I.

Der 1953 geborene Kläger erstrebt die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis der Klasse 3. Diese wurde ihm erstmals am 31. März 1981 erteilt. Zu diesem Zeitpunkt war er bereits wegen folgender Delikte strafrechtlich verurteilt worden:

Im Jahre 1972 wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in Tateinheit mit Trunkenheit am Steuer (Blutalkoholgehalt 1,75 Promille) sowie wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in Tateinheit mit fahrlässiger Straßenverkehrsgefährdung und Verkehrsunfallflucht zu einer Geldstrafe von 800 DM unter gleichzeitiger Anordnung einer achtzehnmonatigen Sperrfrist für die Erteilung einer Fahrerlaubnis,

im Jahre 1975 wegen versuchten Diebstahls in einem schweren Fall sowie wegen Diebstahls in einem besonders schweren Fall zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von vier Monaten und zwei Wochen;

im Jahre 1976 wegen versuchten Diebstahls in einem besonders schweren Fall zu einer Freiheitsstrafe von zwei Monaten;

im Jahre 1977 wegen versuchter Vergewaltigung in Tateinheit mit sexueller Nötigung zu einer Freiheitsstrafe von drei Jahren.

Nach den gerichtlichen Feststellungen hatte der Kläger mit Ausnahme der Verurteilung im Jahre 1976 zum Tatzeitpunkt jeweils unter Alkoholeinfluß gestanden.

Durch Urteil vom 16. November 1981 entzog das Amtsgericht Herne dem Kläger unter gleichzeitiger Anordnung einer Sperrfrist von sechs Monaten die Fahrerlaubnis und verurteilte ihn wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu 30 DM. Der Kläger hatte sein Kraftfahrzeug mit einer Blutalkoholkonzentration von 1/19 Promille geführt und war dabei im Straßenverkehr aufgefallen.

Im Rahmen des vom Kläger eingeleiteten Verfahrens auf Wiedererteilung der Fahrerlaubnis verlangte der Beklagte die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Eignungsgutachtens. Das vom TÜV Rheinland e.V. in Wuppertal am 6. Juli 1982 erstattete Gutachten kam zu einer wenig günstigen Prognose; auch die Teilnahme des Klägers an einem Nachschulungskurs für alkoholauffällige Kraftfahrer wurde von den Gutachtern nicht befürwortet. Der Beklagte lehnte daraufhin den Wiedererteilungsantrag durch Bescheid vom 27. Dezember 1982 mit der Begründung ab, die Vorstrafen in Verbindung mit dem negativen Gutachten stellten Tatsachen dar, die die Annahme mangelnder Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen rechtfertigten.

Das nach erfolglosem Widerspruch angerufene Verwaltungsgericht hat ein psychologisches Gutachten bei der Obergutachterstelle zur Beurteilung der Eignung von Kraftfahrzeugführern für das Land Nordrhein-Westfalen eingeholt, das zu folgendem Ergebnis kam: Der Kläger habe zwar sein früher abnormes Trinkverhalten geändert, doch sei die insoweit eingetretene Festigung vorwiegend durch den Druck der äußeren Umstände und weniger durch persönliche Erkenntnis und Einsicht hervorgerufen worden. Die Eignungsprognose werde daher maßgeblich von der Konstanz der äußeren Lebensbedingungen, insbesondere der weiteren Stabilität der familiären Verhältnisse bestimmt. Die Wahrscheinlichkeit, daß der Kläger erneut wegen eines Deliktes "Fahren in alkoholbedingt fahruntüchtigem Zustand" auffällig werde, liege derzeit und in absehbarer Zukunft bei 30 bis 40 %. Mit Urteil vom 3. Oktober 1984 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Wiedererteilung der Fahrerlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der Kläger sei nicht ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen. Die im Obergutachten festgestellte individuelle Rückfallwahrscheinlichkeit entspreche der durchschnittlichen statistischen Rückfallwahrscheinlichkeit in Höhe von 36 %, die nach wissenschaftlich gesicherter Erkenntnis für die Trunkenheitsersttäter, d.h. für die Gruppe von Kraftfahrern anzunehmen sei, die einmal wegen eines im Straßenverkehr begangenen Trunkenheitsdeliktes bestraft worden seien. Ein Kraftfahrer, gleichgültig ob Erst- oder Mehrfachtäter, dessen prognostizierte individuelle Rückfallgefährdung diesen Wert von 36 % nicht übersteige, könne nicht als ungeeignet angesehen werden, weil ein derartiger von alkoholisierten Kraftfahrern ausgehender Gefährdungsgrad als sozialadäquat von der Gesellschaft akzeptiert werde. Mangels einer gesetzlich festgelegten Eignungsgrenze sei auf die allgemein als richtig anerkannte Verwaltungspraxis der Straßenverkehrsbehörden zurückzugreifen, nach der dem erstmals wegen eines Alkoholdeliktes verurteilten Kraftfahrer grundsätzlich die Fahrerlaubnis ohne besondere Anforderungen, insbesondere ohne Eignungsbegutachtung, wiedererteilt werde. Diese Praxis trage der Tatsache Rechnung, daß die Bevölkerung den Genuß von Alkohol in breitem Umfang toleriere und gleichzeitig in hohem Maße eine individuelle Mobilität mit eigenen Kraftfahrzeugen anstrebe. Die Verwaltungspraxis stehe auch im Einklang mit der Vorschrift des § 15 c Abs. 3 StVZO, aus der im Umkehrschluß zu folgern sei, daß der Trunkenheitsersttäter im Zuge der Wiedererteilung der Fahrerlaubnis kein aufklärungsbedürftiges Eignungsrisiko verkörpere. Läge die von der Rechtsgemeinschaft tolerierte Gefährdungsgrenze wesentlich unterhalb der durchschnittlichen statistischen Rückfallgefahr von Ersttätern, erwiesen sich die vergleichsweise milden Sanktionen als systemwidrig, die der Gesetzgeber mit der Regelsperrfrist in § 69 a StGB und mit dem Fahrverbot in §§ 24 a, 25 StVG an das Führen von Kraftfahrzeugen unter unerlaubtem Alkoholeinfluß geknüpft habe. Der somit als geeignet anzusehende Kläger habe einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages, da dem Beklagten noch Gelegenheit zu geben sei, über die Beifügung von Nebenbestimmungen nach § 12 Abs. 2 StVZO, z.B. die Anordnung einer psychologischen Nachuntersuchung, zu entscheiden.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte mit Zustimmung des Klägers die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Er rügt die Verletzung von § 2 Abs. 1 Satz 2 StVG und führt dazu aus: Bei der vom Verwaltungsgericht festgestellten Rückfallwahrscheinlichkeit von 30 bis 40 % müsse der Kläger als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen angesehen werden. Die im angefochtenen Urteil vertretene Auffassung zum sozialadäquaten Gefährdungsrisiko sei rechtlich nicht haltbar, weil sie nicht genügend die Gefahren berücksichtige, die der Allgemeinheit von alkoholauffälligen Kraftfahrern drohten. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Gerichte müsse das Rückfallrisiko wesentlich unterhalb der vom Verwaltungsgericht angenommenen Gefahrenschwelle angesetzt werden. Ungerechtfertigt sei es auch, die Ersttäter mit den Mehrfachtätern, von denen ein höheres Gefährdungsrisiko ausgehe, auf eine Stufe zu stellen.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt hält es für rechtlich bedenklich, daß das Verwaltungsgericht den Rechtsbegriff "Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen" durch eine statistische Rückfallwahrscheinlichkeit ausfülle. Für Trunkenheitsfahrer gebe es weder gesellschaftlich akzeptierte Risikogrenzen noch stünden wissenschaftlich gesicherte Methoden zur Ermittlung solcher Grenzen zur Verfügung. Maßgeblich für die zu erstellende Prognose müsse die individuelle Befundlage bleiben.

II.

Die Sprungrevision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtes ermöglichen dem Senat eine abschließende Sachentscheidung nicht (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Kläger sei nicht ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen, beruht auf einer fehlerhaften Anwendung der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 StVG, die gemäß § 15 c Abs. 1 StVZO in der hier zugrundezulegenden Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. November 1982 (BGBl. I S. 1533) auch für die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis gilt. Danach setzt die Erteilung der Fahrerlaubnis u.a. voraus, daß nicht Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, der Bewerber sei zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet. Der Ansicht, im Falle des Klägers seien eignungsausschließende Tatsachen nicht gegeben, liegt ein unrichtiges Verständnis des Tatbestandsmerkmals der Fahreignung zugrunde. Das Straßenverkehrsrecht kennt weder für Erst- noch für Wiederholungstäter eine feste Grenze zwischen Eignung und Nichteignung, die sich in einer durch Prozentzahlen quantifizierten individuellen Wahrscheinlichkeit des Rückfalls in ein erneutes Trunkenheitsdelikt ausdrücken ließe. Das gilt sowohl für die vom Verwaltungsgericht angenommene Eignungsgrenze von 36 % als auch für andere in Rechtsprechung und Literatur diskutierte Werte.

Wie der erkennende Senat im Anschluß an das Urteil des 1. Senates vom 20. Oktober 1955 - BVerwG 1 C 156.53 - BVerwGE 2, 259 wiederholt dargelegt hat, beurteilt sich die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen auf der Grundlage einer umfassenden Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Kraftfahrers, und zwar nach dem Maßstab seiner Gefährlichkeit für den öffentlichen Straßenverkehr (Urteil vom 2. Dezember 1960 - BVerwG 7 C 53.59 - BVerwGE 11, 276/278; Urteil vom 12. Januar 1962 - BVerwG 7 C 12.61 - BVerwGE 13, 288/290; Urteil vom 17. Dezember 1976 - BVerwG 7 C 28.74 - BVerwGE 51, 359/374; Urteil vom 17. Februar 1981 - BVerwG 7 C 55.79 - Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 58; Urteil vom 18. März 1982 - BVerwG 7 C 69.81 - BVerwGE 65, 157/159 f.). Dabei sind sämtliche im Einzelfall bedeutsamen Umstände heranzuziehen, die Aufschluß über die körperliche, geistige und charakterliche Eignung geben können. Insbesondere bei der Charakterlichen Eignung kommt eine Vielzahl von Tatsachen und persönlichen Merkmalen in Betracht, wie Art, nähere Umstände und Anzahl der bereits begangenen verkehrsrechtlichen oder auch nichtverkehrsrechtlichen Straftaten, außerdem das Alter, die persönlichen und familiären Verhältnisse, etwaige Alkohol- oder Drogenauffälligkeiten und anderes mehr. Speziell bei Verkehrszuwiderhandlungen unter Alkoholeinfluß sind von Bedeutung solche Umstände, die auf eine überdurchschnittliche Alkoholgewöhnung hindeuten, wie hohe Blutalkoholkonzentration, Alkoholfahrt bereits in den Tagesstunden oder Fehlen von Ausfallerscheinungen trotz starker Alkoholisierung. Angesichts des ordnungsrechtlichen Charakters der Vorschriften über die Erteilung und Entziehung der Fahrerlaubnis ist die Wahrscheinlichkeit, mit der ein Kraftfahrer erstmals oder erneut gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen wird, von wesentlichem Gewicht, soweit sich die individuelle Auffallens- oder Rückfallwahrscheinlichkeit aufgrund von Tatsachen hinreichend feststellen läßt. Mit Blick auf die Gefährlichkeit der unter Alkoholeinfluß begangenen Verkehrsdelikte gilt dies in besonderem Maße für das Rückfallrisiko bei einem wegen Trunkenheitsdelikten bereits vorbestraften Kraftfahrer (vgl. Urteil des Senats vom 17. Dezember 1976 - BVerwG 7 C 69.74 - BVerwGE 52, 1/6; Beschluß vom 29. Oktober 1981 - BVerwG 7 B 215.81 - Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 61).

Bei aller Bedeutung, die die Rückfallwahrscheinlichkeit im Einzelfall haben mag, ist es aber mit dem Gebot einer umfassenden Persönlichkeitswürdigung unvereinbar, die Eignung nur an dieser einen Tatsache zu messen und andere Umstände von vornherein unbeachtet zu lassen, wie es in dem angefochtenen Urteil geschehen ist. Unabhängig davon ist es auch rechtlich verfehlt, den Gesichtspunkt der Rückfallwahrscheinlichkeit nach dem Maßstab eines genau bestimmten oder bestimmbaren Grenzwertes in die Eignungsbeurteilung einfließen zu lassen. Daß die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften solche Grenzwerte nicht ausdrücklich festlegen, hat auch das Verwaltungsgericht nicht verkannt. Es gründet seine Auffassung, die Eignungsgrenze liege entsprechend der statistisch ermittelten durchschnittlichen Rückfallwahrscheinlichkeit von Trunkenheitsersttätern für jeden Fahrerlaubnisbewerber bei einer individuellen Rückfallwahrscheinlichkeit von 36 %, auf die Behauptung, eine dieses Ausmaß nicht übersteigende Gefährdung werde von der durch die herrschende Verwaltungspraxis und die allgemeine Meinung in der Bevölkerung repräsentierten Rechtsgemeinschaft als sozialadäquat toleriert und sei damit letztlich auch von Gesetzes wegen als noch zumutbar anzusehen.

Diesen Überlegungen kann schon im Ausgangspunkt nicht gefolgt werden. Eine unmittelbar Recht schaffende Wirkung könnte eine in der "Rechtsgemeinschaft" vorherrschende Auffassung ohnehin nicht haben; diese könnte allenfalls bei Ermittlung des objektiven Gesetzeszweckes als ein Gesichtspunkt unter anderen berücksichtigt werden. Davon abgesehen gibt es keinen allgemeinen Erfahrungssatz, daß gerade die von einem Trunkenheitsersttäter ausgehende durchschnittliche Rückfallgefahr nach allgemeiner Überzeugung als zumutbares Risiko für den Straßenverkehr angesehen wird. Mit Recht weist der Oberbundesanwalt darauf hin, daß keinerlei gesicherte Erkenntnisse über eine derartige gesellschaftliche Übereinkunft bestehen. Ebensowenig läßt sich eine vom Verwaltungsgericht behauptete ständige Verwaltungspraxis feststellen, nach der jeder Ersttäter nach Ablauf der Sperrfrist von vornherein und ohne jede Nachprüfung als geeignet angesehen würde (mit Ausnahme der Tätergruppe, die mit einem Blutalkoholgehalt von 2 Promille oder mehr aufgefallen ist). Eine solche Handhabung des Gesetzes wäre übrigens fehlerhaft, weil es auch bei Ersttätern eine Frage des Einzelfalles bleibt, ob nach Ablauf der Sperre noch Eignungszweifel bestehen, die vor Wiedererteilung der Fahrerlaubnis ausgeräumt werden müssen. Die vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang herangezogene Bestimmung des § 15 c Abs. 3 StVZO besagt lediglich, daß die Beibringung die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens vor der Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis an Ersttäter anders als bei Wiederholungstätern nicht schon im Regelfall verlangt werden soll, sondern erst dann, wenn die Umstände Anlaß dazu geben. Nicht dagegen kann der Regelung entnommen werden, daß bei Ersttätern gleichsam kraft Gesetzes von deren Fahreignung auszugehen ist. Dementsprechend hat der Senat mehrfach hervorgehoben, daß schon eine einzige Trunkenheitsfahrt genügen kann, um die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu verneinen (vgl. Urteil vom 2. Dezember 1960 - BVerwG 7 C 39.59 - Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 5; Urteil vom 13. November 1964 - BVerwG 7 C 50.63 - und Urteil vom 18. Juni 1965 - BVerwG 7 C 42.64 - Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 18 und 21).

Die vom Verwaltungsgericht unterstützend herangezogene Regelung des § 69 a Abs. 1 Satz 1 StGB über die strafrichterliche Sperre für die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis gibt gleichfalls nichts für die Richtigkeit der im angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung her. Die zeitliche Befristung der Sperre bedeutet nicht, daß die vom Strafrichter nach Maßgabe des § 69 Abs. 1 und 2 StGB verneinte Eignung mit dem Ablauf der Sperre automatisch wieder zu bejahen wäre. Die Sperrfrist gibt nur den Mindestzeitraum an, währenddessen der Verurteilte infolge seiner aus der begangenen Straftat abgeleiteten Gefährlichkeit für den Straßenverkehr in jedem Falle als ungeeignet anzusehen ist. Ob die eignungsausschließende Gefährlichkeit fortbesteht, ist im Anschluß daran von der Straßenverkehrsbehörde auch bei Ersttätern eigenständig zu beurteilen.

Überdies steht der Bestimmung von Eignungsgrenzen mit Hilfe eines quantifizierten Rückfallrisikos entgegen, daß es bislang weder bei der Ermittlung der durchschnittlichen statistischen Rückfallwahrscheinlichkeit der verschiedenen Tätergruppen noch bei der Feststellung des individuellen Rückfallrisikos wissenschaftlich ausreichend gesicherte, generelle Aussagen zulassende Erkenntnisse über die zugrundezulegenden Zahlenwerte gibt. So wird bei der vom Verwaltungsgericht wie zum Teil auch von anderen Gerichten (vgl. z.B. VGH Mannheim, NJW 1977, 774 [VGH Baden-Württemberg 17.08.1976 - X 1665/75]; OVG Münster, VRS Bd. 66, 389) herangezogenen holländischen Untersuchung von Buikhuisen aus dem Jahre 1968 zunehmend in Frage gestellt, ob deren Ergebnisse ohne weiteres auf die Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland übertragen werden können (vgl. A. Müller, Blutalkohol 1977, 172 ff.; Stephan, Zeitschrift für Verkehrssicherheit, 1984, 28 ff.; ferner die Nachweise bei Himmelreich/Hentschel, Fahrverbot - Führerscheinentzug, 5. Aufl. 1986, Rdnr. 453 und 544 b). Während Buikhuisen für Trunkenheitsersttäter eine durchschnittliche statistische Rückfallwahrscheinlichkeit von 36 % (bezogen auf die erneute Bestrafung wegen eines gleichartigen Deliktes binnen zehn Jahren) angibt, gelangt die von Stephan in Zusammenarbeit mit dem Kraftfahrt-Bundesamt durchgeführte, noch nicht ganz abgeschlossene Studie zu erheblich höheren Werten: Rückfallquote nach fünf Jahren bereits 34,5 % (vgl. Stephan a.a.O. S. 31), nach acht Jahren 42 % und - hochgerechnet - nach zehn Jahren rund 50 % (vgl. die auf die Studie von Stephan bezugnehmende, dem Senat vorgelegte Äußerung des Leiters der Obergutachtenstelle für das Land Nordrhein-Westfalen, Prof. Dr. U., vom 19. April 1985). Für die Gruppe der Zweittäter liegen andererseits die von Stephan ermittelten Werte deutlich niedriger als die von Buikhuisen angegebenen Prozentzahlen. Ähnlich umstritten ist die Frage, mit welcher Genauigkeit sich die individuelle Rückfallwahrscheinlichkeit eines bestimmten Kraftfahrers in Zahlen ausdrücken läßt (kritisch insbesondere A. Müller, Blutalkohol, 1977, 172/179 und 1982, 289/303, 309; ablehnend auch Himmelreich, DAR 1984, 207/213 f. und Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 28. Aufl. 1985, § 15 c StVZO Rdnr. 3; positiv dagegen Kunkel, Blutalkohol, 1977, 181 und 1984, 385 ff.).

Zur Vermeidung von Mißverständnissen ist darauf hinzuweisen, daß die genannten Bedenken nicht etwa ausschließen, bei der Eignungsbeurteilung eine in Prozentzahlen wiedergegebene individuelle Rückfallwahrscheinlichkeit überhaupt zu berücksichtigen. Sofern die Würdigung eines entsprechenden Gutachtens die Verläßlichkeit der darin genannten Werte ergeben sollte, kann diese Aussage mit dem gleichen Gewicht für die Eignungsbeurteilung herangezogen werden wie etwa gutachterliche Äußerungen, die sich auf verbale Formulierungen des Ausmaßes der Rückfallwahrscheinlichkeit beschränken. Unzulässig ist lediglich, wie dargelegt, die Verwendung von Prozentzahlen als Maßstab für eine festliegende allgemeingültige Eignungsgrenze.

Das somit gegen Bundesrecht verstoßende Urteil des Verwaltungsgerichtes stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat außer zum Grad der individuellen Rückfallwahrscheinlichkeit keine tatsächlichen Feststellungen über die Eignung des Klägers getroffen. Insbesondere ist es nicht näher auf die im Obergutachten vorgenommene sonstige Beurteilung der Persönlichkeit des Klägers und seiner gegenwärtigen Lebensumstände eingegangen. Dem Senat ist somit eine eigene abschließende Bewertung nicht möglich. Die Sache ist daher zurückzuverweisen, um Gelegenheit zu weiteren Feststellungen darüber zu geben, ob Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, daß der Kläger zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist. Aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung macht der Senat von der Ermächtigung des § 144 Abs. 5 Satz 1 VwGO Gebrauch, die Sache an das zuständige Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.