I.

Der Kläger wendet sich gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis der Klasse 3. Er war im Verkehrszentralregister mit insgesamt 14 Punkten wegen folgender Verkehrsverstöße eingetragen:

1. 1.

   Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 34 km/h am 30. Oktober 1973,

2. 2.

   fahrlässige Körperverletzung am 26. April 1974, wobei er mit seinem Fahrzeug eine Fußgängerin zu Fall brachte, als er rückwärts in eine Straße einbog,

3. 3.

   Fahren eines Kraftfahrzeugs, dessen Reifen nicht die ausreichende Profiltiefe aufwiesen, am 2. April 1975,

4. 4.

   Mißachtung des roten Ampelsignals am 17. November 1977.

Nach vorheriger Verwarnung (21. Januar 1976) und Anhörung (18. April 1978) gab ihm das Landratsamt am 9. Mai 1978 auf, ein Gutachten über seine theoretische und praktische Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen vorzulegen. Die von der Technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr des TÜV anhand von Fragebögen durchgeführten theoretischen Prüfungen am 7. August, 2. Oktober und 4. Dezember 1978 bestand der Kläger nach dem Urteil der Prüfer nicht (zunächst 30, danach je 10 Fehlerpunkte statt höchstens 7 Fehlerpunkte). Daraufhin entzog ihm das Landratsamt unter Hinweis auf die Verkehrsverstöße und die Prüfungsergebnisse mit Bescheid vom 3. Januar 1979 die allgemeine Fahrerlaubnis, da er die für eine sichere und gefahrlose Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr erforderlichen Kenntnisse nicht mehr besitze und daher mangels Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet sei; gleichzeitig wies das Landratsamt den Kläger auf das Erlöschen der ihm ebenfalls erteilten Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung hin. Widerspruch (Bescheid vom 25. Januar 1980) und Klage des Klägers blieben erfolglos. Das Berufungsgericht, vor dem die Beteiligten wegen Fristablaufs der Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung die Hauptsache insoweit für erledigt erklärten, gab der Klage statt und legte die Kosten des Rechtsstreits einschließlich des erledigten Teils dem Beklagten auf. In den Gründen des Urteils (in VRS 61, 230 f.) heißt es:

Die Verkehrsverstöße deuteten zwar nach Art und zeitlicher Folge auf einen bedenklichen Mangel an Verantwortungsbewußtsein des Klägers hin, reichten aber zur Annahme der fehlenden charakterlichen Eignung nicht aus. Die in den theoretischen Prüfungen offenbarten Wissenslücken machten den Kläger ebenfalls nicht ungeeignet; denn die Befähigung sei kein Teil der Eignung im Sinne des § 4 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes - StVG -. Unabhängig davon habe kein berechtigter Anlaß zu den theoretischen Prüfungen bestanden. Die Verkehrsverstöße hätten den Schluß auf unzureichende theoretische Kenntnisse des Klägers nicht zugelassen, sie hätten vielmehr ausschließlich allgemein bekannte Vorschriften betroffen. Rechtswidrig angeordnete Prüfungen seien nicht verwertbar. Die Überprüfung der theoretischen Kenntnisse sei allenfalls dann tauglich zur Klärung von Eignungszweifeln, wenn sie sich von der Ersterwerberprüfung unterscheide, was hier nicht der Fall sei. Überdies werde der Kläger durch die falschen Antworten, die er in der letzten maßgeblichen Prüfung gegeben habe, nicht als gefährlicher Kraftfahrer gekennzeichnet.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beklagte die Verletzung des § 4 Abs. 1 StVG und des § 15 b Abs. 2 StVZO. Die Ansicht des Berufungsgerichts, die Befähigung sei kein Teil der Eignung im Sinne des § 4 Abs. 1 StVG, gehe fehl. Auch sei die theoretische Prüfung bei auffällig gewordenen Kraftfahrern ein geeignetes Mittel, um einen Befähigungsmangel aufzuklären. Die Verfehlungen des Klägers hätten gezeigt, daß er die Verkehrsregeln bzw. die Gefahrenlehre nicht beherrsche. Diese Zweifel seien durch die Fehlleistungen in den Prüfungen bestätigt worden. Sämtliche in der letzten Prüfung falsch beantworteten Prüfungsfragen hätten sicherheitsrelevante Wissenslücken aufgezeigt.

Der Kläger beantragt,

Er bezieht sich im wesentlichen auf das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt den Ausführungen entgegen, die das Berufungsgericht zur Trennung von Eignung und Befähigung gemacht hat, und meint außerdem:

Die theoretische Prüfung sei die mildeste der in § 15 b Abs. 2 StVZO vorgesehenen Aufklärungsmaßnahmen; sie bedürfe bei durch erhebliche Verkehrsverstöße hervorgerufenen Eignungszweifeln keiner besonderen Rechtfertigung, weil in solchen Fällen stets die Vermutung fehlender Kenntnisse naheliege. Die Auswertung der Prüfungsergebnisse habe zu berücksichtigen, daß die Prüfung nur eine Begutachtung, d.h. ein Element unter anderen sei; sie habe die Bewertung der sicherheitserheblichen Prüfungsfragen in den Vordergrund zu stellen.

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte die Revision insoweit zurückgenommen, als er sie zunächst auch wegen der Kosten des erledigten Streitteils eingelegt hat.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg, sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht.

1.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts, auf die es sein Urteil in erster Linie stützt und die vom Oberverwaltungsgericht Bremen (Urteil vom 9. Januar 1979 in VRS 56, 219 = DAR 1979, 338 f.) geteilt wird, macht das Fehlen der erforderlichen theoretischen Kenntnisse den Kraftfahrer "ungeeignet" im Sinne von § 4 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 3. August 1978 (BGBl. I S. 1177) - StVG - und führt gemäß dieser Vorschrift zur Entziehung der Fahrerlaubnis. Die Regelung des § 15 b Abs. 2 der Straßenverkehrskehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 197A (BGBl. I S. 3193) - StVZO - macht dies deutlich. Nach dessen Satz 1 kann die Behörde zur Vorbereitung der Entscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis dann, wenn Anlaß zur Annahme besteht, daß der Inhaber der Erlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet ist, je nach den Umständen die Beibringung nicht nur 1. eines amts- oder fachärztlichen Zeugnisses oder 2. eines Gutachtens einer amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle, sondern auch 3. eines Gutachtens eines amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfers für den Kraftfahrzeugverkehr anordnen. Nach Satz 2 Halbsatz 2 der Vorschrift kann die Behörde die Begutachtung auch auf einen Teilbereich der Eignung beschränken, insbesondere darauf, ob der Inhaber der Fahrerlaubnis die nach § 11 Abs. 2 StVZO erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten noch besitzt. Dieser zweite Halbsatz ist durch die Änderungsverordnung vom 20. Juni 1973 (BGBl. I S. 638) eingefügt; durch ihn ist, wie es in der amtlichen Begründung (VkBl. 1973, 382 [403]) heißt, "klargestellt", daß auch der Wegfall der in der Fahrerlaubnisprüfung nachzuweisenden Kenntnisse und Fähigkeiten den Schluß auf die Nichteignung zuläßt. Damit hat der Verordnungsgeber die in § 11 Abs. 2 StVZO für den Fahrerlaubniserwerb geforderte Befähigung als wesentlichen Teil der Eignung des Kraftfahrers auch für die Entziehung der Fahrerlaubnis für maßgeblich erklärt. Es kommt daher hier allein darauf an, ob sich § 15 b Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StVZO im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG hält, die Ausführung des § 4 StVG näher zu regeln. Das ist zu bejahen; denn es trifft im Gegensatz zu der Ansicht des Berufungsgerichts (und des OVG Bremen, a.a.O.) nicht zu, daß "ungeeignet" im Sinne des § 4 Abs. 1 StVG nur der Kraftfahrer ist, der charakterliche, körperliche oder geistige Mängel aufweist, nicht aber derjenige, der zum Führen von Kraftfahrzeugen mangels Kenntnis der Verkehrsvorschriften nicht "befähigt" ist.

Schon vom Gesamtinhalt her umfaßt der Begriff der "Eignung" zum Führen von Kraftfahrzeugen die Grundvoraussetzungen, die der Kraftfahrer in seiner Person erfüllen muß, um mit dem Kraftfahrzeug gefahrlos am öffentlichen Straßenverkehr teilzunehmen. Dazu gehört die Fähigkeit, diese Tätigkeit theoretisch und praktisch zu beherrschen. Diese Befähigung ist daher sowohl von Anfängern als auch von Kraftfahrern mit längerer Fahrpraxis zu fordern, so daß ihr Verlust ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen macht. Die Tatsache, daß das Merkmal der Befähigung ausdrücklich nur in dem die Fahrerlaubniserteilung regelnden § 2 StVG, nicht aber in § 4 StVG aufgeführt ist, der die Entziehung der Fahrerlaubnis betrifft, vermag die Gegenmeinung nicht zu stützen. Die besondere Erwähnung und Regelung der "Befähigung" in § 2 Abs. 1 Satz 2 StVG, der dort außerdem das Erfordernis der "Eignung" herausstellt, ist die Folge der unterschiedlichen Verteilung der Beweislast, die das Gesetz für diese Anforderungen vorsieht. Für die Erteilung der Fahrerlaubnis hat der Bewerber seine Befähigung - nämlich die erlernbaren und zu erlernenden Regelkenntnisse und praktischen Fertigkeiten - durch eine Prüfung nachzuweisen, von seiner Eignung im übrigen geht § 2 StVG aus; nur wenn Tatsachen vorliegen, die die gegenteilige Annahme rechtfertigen, darf die Fahrerlaubnis verweigert werden, wobei die Beweislast die Behörde trägt (Urteil vom 20. Dezember 1963 - BVerwG 7 C 103.62 - in Buchholz 442.10 § 2 StVG Nr. 1). Demgegenüber setzt die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 4 Abs. 1 StVG schlechthin voraus, daß der Eignungsmangel, also das Fehlen der persönlichen Voraussetzungen des Fahrerlaubnisinhabers "erwiesen" ist. Ein sachgemäßer gesetzessystematischer Grund, hierbei das Merkmal der "Befähigung" als Element der Eignung besonders zu nennen, ist nicht gegeben.

Zudem hat der Senat wiederholt (zuletzt in BVerwGE 51, 359 [BVerwG 17.12.1976 - VII C 28/74] [376]) ausgesprochen, daß der Begriff der Eignung im Sinne des § 4 Abs. 1 StVG nach dem Sinngehalt und Zweck dieser Vorschrift zu bestimmen ist. § 4 Abs. 1 StVG dient dem Schutz der Allgemeinheit vor gefährlichen Kraftfahrzeugführern. Der Kraftfahrer, der die wesentlichen Verkehrsvorschriften nicht mehr beherrscht oder sein Fahrzeug technisch nicht mehr sicher lenken kann, begründet für die übrigen Verkehrsteilnehmer ebenso eine Gefahr wie der Kraftfahrer, der die weiteren in körperlicher, geistiger oder charakterlicher Hinsicht zu stellenden Anforderungen nicht mehr erfüllt. Sollte entsprechend der Gegenansicht der Verlust der "Befähigung", insbesondere des erforderlichen Verkehrswissens kein Grund für die Entziehung der Fahrerlaubnis sein, es mithin ausschließlich darauf ankommen, ob sonstige geistige, körperliche oder charakterliche Mängel des Kraftfahrers zutage getreten sind, hätte das Gesetz eine derartige Einschränkung deutlich zum Ausdruck bringen müssen, was nicht geschehen ist. Eine solche Regelung könnte zudem schwerlich als sachgerecht angesehen werden; sie würfe darüber hinaus die Frage auf, ob der Gesetzgeber damit seiner sich aus Art. 2 Abs. 2 GG ergebenden Pflicht, andere Verkehrsteilnehmer vor unzumutbaren Risiken des Straßenverkehrs zu schützen, noch ausreichend nachgekommen ist.

2.

Abzulehnen ist auch die Hilfsbegründung des Berufungsurteils, Verfehlungen des Kraftfahrers im Straßenverkehr müßten, um die Überprüfung seiner theoretischen Kenntnisse allenfalls zu rechtfertigen, gerade darauf beruhen, daß er die einschlägigen Verkehrsregeln nicht kannte, gegen die er verstoßen hat. § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO setzt für die dort vorgesehene Begutachtung lediglich voraus, daß Anlaß zu der Annahme besteht, daß der Inhaber der Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist. Ein solcher Anlaß ist gegeben, wenn der Kraftfahrer wiederholt durch verkehrswidriges Verhalten aufgefallen ist und dadurch berechtigte Zweifel am Fortbestand seiner Eignung begründet hat. Das hat der Senat für den Fall der Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nach § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO ausgesprochen (BVerwGE 11, 274 [BVerwG 02.12.1960 - VII C 43/59] [276]). Gleiches gilt für die Begutachtung der theoretischen Kenntnisse gemäß § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO, die gemäß Satz 2 Halbsatz 2 dieser Vorschrift Bestandteil der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen sind. Ein Kraftfahrer, der innerhalb eines begrenzten Zeitraums mehrfach mit erheblichen Verkehrsverstößen aufgefallen ist, läßt, auch wenn er die konkret festgestellten Verstöße vorsätzlich begangen hat, berechtigte Zweifel daran aufkommen, ob er die wesentlichen Verkehrsregeln insgesamt noch ausreichend beherrscht. Darauf hat der Oberbundesanwalt mit Recht hingewiesen. Das trifft um so mehr zu, als zu den verlangten theoretischen Kenntnissen gehört, daß sich der Kraftfahrer über die Bedeutung der Verkehrsvorschriften sowie über die Gefahren im klaren ist, die sein verkehrswidriges Verhalten für sich und andere auslöst. Denn in § 11 Abs. 2 StVZO, auf den § 15 b Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StVZO wegen des Umfangs der zu überprüfenden Kenntnisse verweist, ist ausdrücklich bestimmt, daß die von jedem Kraftfahrer verlangte Befähigung auch voraussetzt, daß er mit den Gefahren des Straßenverkehrs und den zu ihrer Abwehr erforderlichen Verhaltensweisen vertraut ist. Die zum Führen von Kraftfahrzeugen erforderlichen theoretischen Kenntnisse schließen somit das Wissen um die Notwendigkeit der Beachtung der Verkehrsvorschriften sowie die Fähigkeit ein, dieses Wissen richtig anzuwenden (ebenso OVG Münster in VRS 58, 300 [301]; Bouska, Verkehrsdienst 1979, 77 [81, 82]). Die Begutachtung dieses Wissens nach § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO - die sogenannte theoretische Prüfung - ist daher ein "nach den Umständen" geeignetes und verhältnismäßiges Mittel, insoweit bestehende Zweifel aufzuklären.

Die weitere Frage, wann Verfehlungen, die im Straßenverkehr begangen sind, so gewichtig sind, daß sie aufklärungsbedürftige Zweifel an dem notwendigen Verkehrswissen des Kraftfahrers begründen, beantwortet sich in Würdigung des jeweiligen Einzelfalles. Wesentlich ist die auffällige Häufigkeit der Verstöße nach Zahl, Art und zeitlichem Zusammenhang. Hierbei kann das "Mehrfachtäter-Punktsystem" der §§ 2 und 3 Abs. 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO vom 3. Januar 1974 (VkBl. 1974 S. 38 f.) berücksichtigt werden, die zur einheitlichen Handhabung des § 15 b StVZO erlassen ist und die für Kraftfahrer, die im Verkehrszentralregister mindestens 14 Punkte erreicht haben, die theoretische Prüfung nach § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO vorschreibt. Diese Verwaltungsvorschrift bindet zwar als interne, normauslegende Anweisung für die Verkehrsbehörden das Gericht nicht, sie kann aber einen Anhalt und demgemäß eine Entscheidungshilfe bieten (BVerwGE 51, 353 [BVerwG 15.12.1976 - VIII C 56/76] [376]). Ergeben allerdings die besonderen Umstände eines Falles, daß das Fehlverhalten des Kraftfahrers im Straßenverkehr nichts mit seinen notwendigen Verkehrskenntnissen einschließlich der Gefahrenlehre zu tun hat oder nichts zur Beurteilung dieser Kenntnisse beitragen kann, vermag ein solches Verhalten die Anordnung der theoretischen Prüfung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO nicht zu rechtfertigen.

Überdies kommt es im vorliegenden Fall auf die Berechtigung der Anordnung der Prüfung deshalb nicht an, weil der Kläger der entsprechenden Anordnung des Beklagten gefolgt ist. Die Ansicht des Berufungsgerichts, ohne ausreichenden Grund angeordnete theoretische Prüfungen dürften für die Entscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis nicht verwertet werden (ebenso OVG Bremen, Urteil vom 28. November 1978 in DAR 1979, 171), greift nicht durch. Die Berechtigung der Prüfungsanordnung ist nur rechtserheblich, wenn der Betroffene die Prüfung verweigert hat und gemäß der Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 11, 274 [BVerwG 02.12.1960 - VII C 43/59] [275]; 34, 248 [250]) die Bedeutung dieser Weigerung als Kennzeichen der Ungeeignetheit des Kraftfahrers zu beurteilen ist. Hat sich jedoch der Kraftfahrer der angeordneten Prüfung gestellt, so hat sich dadurch die Anordnung in einer Weise erledigt, daß von einer seitens der Behörde rechtswidrig erlangten Prüfungsleistung nicht mehr gesprochen werden kann. Zudem schafft das Ergebnis der durchgeführten Prüfung eine neue Tatsache, die selbständige Bedeutung hat. Ein Verbot, diese Tatsache - vor allem wenn sie ein eindeutig negatives Prüfungsergebnis ausweist - für die Entscheidung über die Fahrerlaubnisentziehung zu verwerten, läßt sich weder aus § 15 b Abs. 2 StVZO noch aus dem sonstigen Recht ableiten; ihm steht auch das Interesse der Allgemeinheit entgegen, vor Kraftfahrern geschützt zu werden, die sich aufgrund festgestellter Tatsachen als ungeeignet erwiesen haben. Dadurch verlieren die Gründe, die zur Anordnung der Prüfung geführt haben, nicht jede Bedeutung; sie können im Zusammenhang mit der bei einer Entziehung der Fahrerlaubnis erforderlichen Würdigung eine Rolle spielen. Denn die Bestimmung des § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO, den Fahrerlaubnisinhaber nur bei besonderem "Anlaß" einer Begutachtung zu unterwerfen, zeigt, daß das Gutachten nicht stets für sich allein, sondern meist nur in Verbindung mit einem straßenverkehrsrechtlich auffälligen Verhalten ausreichen wird, um den Wegfall der nach § 11 Abs. 2 StVZO erforderlichen Grundkenntnisse und Fähigkeiten zu erweisen. Damit ist der (vom OVG Bremen, Beschluß vom 18. September 1978 in NJW 1979, 74 [75] hervorgehobenen) Vermutung Rechnung getragen, die dahin geht, daß der Fahrerlaubnisinhaber die einmal erworbenen theoretischen Kenntnisse aufgrund seiner Fahrpraxis weiterhin besitzt, wenn und solange er ohne wesentliche Beanstandungen am Straßenverkehr teilgenommen hat.

3.

Nicht zu folgen ist der weiteren Hilfsbegründung des Berufungsgerichts, die theoretische Prüfung des Klägers sei auch deshalb kein taugliches Gutachten im Sinne von § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO und somit nicht verwertbar, weil sie in Fragebogenform nach dem Muster der Prüfungen für den Erst- oder Wiedererwerb der Fahrerlaubnis durchgeführt worden sei.

§ 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO schließt nicht aus, die Begutachtung durch die Sachverständigen der Technischen Prüfstellen mit Hilfe von Fragebogen nach Art der Prüfung durchführen zu lassen, wie sie für den Erst- oder Wiedererwerb der Fahrerlaubnis gemäß den Prüfungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr vom 20. November 1970 (VkBl. 1970, 877 f.) üblich ist. Dieses Verfahren hat sich in der langjährigen Handhabung der für die Fahrerlaubniserteilung vorgesehenen theoretischen Prüfung (§ 2 Abs. 1 Satz 2 StVG in Verbindung mit § 11 Abs. 2 StVZO) bewährt. Kann der Fahrerlaubnisinhaber, der auf diese Weise begutachtet wird, trotz ihm gebotener Gelegenheit zur Vorbereitung wiederholt (§ 3 Abs. 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift) das erforderliche Wissen nicht vorweisen, so kann daraus auf das Fehlen der notwendigen theoretischen Verkehrskenntnisse geschlossen werden, das als Befähigungsmangel die Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist.

Im Rahmen dieser Entscheidung ist das Prüfungsergebnis nicht nach dem verallgemeinernden rechnerischen Punkteschema der Prüfungsrichtlinien zu bewerten, sondern in Würdigung der individuellen Prüfungsleistung des Betroffenen zu beurteilen. Der Senat teilt nicht die Ansicht des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (z.B. Urteil vom 28. Juli 1981 - II OE 106/80 - u.a.), der zu § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO meint, den Sachverständigen oder Prüfern stehe bei der Bewertung der theoretischen Kenntnisprüfung des Kraftfahrers ein Beurteilungsspielraum zu, der von der Verkehrsbehörde und dem Verwaltungsgericht nur beschränkt nachprüfbar sei. Die für diese Ansicht zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die einen prüfungsrechtlichen Beurteilungsspielraum anerkennt, betrifft nur die Fälle, in denen die Prüfungsentscheidung in das alleinige Urteil bestimmter Prüfer gestellt ist. Demgegenüber hat der amtlich anerkannte Sachverständige oder Prüfer nach § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO lediglich die Entscheidung der Verkehrsbehörde über die Entziehung der Fahrerlaubnis "vorzubereiten" und ein "Gutachten" zu erstatten. Ihm ist damit nicht die Funktion eines Prüfers übertragen worden, sondern er stellt wie jeder andere herangezogene amtliche oder private Sachverständige nur sein Fachwissen zur Verfügung. Seine Tätigkeit ist ein Hilfsmittel zum Zwecke der Aufklärung des Sachverhalts; das in dem Gutachten festgestellte Ergebnis der Kenntnisprüfung hat allein die Bedeutung eines Vorschlags (BVerwGE 17, 342 [BVerwG 20.12.1963 - VII C 103/62] [343]). Die abschließende Würdigung und Beurteilung der Eignung des Kraftfahrers, zu der das notwendige Verkehrswissen als Befähigungs- und somit Eignungsbestandteil gehört, ist demnach im Verfahren der Fahrerlaubnisentziehung nicht Aufgabe des Sachverständigen, sondern Sache der Verwaltungsbehörde und des etwa angerufenen Gerichts. Beide sind an das Ergebnis der Begutachtung nicht gebunden; sie haben in eigener Verantwortung zu entscheiden, welcher Aussagewert dem Gutachten für die Beurteilung des Betroffenen zukommt.

Dabei ist das Hauptgewicht der Begutachtung auf die Auswertung solcher Prüfungsfragen zu legen, die den Bereich der Verkehrssicherheit einschließlich der Gefahrenlehre betreffen; andersartige Prüfungsfragen haben in ihrer Bedeutung zurückzutreten. Insoweit greift ebenfalls durch, daß § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO nicht der bloßen schematischen Wiederholung der Ersterwerberprüfung dient, vielmehr geklärt werden soll, ob die Fahrerlaubnisinhaber, die bereits Fahrpraxis haben, im Interesse der Verkehrssicherheit wegen Wegfalls der dazu erforderlichen Kenntnisse vom Straßenverkehr fernzuhalten sind. Dieser Regelungszweck, der auch dem § 4 Abs. 1 StVG zugrunde liegt, macht eine Kenntnisprüfung erforderlich, die im Schwerpunkt auf das sicherheitserhebliche Verkehrswissen abstellt (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 22. Februar 1979 in NJW 1979, 1472 = VRS 57, 229; Jagusch, Straßenverkehrsrecht, 26. Aufl. 1981, Rdnr. 3 zu § 4 StVG).

4.

Schließlich wird das Berufungsurteil auch nicht von seiner letzten Hilfsbegründung getragen, die Auswertung der theoretischen Prüfung des Klägers lasse keine entscheidungserheblichen Lücken seines Verkehrswissens erkennen.

Diese Hilfsbegründung des Berufungsgerichts verletzt deshalb den § 4 Abs. 1 StVG in Verbindung mit § 15 b Abs. 2 StVZO, weil sie auf der fehlerhaften Ansicht beruht, das Ergebnis der theoretischen Prüfung (Begutachtung) rechtfertige die Entziehung der Fahrerlaubnis allenfalls dann, wenn die Antworten des Prüflings, die er bei Ausfüllen des Fragebogens gegeben habe, über ihre Unrichtigkeit hinaus ein gefährliches Verhalten im Straßenverkehr kennzeichneten. Die theoretische Prüfung soll - wie ausgeführt - aus Anlaß eines vorausgegangenen auffälligen Verhaltens des Betroffenen ausschließlich klären, ob er noch über das notwendige Verkehrswissen (§ 11 Abs. 2 StVZO) verfügt, das Grundvoraussetzung für das sichere Führen eines Kraftfahrzeugs im Straßenverkehr ist und auch von Kraftfahrern mit längerer Fahrpraxis gefordert werden muß. Beantwortet er Prüfungsfragen, die für die Verkehrssicherheit unmittelbare Bedeutung haben, mehrfach falsch und bestätigt er dadurch bereits für sich allein oder im Zusammenhang mit seinem Verkehrsverhalten eine unzureichende Fähigkeit in der Kenntnis und Anwendung der sicherheitserheblichen Verkehrsvorschriften, so ist er schon wegen dieses Befähigungsmangels gefährlich und daher ungeeignet. Auf den Nachweis einer darüber hinausgehenden Gefährlichkeit auf Grund "mangelnden Gefahrenbewußtseins", die die Art und Weise der Prüfungsantworten erkennen oder nicht erkennen läßt und auf die es das Berufungsgericht abgestellt hat, kommt es nicht an.

5.

Das Urteil des Berufungsgerichts ist mithin aufzuheben. Der Senat kann gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden; die Tatsachenfeststellungen des Berufungsurteils und die dort in Bezug genommenen Aktenunterlagen geben dazu die ausreichende Grundlage. Danach hat das erstinstanzliche Gericht die gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis erhobene Klage mit Recht abgewiesen, weil dem Kläger im maßgebenden Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids das für seine Befähigung erforderliche Verkehrswissen gefehlt und er sich dadurch als ungeeignet im Sinne von § 4 Abs. 1 StVG erwiesen hat.

Der Kläger hat in den drei theoretischen Prüfungen, denen er sich im Abstand von jeweils zwei Monaten unterzogen hat, erhebliche Kenntnislücken gezeigt. Dies folgt weniger daraus, daß die Gutachter die Prüfungen wegen der Zahl der Fehlerpunkte gemäß den Prüfungsrichtlinien für nicht bestanden erklärt haben, sondern ergibt sich aus der Würdigung des Prüfungsergebnisses selbst. Die meisten der Fragen, die der Kläger unrichtig beantwortet hat, sind unmittelbar für die Verkehrssicherheit bedeutsam. Für die letzte Prüfung, die die Entziehungsverfügung des Beklagten ausgelöst hat, gilt dies ausnahmslos: Dort hat der Kläger auf die Frage (Nr. 2) nach den Ursachen für das Abkommen von der Fahrbahn die im Fragebogen vorgesehene Antwort "nicht angepaßte Geschwindigkeit" nicht angegeben, er hat die Frage (Nr. 17) nach den Besonderheiten beim Abschleppen eines wegen Motorschadens liegengebliebenen Kraftwagens mit Servobremse (Hilfskraft-Bremsanlage) falsch beantwortet und bei der Frage (Nr. 23), in welchen Fällen bei Dunkelheit abzublenden sei, auch die vorgedruckte falsche Antwort "bei vorausgehenden Fußgängern" angekreuzt. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts kann auch ein überflüssiges Abblenden die Erkennbarkeit anderer Verkehrsteilnehmer und damit deren Sicherheit gefährden. Die bloße Mutmaßung des Berufungsgerichts, der Kläger habe diese letzte Frage "möglicherweise" mißverstanden, entbehrt der tatsächlichen Grundlage.

Zwar hätte der Kläger die theoretische Prüfung nach den genannten Prüfungsrichtlinien "bestanden", wenn er nur eine dieser Fragen richtig beantwortet hätte. Andererseits erhalten die in der Prüfung gezeigten Kenntnislücken des Klägers ihr entscheidendes Gewicht durch die vier Verkehrsverstöße, mit denen er in der Zeit von Oktober 1973 bis November 1977 im Straßenverkehr aufgefallen ist. Diese Verstöße - nämlich Überschreiten der zulässigen Höchstgeschwindigkeit innerhalb geschlossener Ortschaft um 34 km/h, fahrlässige Körperverletzung beim Rückwärtseinbiegen, Führen des Kraftfahrzeugs ohne ausreichendes Reifenprofil und Nichtbeachten des roten Ampelsignals - gehören zu den Hauptunfallursachen, wie der Beklagte mit Recht hervorgehoben hat. Sie erweisen nach Zahl, Art und zeitlicher Folge zusammen mit den negativen Ergebnissen der drei theoretischen Prüfungen, daß der Kläger im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt wesentliche sicherheitserhebliche Verkehrsregeln nicht beherrscht hat und ihm daher wegen dieses Befähigungsmangels die Fahrerlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 StVG zu Recht entzogen worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und, soweit der Beklagte die Revision zurückgenommen hat, auf § 155 Abs. 2 VwGO.