I.

Der im Jahre ... geborene Kläger wendet sich gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen. Er war im Verkehrszentralregister mit 14 Punkten wegen folgender Verkehrsverstöße eingetragen:

Der Beklagte forderte den Kläger daraufhin auf, ein Gutachten des TÜV über seine theoretischen Kenntnisse beizubringen, weil sein Verhalten im Straßenverkehr darauf schließen lasse, daß die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten zum Führen von Kraftfahrzeugen nicht mehr vorhanden seien. Als der Kläger sich weigerte, entzog ihm der Beklagte mit Bescheid vom 23. August 1983 unter Hinweis auf die unterbliebene Mitwirkung bei der Eignungsüberprüfung die Fahrerlaubnis.

Widerspruch und Klage waren erfolglos. Das Berufungsgericht gab der Klage statt (VRS 70 S. 74). Es hält die Entziehungsverfügung für rechtswidrig, weil der Kläger nicht im Sinne von § 4 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes - StVG - ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen sei. Die drei nicht unerheblichen Verkehrsverstöße rechtfertigten allein noch nicht den Schluß auf eine mangelnde Eignung. Die Verfehlungen könnten zwar ihrer Art nach Ausdruck einer die Fahreignung ausschließenden Rücksichtslosigkeit sein. Sie verteilten sich jedoch über einen Zeitraum von vier Jahren; außerdem seien für den Verstoß gegen das Pflichtversicherungsgesetz die Eltern des Klägers wesentlich mitverantwortlich. Auch in Verbindung mit der Weigerung, sich einer theoretischen Prüfung zu unterziehen, könnten die Verkehrsverstöße das Fehlen der Fahreignung nicht begründen. Die auf § 15 b Abs. 2 der Straßenverkehrszulassungsordnung - StVZO - beruhende Anordnung des Beklagten sei rechtswidrig, weil ungeeignet zur Klärung der Eignungszweifel gewesen. Aus den besonderen Umständen der Verkehrszuwiderhandlungen ergebe sich, daß es dem Kläger nicht an dem erforderlichen theoretischen Wissen einschließlich der Kenntnis der Gefahren mangele, die ein verkehrswidriges Verhalten für ihn selbst und andere auslöse. Vielmehr liege allein der Schluß auf ein durch Unaufmerksamkeit, Gleichgültigkeit oder Rücksichtslosigkeit hervorgerufenes und damit charakterlich bedingtes Fehlverhalten nahe; dies rechtfertige eine Überprüfung der theoretischen Kenntnisse nicht. Soweit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 65, 157/161) die zum Führen von Kraftfahrzeugen erforderlichen theoretischen Kenntnisse auch die Fähigkeit einschlössen, dieses Wissen richtig anzuwenden, d.h. in verkehrsgerechtes Verhalten umzusetzen, sei dem nicht zu folgen. Ein verkehrsgerechtes Verhalten setze nämlich neben der Kenntnis der Verkehrsregeln auch ein körperliches, intellektuelles, charakterliches und praktisch-technisches Vermögen voraus, das sich nicht theoretisch erwerben lasse. Deshalb reiche die bloße Tatsache, daß ein Kraftfahrer mehrere - auch erhebliche und vorsätzliche - Verkehrsverstöße begangen habe, entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht aus, um an den theoretischen Kenntnissen dieses Kraftfahrers ernsthaft zu zweifeln und eine Begutachtung der Kenntnisse anzuordnen. Wäre die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts richtig, müßten in derartigen Fällen mit derselben Berechtigung auch Zweifel an der körperlichen, geistigen und charakterlichen Tauglichkeit angenommen werden und damit zur Anordnung einer entsprechenden Begutachtung berechtigen. Eine solche Handhabung widerspräche dem Sinn des § 15 b StVZO.

Mit der vom Berufungsgericht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassenen Revision macht der Beklagte geltend, das Berufungsurteil habe unter Verletzung von § 15 b Abs. 2 StVZO die Berechtigung zur Anordnung der Begutachtung und damit die Rechtmäßigkeit der Entziehung der Fahrerlaubnis verneint. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genüge für die Anordnung der in § 15 b Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 StVZO vorgesehenen Überprüfung der theoretischen Kenntnisse, daß der Fahrerlaubnisinhaber innerhalb eines begrenzten Zeitraumes mit erheblichen Verkehrsverstößen aufgefallen sei. Ein Anhaltspunkt hierfür sei das Erreichen von 14 Punkten nach dem Mehrfachtäter-Punktsystem des Verkehrszentralregisters. Die Begutachtung der theoretischen Kenntnisse sei in derartigen Fällen ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, nämlich die Vorschrift des § 15 b Abs. 2 StVZO. Das Urteil ist unter Wiederherstellung des klagabweisenden erstinstanzlichen Urteils aufzuheben.

1.

Rechtsgrundlage der vom Beklagten verfügten Entziehung der Fahrerlaubnis ist § 4 Abs. 1 StVG. Danach ist die Entziehung anzuordnen, wenn sich der Inhaber der Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Die Fahreignung ist auf der Grundlage einer umfassenden Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Kraftfahrers zu beurteilen, und zwar nach dem Maßstab seiner Gefährlichkeit für den Straßenverkehr (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1987 - BVerwG 7 C 87.84 - DVBl. 1987, 529 m. weit. Nachw.). Das Berufungsgericht vertritt in Würdigung des von ihm festgestellten Sachverhalts die Auffassung, daß die vom Kläger begangenen Verkehrsverstöße für sich genommen noch nicht die mangelnde Fahreignung begründen. Dies ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden; auch der Beklagte hat insoweit keine Einwände erhoben.

Zutreffend geht das angefochtene Urteil weiter davon aus, daß die Straßenverkehrsbehörde auch dann die Eignung verneinen kann, wenn sich der Kraftfahrer weigert, sich einer gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO zur Klärung von Eignungszweifeln angeforderten Begutachtung zu unterziehen (st. Rspr. des erkennenden Senats seit dem Urteil vom 2. Dezember 1960 - BVerwG 7 C 43.59 - BVerwGE 11, 274). Voraussetzung für die nachteilige Bewertung dieses Verhaltens ist allerdings, daß die Anordnung zu Recht ergangen ist. Das ist der Fall, wenn hinreichender Anlaß besteht, an der Fahreignung zu zweifeln, und wenn sich der Gegenstand der Begutachtung "je nach den Umständen" (§ 15 b Abs. 2 Satz 1 StVZO) richtet, d.h. wenn die Überprüfung ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel ist, gerade die konkret aufgetauchten Zweifel an der Fahreignung aufzuklären (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1982 - BVerwG 7 C 69.81 - BVerwGE 65, 157/162; Urteil vom 11. Juli 1985 - BVerwG 7 C 33.83 - Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 72 S. 49/53). Diese Grundsätze kommen auch in der Regelung des § 15 b Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 StVZO zum Ausdruck. Danach kann die Verwaltungsbehörde die Begutachtung auf einen Teilbereich der Eignung beschränken, insbesondere darauf, ob der Inhaber der Fahrerlaubnis die nach § 11 Abs. 3 StVZO i.d.F. der Verordnung vom 13. Dezember 1985 (BGBl. I S. 2276) erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten noch besitzt. Wird wie im vorliegenden Fall eine Überprüfung der theoretischen Kenntnisse durch einen amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfer für den Kfz-Verkehr (§ 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO) angeordnet, müssen also Zweifel am Vorhandensein gerade dieser Kenntnisse berechtigt sein.

Wie der erkennende Senat im Urteil vom 18. März 1982 - BVerwG 7 C 69. 81 - BVerwGE 65, 157/161 f. (vgl. ferner Urteil vom 18. März 1982 - BVerwG 7 C 106.81 - und Beschluß vom 1. Juni 1983 - BVerwG 7 B 76.83 - Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 66 und 69) im einzelnen dargelegt hat, sind derartige Eignungsbedenken dann gegeben, wenn ein Kraftfahrer innerhalb eines begrenzten Zeitraums mit erheblichen Verkehrsverstößen aufgefallen ist und dadurch Zweifel daran geweckt hat, ob er die wesentlichen Verkehrsregeln insgesamt noch ausreichend beherrscht. Bei der Würdigung des einzelnen Falles bietet, sofern nicht besondere Umstände entgegenstehen, das Mehrfachtäter-Punktsystem der §§ 2 und 3 Abs. 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO vom 3. Januar 1974 (VkBl. 1974, S. 38 f.) eine Entscheidungshilfe dafür, wann die Verstöße nach Zahl, Art und zeitlichem Zusammenhang so gewichtig sind, daß aufklärungsbedürftige Zweifel am notwendigen Verkehrswissen bestehen. Entscheidend ist allerdings nicht, ob sich die mangelnden Kenntnisse gerade auf die von dem Kraftfahrer verletzten Vorschriften beziehen. Denn zu dem notwendigen und durch eine Begutachtung auch überprüfbaren theoretischen Wissen gehört über die bloße Kenntnis der Verkehrsregeln hinaus, daß sich der Kraftfahrer nicht nur vordergründig-formal, sondern aufgrund einer rational begründeten Einsicht in die Gefahren des Straßenverkehrs über die Notwendigkeit im klaren ist, die Verkehrsvorschriften zu beachten. Dementsprechend verlangt § 11 Abs. 3 Nr. 2 StVZO (vgl. auch § 2 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 StVG) vom Fahrerlaubnisbewerber das Vertrautsein mit den Gefahren des Straßenverkehrs und den zu ihrer Abwehr erforderlichen Verhaltensweisen.

2.

An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Das davon abweichende Berufungsurteil wird letztlich von der Auffassung getragen, in Fällen wie dem vorliegenden sei allenfalls eine (medizinisch-)psychologische Untersuchung, nicht aber die Begutachtung der theoretischen Kenntnisse das geeignete Mittel zur Aufklärung der Eignungszweifel; denn derartige Verstöße deuteten nicht auf mangelndes Wissen um die Verkehrsregeln, sondern auf charakterliche Fehleinstellungen hin. Dem kann nicht gefolgt werden.

Selbst wenn ein Kraftfahrer aus Gleichgültigkeit oder gar Rücksichtslosigkeit sicherheitsrelevante Verkehrsvorschriften verletzt, wird dadurch gleichzeitig ein mangelndes Bewußtsein für die Gefahren und Risiken bestimmter kritischer Verkehrssituationen deutlich. Dieses Gefahrenbewußtsein und die Einsicht, im Straßenverkehr danach handeln zu müssen, ist erlernbar und dementsprechend durch eine theoretische Begutachtung überprüfbar. Davon geht auch der Gesetzgeber aus, wie die durch das Gesetz vom 13. Mai 1986 (BGBl. I S. 700) eingeführten Bestimmungen über die Fahrerlaubnis auf Probe bei erstmaligem Erwerb beispielhaft zeigen. Begeht der Inhaber einer solchen Fahrerlaubnis während der zweijährigen Probezeit bestimmte Verkehrsverstöße, so ist seine Teilnahme an einem Nachschulungskurs mit dem Ziel anzuordnen, eine risikobewußtere Einstellung im Straßenverkehr zu entwickeln und sich dort sicher und rücksichtsvoll zu verhalten (vgl. §§ 2 a Abs. 2 Nr. 1, 2 b Abs. 1 StVG). Bei weiteren Verkehrszuwiderhandlungen nach Teilnahme an einem Nachschulungskurs ist die erneute Ablegung der Befähigungsprüfung vorgeschrieben (§ 2 a Abs. 2 Nr. 2 StVG), die, wie ausgeführt, auch die Gefahrenlehre umfaßt (§ 2 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 StVG, § 11 Abs. 3 Nr. 2 StVZO). Das Gesetz führt also beim Kreis der Ersterwerber einer Fahrerlaubnis das wiederholte Auffallen durch Verkehrsverstöße typischerweise auf Defizite im Gefahren- und Risikobewußtsein und nicht auf charakterliche Fehlhaltungen zurück und hält derartige Mängel durch Schulungs- und Prüfungsmaßnahmen für behebbar. Nur wenn nach den Umständen des Einzelfalles Eignungszweifel z.B. im körperlichen oder charakterlichen Bereich aufgetaucht sind, kommt der allgemeine Maßnahmekatalog, insbesondere die Beibringung medizinisch-psychologischer Gutachten zum Zuge (vgl. § 2 a Abs. 4 Satz 1 StVG).

Ähnlich verhält es sich bei den sonstigen Mehrfachtätern, auch wenn bei diesen der spezielle Gesichtspunkt der Unerfahrenheit entfällt. Häufig wird hier zunächst nur der Schluß auf Unzulänglichkeiten im Bereich der theoretischen Kenntnisse und insbesondere der Gefahrenlehre naheliegen, sofern nicht bei der gebotenen Würdigung des Einzelfalles, etwa aufgrund der Art oder Anzahl der Verkehrsverstöße, bereits die weitergehende und den Kraftfahrer stärker belastende Annahme möglicher charakterlicher oder anderer Mängel und damit die Anordnung einer medizinischpsychologischen Begutachtung berechtigt ist. Eine solche abgestufte Reaktion auf Fehlverhalten im Straßenverkehr liegt auch den in § 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO vorgesehenen behördlichen Maßnahmen zugrunde. Damit wird gleichzeitig dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen.

Auch der weitere Einwand des Oberverwaltungsgerichts gegen die Rechtsprechung des erkennenden Senats greift nicht durch. Der Bemerkung im Urteil vom 18. März 1982 - BVerwG 7 C 69.81 - BVerwGE 65, 157/161, die zum Führen von Kraftfahrzeugen erforderlichen theoretischen Kenntnisse schlössen auch die Fähigkeit zur richtigen Anwendung ein, wird eine zu weit gehende Bedeutung unterstellt.

Der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts, daß die Fähigkeit zu einem ordnungsgemäßen Verhalten im Straßenverkehr neben theoretischen Kenntnissen auch körperliche, geistige und praktischtechnische Eigenschaften sowie eine bestimmte charakterliche Einstellung erfordert, über die eine Begutachtung theoretischer Kenntnisse keinen verläßlichen Aufschluß geben könnte, ist zwar richtig, trifft aber nicht den in dem genannten Urteil des Senats angesprochenen Punkt. Dort ist nicht, wie das Berufungsgericht meint, von der Fähigkeit die Rede, "die theoretischen Kenntnisse" anzuwenden; vielmehr geht es um die Fähigkeit, das Wissen um die Notwendigkeit der Beachtung von Verkehrsvorschriften umzusetzen. Diese Eignungsanforderung ist nicht schon damit erfüllt, daß der Kraftfahrer abstrakt-theoretisch über die Gefahren des Straßenverkehrs und die zu ihrer Abwehr erforderlichen Verhaltensweisen Bescheid weiß und im Prüfungsfall Auskunft geben kann. Er muß vielmehr in der Lage sein, entsprechend seinem Wissen und seinen Einsichten auch zu handeln. Diese Fähigkeit zur praktischen Umsetzung läßt sich bis zu einem gewissen Grad auch erlernen und damit in einer theoretischen Prüfung feststellen. Die Aneignung derartiger auf die praktische Anwendung bezogener Kenntnisse erfolgt in einer Wechselwirkung zwischen dem Erlernen der abstrakten Regeln und der fallorientierten Umsetzung dieser Regeln. Das geschieht beispielsweise durch das Vergegenwärtigen konkreter, potentiell gefährlicher Verkehrssituationen, die der Prüfling unter Anwendung seiner bisher erworbenen Kenntnisse bewältigen muß.

3.

Das somit Bundesrecht verletzende Berufungsurteil stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Zwar wertet das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis auf das Urteil des erkennenden Senats vom 18. März 1982 a.a.O. S. 162 die vom Kläger begangenen Verkehrszuwiderhandlungen in der Weise, daß diese Verstöße wegen besonderer Umstände ausnahmsweise keine Rückschlüsse auf mangelnde Kenntnisse der Verkehrsvorschriften einschließlich der Gefahrenlehre zuließen. Dieser Würdigung liegt aber gleichfalls das unrichtige Verständnis des § 15 b Abs. 2 StVZO zugrunde. Das wird insbesondere deutlich bei der Bewertung der beiden zeitlich letzten Verkehrsverstöße; dort hebt das Berufungsurteil auf den gerade nicht maßgebenden Umstand ab, der Kläger habe die von ihm übertretenen Verbote gekannt.

4.

Der Senat kann über die Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO), weil die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und die Aktenunterlagen, auf die sich das angefochtene Urteil bezieht, eine ausreichende Grundlage dafür bieten. Danach waren die Zweifel des Beklagten am Vorhandensein der notwendigen Kenntnisse und daher auch die Anforderung eines entsprechenden Gutachtens berechtigt. Der Beklagte durfte somit von der Weigerung des Klägers, die Begutachtung durchführen zu lassen, auf das Fehlen der Kraftfahreignung schließen.

Die vom Kläger zwischen Mai 1978 und Juni 1982 begangenen Verstöße - Führen eines nicht haftpflichtversicherten Kraftfahrzeugs im öffentlichen Straßenverkehr, überholen bei unübersichtlicher Verkehrslage und Nichtanhalten an einem Fußgängerüberweg sowie Mißachtung eines Stop-Zeichens und Zusammenstoß mit einem vorfahrtsberechtigten Kraftfahrzeug unter Verletzung des Fahrers - gehören zu den Zuwiderhandlungen, die andere Verkehrsteilnehmer erheblich gefährden können. Es handelt sich um Verstöße gegen typisch sicherheitsrelevante Vorschriften; dies gilt auch für die die zivilrechtlichen Ansprüche anderer Verkehrsteilnehmer schützende Versicherungspflicht. Die Verletzung mehrerer solcher Vorschriften zeigt in aller Regel wesentliche Mängel im Wissen um die Gefahren und Risiken des Straßenverkehrs auf und läßt die Einsicht in die Notwendigkeit vermissen, die Verkehrsvorschriften zu beachten. Besondere Umstände, die ausnahmsweise eine abweichende Beurteilung zuließen, sind hier nicht zu erkennen. Für die beiden zuletzt begangenen Delikte führt auch das Berufungsurteil solche Umstände nicht an. Nichts anderes gilt aber im Hinblick auf die Annahme des angefochtenen Urteils, zu dem Verstoß gegen das Pflichtversicherungsgesetz habe wesentlich das Verhalten der Eltern des Klägers beigetragen. Diese Feststellung ändert nichts daran, daß der Kläger, wie dem Strafurteil zu entnehmen ist, über viele Monate hinweg zumindest fahrlässig ein Kraftfahrzeug ohne die erforderliche Haftpflichtversicherung im Straßenverkehr geführt hat. Damit unterscheidet sich die Zuwiderhandlung weder nach dem Gewicht des Verstoßes noch nach der Art seiner Begehung vom Durchschnittsfall dieses Deliktes.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.