bundeshaushaltsordnung, abgedruckt bei Morell, Der Bundeshaushalt, S. 533). Bei nur beschränkt vorhandenen Förderungsmitteln besteht ein auf der Hand liegendes Interesse, von einer "Förderung" möglichst abzusehen, wenn erwartet werden darf, daß die zu fördernde Maßnahme ohnedies durchgeführt würde. Bei Maßnahmen, mit denen vor Bewilligung von Förderungsmitteln begonnen wurde, entspricht das der Wahrscheinlichkeit. Es fehlt an einer Erklärung, weshalb § 13 Abs. 6 ModEnG verwehren sollte, daraus die angezeigte Konsequenz zu ziehen. Gleichsam überhöhend kommt hinzu, daß es sich bei den in Rede stehenden Förderungsmitteln um eine Finanzhilfe nach Art. 104 a Abs. 4 Satz 1 GG handelt. Ob sich wegen der Schranken, die bei der Gewährung von Finanzhilfen der Einflußnahme des Bundes verfassungsrechtlich gesetzt sind (vgl. zu ihnen nur etwa BVerfG, Urteil vom 4. März 1975 - 2 BvF 1/72 - BVerfGE 39, 96 <107 f.>[BVerfG 04.03.1975 - 2 BvF 1/72]), geradezu verbietet anzunehmen, § 13 Abs. 6 ModEnG könne zu Lasten ergänzender Landesrichtlinien eine abschließende Regelung getroffen haben, mag dahinstehen. Diesem verfassungsgerichtlichen Bezug muß zumindest durch eine Auslegungstendenz Rechnung getragen werden, die die Stellung der Länder (nicht schwächt, sondern) stärkt. Das gibt den Ausschlag, bei § 13 Abs. 4 Satz 2 ModEnG zu folgern, daß er nicht eine abschließende Regelung trifft, sondern lediglich eine Grenze festlegt, die kraft Bundesrechts nicht unterschritten werden darf.

War demnach der Widerruf statthaft, kann sich allein noch fragen, ob die Beklagte von ihrer Widerrufsbefugnis fehlerfrei Gebrauch gemacht hat. Auch das ist im Ergebnis zu bejahen.

Dazu ergibt sich: Die Beklagte hat noch im Widerspruchsbescheid, auf den es insoweit ankommt (vgl. Beschluß vom 20. Oktober 1982 - BVerwG 4 B 187.82 - Buchholz 316 § 45 VwVfG Nr. 7 S. 2 <3>), den Widerruf unter Bezugnahme unter anderem auf die Nr. 7.1 der Richtlinien darauf gestützt, daß sie so verfahren müsse. Das entsprach nicht der Rechtslage. Zwar trifft die Beklagte nicht der Vorwurf, ihr Ermessen gar nicht ausgeübt zu haben, wie es dann angenommen werden müßte, wenn sie ihre Entscheidung in vermeintlich strikter Gesetzesbindung erlassen hätte; ein solcher Fehler wäre unheilbar (s. Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 30.73 - BVerwGE 48, 81 <84>[BVerwG 28.02.1975 - IV C 30/73]). Die Beklagte hat sich auf eine Bindung an die Richtlinien berufen, und dies muß bei sachgerechter Auslegung dahin verstanden werden, daß sie ihr Ermessen - sozusagen "verkürzt" - dahin ausgeübt hat, daß ihr wegen Fehlens besonderer Umstände ein Abweichen von den Richtlinien nicht erlaubt sei und sie sich dementsprechend an die Richtlinien halte. Die somit erfolgte Ermessensausübung ist aber aus einem anderen Grunde fehlerhaft. Die fraglichen Richtlinien begründen keine Ermessensbindung dieses Inhalts. Sie halten vielmehr - mit einer hier nicht interessierenden Ausnahme (Nr. 18.2 Satz 2) - daran fest, daß der Widerruf - wie es auch § 49 VwVfG vorsieht - erfolgen darf, nicht erfolgen muß (s. Nr. 18.2 Satz 1 der Richtlinien). Die insoweit unzureichende Ermessensausübung ist jedoch während des Verwaltungsstreitverfahrens - zulässigerweise (s. Urteil vom 19. August 1982 - BVerwG 3 C 47.81 - Buchholz 418.02 Tierärzte Nr. 2 S. 1 <7>) - durch ein sogen. Nachschieben "aufgebessert" worden. Die Beklagte hat sich nämlich zugunsten des Widerrufs ergänzend auf die ausnahmslos gleichförmige Handhabung berufen. Das Berufungsgericht hat diese Handhabung als Tatsache festgestellt. Ob das fehlerfrei geschah, ist nicht zu prüfen; der Kläger hat einen insoweit etwa vorliegenden (Aufklärungs-)Mangel nicht gerügt (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Dementsprechend ist im Revisionsverfahren der Beurteilung zugrunde zu legen, daß sich die Ermessensausübung auf die Richtlinien und auf eine ständige Übung stützt, die dahin geht, in Fällen vorzeitigen Maßnahmenbeginnens stets zu widerrufen. Unter Berücksichtigung dieser Ergänzung erweist sich die Verfügung vom 26. September 1979 als rechtmäßig. Das gilt zugleich für ihre Begründung, die in dem Hinweis auf die Richtlinien zwar knapp, aber formell ausreichend war (vgl. § 39 VwVfG und dazu das Urteil vom 6. Juli 1984 - BVerwG 7 C 70.82 - Buchholz 451.175 3. VerstrG Nr. 2 S. 4 <6>). Daß ihr sachlich die volle Tragfähigkeit fehlte - weil nämlich die Richtlinien den Widerruf nicht gebieten -, schadet nicht. Denn dieser Mangel ist durch das "aufbessernde" Vorbringen der Beklagten im Verwaltungsstreitverfahren behoben worden (s. Urteil vom 19. August 1982 a.a.O.).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.