Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.09.1987, Az.: BVerwG 4 C 36.84

I.

Mit Bescheid vom 19. März 1976 erteilte der Beklagte in seiner Eigenschaft als zuständige Wasserbehörde der Klägerin die Erlaubnis, Kühl- und Betriebswasser für das Kernkraftwerk B. - Block B - aus dem Rhein zu entnehmen und zusammen mit dem anfallenden Oberflächenwasser wieder einzuleiten. In der Nebenbestimmung Ziffer II 5.10 werden u.a. die Werte für die Abgabe von Radionukliden mit dem Abwasser festgesetzt. Die 6. atomrechtliche Teilgenehmigung des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Technik vom 26. Juni 1977 sieht dieselben Werte als höchstzulässige standortbezogene Abgabewerte im Abwasser vor.

Mit einer Verfügung vom 8. August 1978 stellte die Wasserbehörde gegenüber der Klägerin fest, daß sie die Einhaltung der Einleitungsbedingungen kontrollieren und die dazu erforderlichen Untersuchungen auf Kosten der Klägerin durchführen werde.

Die gegen diese Verfügung und gegen die Festsetzung der Abgabewerte durch die Wasserbehörde nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hatte in erster Instanz Erfolg. Das Berufungsgericht bestätigte jedoch die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Maßnahmen, hob das erstinstanzliche Urteil auf und wies die Klage ab. In der Begründung des Berufungsurteils wird u.a. ausgeführt:

Die wasserrechtliche Erlaubnis zum Einleiten des Abwassers in den Rhein sei unabhängig von der atomrechtlichen Genehmigung zu erteilen gewesen. Die Wasserbehörde könne dabei auch Regelungen treffen, die nuklearspezifische Belange berührten. Die Regelungsbereiche des Atom- und Strahlenschutzrechts auf der einen und des Wasserrechts auf der anderen Seite überschnitten sich nicht, sondern ergänzten sich. Beiden Behörden bleibe ihre volle Kompetenz erhalten, in. Wahrnehmung der ihnen aufgetragenen spezifischen Funktionen die zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung jeweils erforderlichen und zulässigen Anordnungen zu treffen. Im Ergebnis könnten sich diese Anordnungen als inhaltsgleich darstellen.

Die §§ 45 ff. StrlSchV seien dahin zu verstehen, daß die insoweit zuständige Behörde, wenn sie von der ihr in § 46 Abs. 2 und 5 StrlSchV eingeräumten Ermächtigung Gebrauch mache, zugleich die Grenzziehung vornehme, ab wann - geringfügig - kontaminiertes Wasser deswegen als Abwasser im Rahmen der wasserrechtlichen Vorschriften behandelt werden könne, weil sein Verseuchungsgrad so gering sei, daß unter dem Gesichtspunkt des Schutzes vor der Gefahr ionisierender Strahlen eine weitere atomrechtliche Überwachung nicht mehr erforderlich erscheine. Damit sei aber der Weg freigegeben, derartiges Wasser trotz seiner Kontamination als "Abwasser" anzusehen und es im Rahmen der wasserrechtlichen Vorschriften als solches zu behandeln. Ein Kompetenzkonflikt liege daher nicht vor. Da der Beklagte keine von den atomrechtlichen Genehmigungen abweichenden Werte festgesetzt habe, brauche der Frage nicht nachgegangen zu werden, welche Anforderungen an die Rechtmäßigkeit abweichender Werte unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten zu stellen wären.

Während des Berufungsverfahrens hat der Beklagte die Abgabewerte in Anpassung an eine entsprechende Änderung des atomrechtlichen Genehmigungsbescheides neu festgesetzt und zusätzliche überwachungswerte festgelegt, über den dagegen von der Klägerin eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.

Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt die Klägerin, das angefochtene Urteil, soweit es die Verfügung vom 8. August 1978 betrifft, aufzuheben und im übrigen festzustellen, daß die Festsetzung der Abgabewerte im wasserrechtlichen Bescheid vom 19. März 1976 rechtswidrig war. Der Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Nachdem der Beklagte im Laufe des Berufungsverfahrens die angefochtene Nebenbestimmung der von ihm erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis vom 19. März 1976 durch eine neue ersetzt hat, hat die Klägerin ihre Anfechtungsklage insoweit zulässigerweise nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO umgestellt und nur noch beantragt festzustellen, daß die Erlaubnis rechtswidrig war, soweit davon durch den Beklagten Grenzwerte der radioaktiven Kontaminierung des Abwassers festgelegt waren. In der Sache hat das Berufungsgericht im Ergebnis richtig erkannt, daß der Beklagte als zuständige Wasserbehörde berechtigt war, derartige Grenzwerte festzusetzen und die Einhaltung dieser Werte auch zu überprüfen.

Die atomrechtliche Teilgenehmigung und die wasserrechtliche Erlaubnis konkurrieren nicht in der Weise, daß verschiedene Behörden zur verbindlichen Regelung einer Frage nebeneinander zuständig sind (vgl. dazu BVerwGE 74, 315 <324 ff.>). Die jeweiligen Gestattungen betreffen verschiedene Gegenstände. Mit der Genehmigung nach § 7 des Atomgesetzes - AtG - werden die Errichtungen und der Betrieb einer kerntechnischen Anlage (hier: Zur Spaltung von Kernbrennstoffen) gestattet. Die Atombehörde prüft, ob Errichtung und Betrieb der Anlage mit den Anforderungen des Atomgesetzes und des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - (vgl. § 8 AtG) im Einklang stehen und insbesondere ob die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden getroffen ist (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG). Gesichtspunkte des Gewässerschutzes sind vor allem bei der Entscheidung über den Standort der Anlage zu berücksichtigen. Nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG dürfen überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere im Hinblick auf die Reinhaltung des Wassers, der Luft und des Bodens der Standortwahl nicht entgegenstehen.

Unter diesen Aspekten hat die Atombehörde auch die Behandlung des Kühlwassers beim Betrieb des Kernkraftwerks zu regeln. Mit der Festsetzung höchstzulässiger radioaktiver Kontamination des Wassers trifft sie eine Regelung über die Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der kerntechnischen Anlage an diesem Standort. Damit gestattet sie aber nicht zugleich das Einleiten des kontaminierten Abwassers in ein Gewässer. Der Tatbestand des Einleitens unterscheidet sich von der Errichtung und dem Betrieb des Kernkraftwerks grundlegend. Für die Einleitung des Abwassers hat nur die Wasserbehörde eine besondere Erlaubnis oder Bewilligung zu erteilen. Dem steht nicht entgegen, daß das "Einleiten" und das "Ableiten" kontaminierten Wassers im Grunde einheitliche Betriebsvorgänge sind. Darauf kommt es in diesem rechtlichen Zusammenhang nicht an; denn auch das Ableiten kontaminierten Wassers ist ein Vorgang, der von dem "Betreiben" einer Anlage im Sinne des § 7 Abs. 1 AtG nicht erfaßt wird und daher ebenfalls nicht Gegenstand der atomrechtlichen Genehmigung ist. Diese betrifft nämlich die Anlage (nur) so, wie sie zur Erzeugung oder zur Bearbeitung oder Verarbeitung oder zur Spaltung von Kernbrennstoffen oder zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe betrieben wird. Genehmigt werden darüber hinaus nicht auch die von dem eigentlichen Betrieb der kerntechnischen Anlage unabhängigen und mit der atomrechtlichen Genehmigung keineswegs festgeschriebenen Modalitäten der Ableitung des Kühl- und Betriebswassers. Vielmehr läßt die Genehmigung die Art der Ableitung dem Betreiber insofern offen, als er die Grenzwerte einhält, die wegen der Reinhaltung des Wassers geboten sind (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG) und die einen hinreichenden Schutz vor Strahlenschäden gewährleisten (vgl. §§ 45, 46 Abs. 1 der Strahlenschutzverordnung vom 13. Oktober 1976, BGBl. I S. 2905).

Das "Einleiten" auch des kontaminierten Wassers ist daher Gegenstand nicht der atomrechtlichen, sondern allein der wasserrechtlichen Gestaltung durch die Wasserbehörde. Zu den Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis oder Bewilligung gehört nach § 6 WHG, daß von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit auch infolge einer Belastung des Wassers mit radioaktiver Strahlung nicht zu erwarten ist. Mit dem Begriff "Wohl der Allgemeinheit" wird der Wasserbehörde ein weitreichender Schutz öffentlicher Belange übertragen. Er umfaßt alle wasserwirtschaftlich relevanten Gesichtspunkte, die von einer Benutzung berührt werden können (Gieseke, Wiedemann, Czychowski, Kommentar zum WHG, 4. Aufl. § 6 RdNr. 20 ff.). Dazu gehört auch der Schutz vor ionisierenden Strahlen. Durch eine Strahlenbelastung des Wassers kann insbesondere die Trinkwasserversorgung gefährdet werden. Gefährdet sind auch die im Wasser lebenden Organismen, durch die radioaktive Kontamination über die Nahrungskette an den Menschen weitergegeben werden kann und die auch selbst als Bestandteil des Ökosystems Wasser schutzwürdig sind.

Darüber hinaus verfügt die Wasserbehörde anders als die Atombehörde bei der Bewirtschaftung der Gewässer über einen planerischen Gestaltungsfreiraum. Sie hat die wasserwirtschaftlich relevanten öffentlichen Belange zu fördern, sie vor Beeinträchtigungen zu bewahren und hinsichtlich des vorhandenen Wassers eine gerechte Verteilungsordnung zu schaffen (§ 1 a Abs. 1 WHG; vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987 - BVerwG 4 C 56.83 -). Dazu gehört eine planende Vorsorge für zukünftige Nutzungsinteressen ebenso wie eine vorausschauende Erhaltung des Trinkwasserreservoirs über den gegenwärtigen Bedarf hinaus. Ein solches Bewirtschaftungsermessen kann die Atombehörde nicht ausüben. Sie ist nicht dazu berufen und im allgemeinen auch nicht in der Lage, die dazu gehörenden Dispositionen und Maßnahmen zu treffen. Insofern können sich, wie das Berufungsgericht zutreffend hervorhebt, aus der Sicht der Wasserbehörde weiterreichende Anforderungen an die Beschaffenheit der Abwässer eines Kernkraftwerkes im Hinblick auf seine radioaktive Belastung ergeben als aus den Vorschriften der Strahlenschutzverordnung.

Nach alledem war der Beklagte auch in dem vorliegenden Fall zur Festsetzung von Grenzwerten für die radioaktive Kontamination des Abwassers befugt. Die umstrittene Nebenbestimmung der wasserrechtlichen Erlaubnis war daher zulässig. Daß sie in den Einzelheiten etwa wegen der genannten Grenzwerte fehlerhaft sei, wird von der Revision nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Aus der Zuständigkeit des Beklagten für die Festsetzung radioaktiver Grenzwerte des Abwassers folgt zugleich seine Befugnis, die Einhaltung dieser Werte in eigener Zuständigkeit zu überwachen (§ 21 Abs. 1 WHG). Das hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt. Revisibles Recht, das den entsprechenden Erwägungen des Berufungsgerichts - auch zu den kostenrechtlichen Folgen - entgegenstünde, ist nicht ersichtlich. Dabei versteht der Senat die angefochtene Verfügung vom 8. August 1978 dahin, daß mit ihr die Zulässigkeit von wasserbehördlichen Überwachungsmaßnahmen nur "dem Grunde nach" verbindlich festgestellt werden sollte, einzelne Überwachungsmaßnahmen mithin von ihr nicht erfaßt werden.

Mit diesem Inhalt ergeben sich gegen die angefochtene Verfügung auch keine Bedenken aus dem Gesichtspunkt des Übermaßverbotes. Denn allein darin, daß neben der Atombehörde auch die Wasserbehörde das Recht in Anspruch nimmt, die Belastung des Rheins durch die Abwasser des Kernkraftwerkes der Klägerin zu prüfen, liegt noch keine übermäßige Belastung der Klägerin. Eine Verletzung des Übermaßverbotes kann erst dann vorliegen, wenn beide Behörden unkoordiniert dasselbe prüfen und damit Kosten entstehen lassen, denen kein zusätzlicher Erkenntniswert entspricht. Angesichts der gegebenen Rechtslage ist es deshalb notwendig, daß Atom- und Wasserbehörden ihre Kontrollen aufeinander abstimmen und die Ergebnisse austauschen, soweit daran ein Interesse besteht, und auch von den Möglichkeiten der Amtshilfe Gebrauch machen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.