Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.03.1989, Az.: BVerwG 4 C 30.88

I.

Der Kläger beantragte 1977 die erforderliche wasserrechtliche Erlaubnis für eine ungenehmigt errichtete Wasserversorgungsanlage. Die Anlage bediente im Zeitpunkt der Antragstellung fünf Anwesen einer Siedlung.

Das zuständige Landratsamt lehnte den Antrag ab, da ein zwingender Versagungsgrund gemäß § 6 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) gegeben sei. Der hiergegen gerichtete Widerspruch blieb erfolglos. Im Widerspruchsbescheid wurde ausgeführt, daß für die beabsichtigte Wasserversorgung eine Gesundheitsbeeinträchtigung zu erwarten sei, die durch Auflagen nicht verhütet werden könne. Nach der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamtes müsse mit einer Gefährdung im Sinne des § 6 WHG gerechnet werden. Der Einbau einer Entkeimungsanlage sei entgegen der Auffassung des Klägers keine geeignete Auflage, um eine derartige Gefährdung zu verhindern. Diese Anlage sei zudem nicht in der Lage, auf chemische Verunreinigungen einzuwirken. Im übrigen müsse für die genutzten Quellen ein Schutzgebiet festgesetzt werden. Der Kläger sei damit indes nicht einverstanden. Gegen Dritte könne die Festsetzung eines Schutzgebietes ohnehin nicht durchgesetzt werden.

Der Kläger hat Bescheidungsklage erhoben und hierzu vorgetragen: Die von ihm genutzten Quellen seien einwandfrei. Verunreinigungen durch umgebende Grundstücke seien nicht gegeben. Das gelte auch für die landwirtschaftliche Düngung. Die vorhandene Entkeimungsanlage wirke bakteriologischen Verunreinigungen entgegen. Seine Wasserversorgungsanlage berühre auch die inzwischen vorhandene öffentliche Wasserversorgung nicht.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, über den Antrag des Klägers nach der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Das Berufungsgericht hat der Berufung stattgegeben und die Klage abgewiesen und hierzu ausgeführt: Der Beklagte sei im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, daß die beabsichtigte Benutzung zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit führe. § 6 WHG verlange, daß die beantragte Wasserförderung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht erwarten lasse. Der Vorschrift sei eine Beschränkung ihres Anwendungsbereiches auf Auswirkungen der beabsichtigten Benutzung auf andere Anlagen der Wasserversorgung nicht zu entnehmen. Entscheidend sei allein, ob eine Gefährdung der "öffentlichen Wasserversorgung" zu befürchten sei. Hierzu sei nicht erforderlich, daß die Wasserversorgung von der öffentlichen Hand oder - wie hier - von einem Privaten betrieben werde. Die beabsichtigte Wassergewinnungsanlage solle jedenfalls drei Einfamilienhäuser versorgen. Tatsächlich seien die vorhandenen Leitungen auf eine Versorgung von 50 Einfamilienhäusern ausgelegt. Es sei auch eine Gefährdung zu erwarten. Zwar sei für § 6 WHG von einer wasserwirtschaftlichen Zielsetzung auszugehen. Der vorausgesetzte wasserrechtliche Bezug sei jedoch vorhanden. Eine Gefährdung der Wasserversorgung liege nämlich auch dann vor, wenn die Wassergüte betroffen sei. Dabei müsse sich allerdings ein wirksamer vorbeugender Schutz des Trinkwassers nicht an einer abstrakten, sondern an der konkreten Situation ausrichten. Es genüge insoweit eine gewisse Wahrscheinlichkeit. Dies sei indes der Fall. - Nach den konkreten tatsächlichen Gegebenheiten sei die Möglichkeit eines Schadenseintritts durch Verunreinigung des aus den Quellen gewonnenen Trinkwassers nicht von der Hand zu weisen.

Die Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit durch die beabsichtigte Benutzung könne durch Auflagen oder sonstige Maßnahmen weder verhütet noch ausgeglichen werden. Die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes scheitere aus tatsächlichen Gründen. Die vom Kläger vorgesehene Entkeimungsanlage sei ungeeignet, auf chemische Verunreinigungen einzuwirken. Die Entkeimung sei auch bei Trübungen unwirksam, wie sie bei starken Niederschlägen auftreten könnten.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger, das Berufungsgericht habe § 6 WHG fehlerhaft ausgelegt. Die Vorschrift sei allein in einem streng wasserwirtschaftlichen Sinne zu verstehen. Die Wasserbehörde dürfe daher nicht untersuchen, ob die Wasserversorgungsanlage gesundheitshygienischen Vorschriften entspreche, ob qualitativ schlechtes Wasser gefördert oder ob verunreinigtes oder beeinträchtigtes Wasser an Haushalte geliefert werde. Eine Prüfung, ob die Anlage selbst eine Gefahr für Dritte mit sich bringe, könne ebenfalls nicht wasserwirtschaftlich begründet werden.

Der Beklagte tritt dem Vorbringen des Klägers mit Rechtserwägungen entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht. Der rechtlichen Prüfung sind die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts zugrunde zu legen. Der Kläger hat hierauf bezogene Verfahrensrügen nicht erhoben (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO).

Das klägerische Vorhaben bedarf der wasserrechtlichen Erlaubnis (vgl. §§ 2, 7 Abs. 1 WHG). Der Kläger will Quellwasser zutage fördern oder aus oberirdischen Gewässern entnehmen und ableiten (vgl. § 3 Abs. 1 WHG). Gemäß § 6 WHG ist die Erlaubnis zu versagen, soweit von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen oder durch Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG) verhütet oder ausgeglichen werden kann. Besteht ein derartiger Versagungsgrund nicht, so liegt die Erteilung der Erlaubnis im Ermessen der Behörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987 - BVerwG 4 C 56.83 - BVerwGE 78, 40 <44>[BVerwG 15.07.1987 - 4 C 56/83]). Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß der beabsichtigten Nutzung bereits § 6 WHG entgegensteht, hält rechtlicher Prüfung stand.

Das "Wohl der Allgemeinheit" im Sinne des § 6 WHG umfaßt auch die Belange der menschlichen Gesundheit insoweit, als die beabsichtigte Benutzung des Gewässers diese unmittelbar gefährdet. Das wird regelmäßig der Fall sein, wenn begründeter Anlaß für eine gesundheits- und seuchenpolizeiliche Prüfung im Sinne des § 11 des Bundesseuchengesetzes (BSeuchenG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Dezember 1979 (BGBl. I S. 2262) in Verbindung mit der Trinkwasserverordnung vom 22. Mai 1986 (BGBl. I S. 760) besteht; § 11 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BSeuchenG ermächtigt zu Vorsorgemaßnahmen. Diese Gesetzeslage ist bei dem Verständnis dessen, was als "Wohl der Allgemeinheit" im Sinne des § 6 WHG zu gelten hat, zu beachten. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Der nähere Inhalt des Begriffs des Wohls der Allgemeinheit ist nur schwer zu bestimmen. Wegen seiner Abstraktheit bedarf er der Konkretisierung. Der Gesetzgeber verbindet mit ihm in aller Regel die Vorstellung, daß besondere öffentliche Interessen zu berücksichtigen sind. Nicht jedes öffentliche Interesse ist daher geeignet, einen Gemeinwohlbelang im Sinne des § 6 WHG darzustellen. Dem steht bereits die grundgesetzliche Ermächtigung des Art. 75 Nr. 4 GG entgegen. Danach besitzt der Bundesgesetzgeber speziell für das Wasserhaushaltsrecht nur eine rahmenrechtliche Regelungsbefugnis. Zudem hat es der Gesetzgeber in der Hand, für bestimmte Rechtsbereiche gesonderte behördliche Zuständigkeiten und besondere Verfahren vorzusehen. Derartige auf unterschiedliche formelle oder materielle Konzentration der behördlichen Entscheidung gerichtete Regelungen schränken im allgemeinen ebenfalls die materielle Reichweite einer Gemeinwohlklausel, wie sie § 6 WHG enthält, ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1986 - BVerwG 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 <322 f.>[BVerwG 04.07.1986 - 4 C 31/84] zu § 48 Abs. 2 BBergG; Urteil vom 18. September 1987 - BVerwG 4 C 36.84 - Buchholz 445.4 § 6 WHG Nr. 5 = DVBl. 1988, 489).

Daraus folgt zunächst, daß dem "Wohl der Allgemeinheit" im Sinne des § 6 WHG jene öffentlichen Belange zuzuordnen sind, die im Wasserhaushaltsgesetz selbst ausdrücklich erfaßt worden sind. Daß hierzu jedenfalls die wasserwirtschaftlichen Belange gehören, ist unumstritten (vgl. insoweit bereits BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 - BVerwG 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220 <229>[BVerwG 10.02.1978 - 4 C 25/75]; vgl. ferner BVerfGE 58, 300 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78] <348>[BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]). Hierfür spricht der in § 6 WHG als hervorgehobenes Beispiel enthaltene Bezug auf die öffentliche Wasserversorgung. Die Versorgung mit Wasser wird damit - unbeschadet des § 33 Abs. 1 WHG - vom Gesetz selbst als eine Frage des zu beachtenden öffentlichen Interesses qualifiziert. Das gilt um so mehr, als das Grundgesetz sowohl das unterirdische als auch das oberirdische Wasser zur Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung einer vom Grundstückseigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellt hat (vgl. BVerfGE 58, 300 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78] <329, 351>[BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]). Aus diesem Grunde sind wasserwirtschaftliche Auswirkungen der beabsichtigten Benutzung stets den Gemeinwohlbelangen des § 6 WHG zuzurechnen.

Das "Wohl der Allgemeinheit" ist auch gefährdet, wenn Wasser auf eine Weise oder an einer Stelle so gefördert wird, daß bei seinem bestimmungsgemäßen Verbrauch eine Beeinträchtigung der menschlichen Gesundheit über den Einzelfall hinaus zu erwarten ist. Die Wasserversorgung berührt häufig gesundheits- und seuchenpolizeiliche Fragen. Ob der ursprünglichen Gesetzesregelung ein engerer, ausschließlich wasserwirtschaftlicher Bezug entsprach, kann dahinstehen. In dieser Weise mag die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 - BVerwG 4 C 25.75 - a.a.O.; vgl. ferner Beschluß vom 27. Juni 1986 - BVerwG 4 B 57.86 - NuR 1987, 375 = ZfW 1987, 53) zwar zumeist verstanden worden sein. Der Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung erschöpft sich jedoch nicht in der Sicherung des Wasserhaushalts. Die Benutzung der Gewässer soll nach dem Willen des Gesetzgebers vielmehr in umfassenderer Weise dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen einzelner dienen (vgl. § 1 a Abs. 1 WHG).

Demgemäß hat der Gesetzgeber durch zwei Änderungen des Wasserhaushaltsgesetzes dessen Regelungen erweitert und damit die dargelegte umfassendere Zielsetzung des Gesetzes bekräftigt (vgl. 4. Änderungsgesetz zum Wasserhaushaltsgesetz vom 26. April 1976 <BGBl. I S. 1109> und 5. Änderungsgesetz zum Wasserhaushaltsgesetz vom 25. Juli 1986 <BGBl. I S. 1165>). Zum einen ist in § 27 WHG nunmehr besonders unter dem Gesichtspunkt des "Wohls der Allgemeinheit" die Beschaffenheit des Wassers im Sinne seiner Reinhaltung geschützt worden. Verunreinigungen sollen verhindert werden. Aus diesem Grunde ist Gegenstand der wasserwirtschaftlichen Rahmenpläne und der Bewirtschaftungspläne eine entsprechende Vorsorge, die auch die öffentliche Wasserversorgung erfaßt (vgl. § 36 Abs. 2 in Verbindung mit § 36 b Abs. 2 Nr. 1 WHG). Der Gesetzgeber hat zum anderen im Zusammenhang mit abwasserrechtlichen Regelungen in § 7 a WHG näher umschrieben, welche wasserwirtschaftliche Qualität als geboten anzustreben ist. Zwar zielen diese gesetzgeberischen Maßnahmen in erster Linie auf die Vorsorge ab. Dies schließt indes nicht aus, sondern legt es gerade nahe, diese gesetzlichen Wertungen in den Inhalt des "Wohls der Allgemeinheit" als Maßstab für die Gestattung der Gewässerbenutzung aufzunehmen. Ein derartiges Verständnis wird auch durch § 4 Abs. 2 Nr. 2 a in Verbindung mit § 1 a Abs. 1 WHG nahegelegt. Danach können zusammen mit der Erlaubnis Maßnahmen angeordnet werden, die zum Ausgleich einer auf die Benutzung zurückzuführenden Beeinträchtigung der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers erforderlich sind. Das Gesetz sieht damit ein Gewässer, das physikalisch, chemisch oder biologisch belastet ist oder derartigen Einwirkungen ausgesetzt wird, als einen auch wasserrechtlich zu mißbilligenden Zustand an. Geschützt sind auf diese Weise letztlich die in ihrer Gesundheit gefährdeten Wasserverbraucher. Die Frage nach dem Schutz einer bestehenden Wasserversorgungsanlage stellt sich insoweit nicht. Auf die in diesem Zusammenhang vom Berufungsgericht vertretene Rechtsansicht kommt es nicht an.

Schließlich darf eine wasserrechtliche Erlaubnis die Benutzung eines Gewässers nicht gestatten, die zwar mit der engeren wasserhaushaltsrechtlichen Zielsetzung in Einklang stehen mag, aber durch andere gesetzliche Vorschriften ausdrücklich untersagt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1986 - BVerwG 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 <323>[BVerwG 04.07.1986 - 4 C 31/84] zu § 48 Abs. 2 BBergG; vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 30. September 1971 - OVGE 27, 486 <489>). Dies widerspräche der in § 6 WHG vorausgesetzten Einheit der Rechtsordnung: Einerseits wäre die für das Erlaubnisverfahren zuständige Behörde verpflichtet, die Benutzung eines Gewässers zu erlauben. Andererseits wäre eine andere Behörde gehalten, aus Gründen des öffentlichen Gesundheitsschutzes die Benutzung des so gewonnenen Wassers sofort zu verbieten. Dieses ist dadurch zu vermeiden, daß eine gesundheits- oder seuchenpolizeilich verbotene Gewässerbenutzung als eine Beeinträchtigung des "Wohls der Allgemeinheit" im Sinne des § 6 WHG von vornherein nicht zu erlauben ist. Hierzu stellt § 80 Nr. 5 BSeuchenG klar, daß die wasserrechtlichen Vorschriften des Bundes und der Länder unberührt bleiben.

Der vorliegende Sachverhalt erfordert keine Erörterung, ob der Begriff des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des § 6 WHG auch Belange erfaßt, die außerhalb der wasserrechtlichen Zielsetzung liegen (vgl. BVerfGE 58, 300 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78] <348>[BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]), wie etwa die des Bauplanungsrechts oder des Immissionsschutzrechts. Eine Begrenzung der Reichweite des Versagungsgrundes des § 6 WHG kann sich auch daraus ergeben, daß der Gesetzgeber die Prüfung eines spezifischen öffentlichen Belangs einem gesonderten Verwaltungsverfahren übertragen hat. Die gesetzliche Anordnung eines bereichsspezifischen Verfahrens ist zumeist dahin zu verstehen, daß sich die Wasserbehörde einer Prüfung jener Gemeinwohlbelange zu enthalten hat. Eine entsprechende Sachlage wird namentlich bei parallelen Genehmigungsverfahren häufig gegeben sein (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. September 1987 - BVerwG 4 C 36.84 - a.a.O.). Derartige Besonderheiten scheiden im vorliegenden Falle aus.

Die Feststellungen des Berufungsgerichts tragen das rechtliche Ergebnis, daß eine Gefahr für die Gesundheit Dritter zu erwarten ist. Das Gericht hat sich nicht mit der nur entfernten Möglichkeit des Gefahreneintritts begnügt. Es hat die konkrete Sachlage beweismäßig gewürdigt und hierzu ausführlich dargelegt, daß sich der vorbeugende Schutz insbesondere von Trinkwasser an der konkreten Situation auszurichten habe. Es hat auf dieser Grundlage die Möglichkeit eines Schadenseintritts im Sinne der Verunreinigung des Trinkwassers nachdrücklich bejaht. Es hat die tatrichterliche Überzeugung gewonnen, daß die Wassergüte unzureichend ist, um der erforderlichen Qualität eines Trinkwassers dauernd zu genügen und eine konkrete Gefährdung der Wasserverbraucher auszuschließen. Führt die Benutzung des Quellwassers zu einer Gefahr für die menschliche Gesundheit, die vom Trinkwasser ausgehen kann, so liegt darin kraft Gesetzes zugleich eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit. Nach den berufungsgerichtlichen Feststellungen läßt die beabsichtigte Wasserbenutzung angesichts der besonderen örtlichen Gegebenheiten die Beeinträchtigung der menschlichen Gesundheit erwarten.

Das Berufungsgericht hat schließlich die Entscheidung des Landratsamts und der Widerspruchsbehörde auch dahingehend als zutreffend beurteilt, daß anderweitige Maßnahmen als eine vorbeugende Versagung nicht in Betracht kämen. Daß das Berufungsgericht bei seiner Prüfung die rechtlichen Maßstäbe verkannt hätte, wird von der Revision nicht geltend gemacht und ist zudem nicht ersichtlich. Der Kläger hat zwar im Revisionsverfahren vorgetragen, daß die während des Rechtsstreits gezogenen Wasserproben keinen Anlaß zu gesundheitspolizeilichen Anordnungen gegeben hätten. Der Beklagte ist diesem Vorbringen nicht entgegengetreten. Auch wenn man zugunsten des Klägers insoweit von einem in der Revisionsinstanz zu berücksichtigenden Sachverhalt ausgeht, ändert dies an der hinreichend konkreten Gefährdung der Wasserverbraucher nichts.

Der Senat bemerkt ergänzend: Die beantragte Erlaubnis ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts zu Recht verweigert worden, weil die Voraussetzungen des § 6 WHG gegeben sind. Auch wenn man mit dem Kläger von einem engeren Begriff des Wohls der Allgemeinheit ausginge, würde dies nicht zum Erfolg seiner Klage führen. Wenn ein Versagungsgrund nicht vorliegt, so hat die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987 - BVerwG 4 C 56.83 - a.a.O.). Diese Entscheidung müßte zum Nachteil des Klägers ausfallen. Nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts ist die Möglichkeit einer Verunreinigung des gewonnenen Trinkwassers nicht von der Hand zu weisen. Das würde bereits genügen, um eine dem Kläger günstige Entscheidung auszuschließen, nachdem die einwandfreie öffentliche Wasserversorgung in anderer Weise gewährleistet ist.