Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 03.08.1990, Az.: BVerwG 8 B 37.90

Der Antrag des Klägers, "von einer Beiladung der Gemeinde T. im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde ... Abstand zu nehmen" (Schriftsatz vom 24. Februar 1990, S. 27), muß als Begehren dahin verstanden werden, daß die Beiladung der Gemeinde T., die das Berufungsgericht durch seinen Beschluß vom 17. Februar 1989 angeordnet hat, für das Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde wieder aufgehoben werden möge. Denn die im zweiten Rechtszug erfolgte Beiladung zum "Verfahren" (§ 65 Abs. 1 VwGO) erfaßt auch das Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde (§§ 63 Nr. 3, 132 VwGO). Das Ziel, die Gemeinde dennoch am Nichtzulassungsverfahren nicht (mehr) zu beteiligen, ließe sich angesichts dessen nur dadurch erreichen, daß die Beiladung (zumindest) für das Nichtzulassungsverfahren wieder beseitigt wird.

Ob der beschließende Senat dazu befugt wäre, begegnet Zweifeln. Gegen diese Möglichkeit spricht, daß § 65 Abs. 3 Satz 3 VwGC Beiladungen für unanfechtbar erklärt. Daraus zu folgern, daß im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde für eine (partielle) Aufhebung kein Raum ist, liegt - auch im Blick auf § 142 VwGO - nahe, weil hinzu kommt, daß es zudem an schutzwürdigen Interessen fehlt, denen mit einer solchen Aufhebung gedient sein könnte. Als Schutz gegen ungerechtfertigte Beiladungen reicht, soweit ersichtlich, aus, daß zum einen Rechtsbehelfe ungerechtfertigt Beigeladener am Fehlen der erforderlichen Beschwer scheitern (Urteil vom 10. Dezember 1970 - BVerwG VIII C 84.69 - BVerwGE 37, 43) und zum anderen eine Belastung der Prozeßparteien mit außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen deshalb ausscheidet, weil dies für den Fall der (ungerechtfertigten) Beiladung eines von der Sache nicht einmal in rechtlichen Interessen Betroffenen (§ 65 Abs. 1 VwGO) nicht der Billigkeit entsprechen kann (§ 162 Abs. 3 VwGO). Daß die Unwirksamkeit einer Beiladung, die sich aus der Beteiligungsfähigkeit des Beigeladenen ergibt, im Revisionsverfahren durch Aufhebung des Beiladungsbeschlusses klargestellt werden darf (Beschluß vom 17. Oktober 1985 - BVerwG 2 C 25.82 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 78 S. 10 <11>), läßt sich nicht als Argument für eine weitergehende Aufhebungsbefugnis einbringen.

Das alles mag jedoch dahinstehen. Es kommt darauf letztlich nicht an. Denn die vom Berufungsgericht vorgenommene Beiladung ist nicht zu Unrecht erfolgt. Die im vorliegenden Streitverfahren ergangene Entscheidung berührt rechtliche Interessen der Beigeladenen (§ 65 Abs. 1 VwGO). Dem vom Kläger angegriffenen Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Traunstein liegt ein dem Bereich der gemeindlichen Selbstverwaltung zuzurechnender Vorauszahlungsbescheid zugrunde. Da die Gemeinde für den Fall, daß der Vorauszahlungsbescheid durch Widerspruchsbescheid (rechtswidrig) aufgehoben wird, (mit Erfolg) geltend machen kann, in einem subjektiven Recht, nämlich in ihrem grundrechtsgleichen Recht auf Selbstverwaltung (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nrn. 4 a und 4 b GG), verletzt zu sein (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), läßt sich nicht gut annehmen, daß sie bei einem ihren Bescheid bestätigenden und diesem Bescheid in gestaltgebender Weise zuwachsenden (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; s. etwa Urteil vom 26. Juni 1987 - BVerwG 8 C 21.86 - Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 23 S. 1 <2 f.>) Widerspruchsbescheid nicht einmal in der für die Zulässigkeit einer (einfachen) Beiladung vorausgesetzten Weise in "rechtliche<n> Interessen ... berührt" sein soll.

Nicht beigepflichtet werden kann freilich der in den Gründen des Beiladungsbeschlusses zum Ausdruck kommenden Ansicht, daß die Gemeinde notwendig beigeladen werden mußte. Worin die - zur Notwendigkeit der Beiladung führende - Beteiligung der Gemeinde an dem im Zusammenhang mit dem Widerspruchsbescheid zwischen dem Kläger und dem beklagten Freistaat "streitigen Rechtsverhältnis" (§ 65 Abs. 2 VwGO) bestehen soll, ist nicht ersichtlich; auch den Gründen des Beiladungsbeschlusses ist dafür nichts zu entnehmen. Auf den damit zusammenhängenden Mangel kommt es indes entscheidungserheblich nicht an. Die einfache und die notwendige Beiladung unterscheiden sich in ihren Voraussetzungen und ihren Rechtswirkungen, nicht dagegen im Beiladungsakt als solchem. Eine Beiladung als vermeintlich notwendig ist folglich, wenn den Voraussetzungen für eine einfache Beiladung genügt ist, jedenfalls unter den hier gegebenen Umständen nicht deshalb aufzuheben, weil es an der Notwendigkeit der Beiladung fehlt.

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt erfolglos. Die Voraussetzungen der mit ihr verlangten Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Das angefochtene Urteil beruht in der Bestätigung der Abweisung des auf die Aufhebung des Widerspruchsbescheides gerichteten Hauptantrags, auf den allein hier zunächst einzugehen ist, auf zwei Begründungen, die dieses Ergebnis je selbständig zu tragen vermögen, nämlich zum einen auf der Annahme, daß dieser Antrag an § 90 Abs. 2 VwGO<Rechtshängigkeit> scheitert, und zum andetren der Annahme, daß es am erforderlichen Rechtsschutzinteresse fehlt.

Die Beschwerde macht zur zweitgenannten Begründung geltend, daß die Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden müsse. Es sei klärungsbedürftig und daher von grundsätzlicher Bedeutung, ob und gegebenenfalls in welchen Konstellationen das Rechtsschutzinteresse an einer Anfechtung allein des Widerspruchsbescheides wegen Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift (§ 79 Abs. 2 VwGO) deshalb fehlt, weil der Betroffene auch Anfechtungsklage erhoben hat gegen den "ursprüngliche<n> Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den <sc. diesen> Widerspruchsbescheid gefunden hat" (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dieses Vorbringen hält der Nachprüfung nicht stand. Die mit ihm aufgeworfene Rechtsfrage rechtfertigt die Zulassung deshalb nicht, weil zumindest bei einer Sachlage, wie sie hier zu beurteilen ist, von einem Revisionsverfahren keine weitergehende Rechtsklärung erwartet werden kann, als sie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits erreicht ist.

Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat, wie die Beschwerde nicht verkennt, mehrfach entschieden, daß mit Rücksicht auf die Anfechtbarkeit des ursprünglichen Verwaltungsaktes in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, in der Regel das Rechtsschutzinteresse fehlt, (außerdem noch) den Widerspruchsbescheid wegen eines ihm vermeintlichen anhaftenden Verfahrensmangels selbständig anzufechten (vgl. insbesondere die Urteile vom 5. November 1975 - BVerwG VI C 4.74 - BVerwGE 49, 307 und vom 7. Oktober 1980 - BVerwG 6 C 39.80 - BVerwGE 61, 45 m.weit.Nachw., ferner z.B. das Urteil vom 3. Dezember 1987 - BVerwg 6 C 44.87 - Buchholz 448.6 § 15 KDVG Nr. 6 S. 15 <16 f.>). Unter dem Blickwinkel des Zieles, "dem Bürger effektiven Rechtsschutz bei der Verfolgung seines materiellrechtlichen Begehrens zu gewährleisten", so führt das Urteil vom 7. Oktober 1980 aus (a.a.O. S. 47),

"besteht ein Bedürfnis für die Möglichkeit der isolierten Anfechtung eines verfahrensfehlerhaft zustande gekommenen Widerspruchsbescheides vor allem dann, wenn die Widerspruchsbehörde - wie es vielfach der Fall ist - weitergehende Befugnisse bei der Überprüfung der in Frage stehenden Maßnahme der Ausgangsbehörde hat als das Verwaltungsgericht, nämlich bei Entscheidungen, für die Ermessens- oder andere Zweckmäßigkeitserwägungen eine Rolle spielen können ... In den Fällen aber, in denen für solche Gesichtspunkte kein Raum ist und auch keine sonstigen beachtlichen Interessen eines Beteiligten an einer verfahrensfehlerfreien Entscheidung gerade der Widerspruchsbehörde ersichtlich sind und der Verfahrensfehler durch das Gericht heilbar ist, besteht kein Bedürfnis für eine lediglich auf Aufhebung des Widerspruchsbescheides gerichteten Klage".

Das leuchtet - mindestens für den hier allein interessierenden Fall, daß der Betroffene ebenfalls Klage gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO erhoben hat - ohne weiteres ein: Handelt es sich um einen sog. gebundenen Verwaltungsakt, also einen Verwaltungsakt, bei dessen Beurteilung im Widerspruchsverfahren wegen der bestehenden strikten Rechtsbindung "Ermessens- und andere Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte <k>eine Rolle spielen können", deckt das Vorgehen nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sämtliche schutzwürdigen Interessen des Betroffenen ab. Widerspricht der ursprüngliche Verwaltungsakt der Rechtslage, so widerspricht ihr notwendig auch der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid; beide sind aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO,). Stimmt der ursprüngliche Verwaltungsakt hingegen mit der Rechtslage überein und muß demgemäß die nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO erhobene Klage abgewiesen werden, würde die wegen eines Verfahrensfehlers erfolgreiche Klage gegen den Widerspruchsbescheid nur dazu gut sein, das Verfahren in das Stadium des Widerspruchsverfahrens zurückzuversetzen, obgleich wegen der Rechtsgebundenheit kein Zweifel daran sein kann, daß der Widerspruch dort sachlich wiederum erfolglos bleiben muß. Dafür läßt sich ein schutzwürdiges Interesse nicht erkennen. Dieser Würdigung entspricht es, wenn der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluß vom 27. November 1975 - BVerwG VII B 38.75 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 29 S. 1 <2> im Zusammenhang mit § 79 VwGO unterstrichen hat. "daß der Widerspruchsbescheid grundsätzlich keine selbständige Bedeutung hat", und der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts einer isolierten Anfechtungsklage gegen einen Widerspruchsbescheid das Rechtsschutzinteresse für den Fall abgesprochen hat, daß der ursprüngliche Verwaltungsakt (wegen Ablaufs der vormals in § 76 VwGO vorgesehenen Frist) bestandskräftig geworden ist (Urteil vom 27. August 1976 - BVerwG IV C 67.74 - Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 12 S. 2 <4 f.>). Auch der beschließende Senat hat in seinem Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 50.80 - Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 18 bereits ausgesprochen, daß ein Kläger, der den ursprünglichen Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides anficht, die Aufhebung evtl. nur des Widerspruchsbescheides (als Teilerfolg seiner Klage) nur "in Ausnahmefällen" erreichen kann und es dazu der Darlegung eines gerade darauf gerichteten Rechtsschutzinteresses bedarf (a.a.O. S. 2 f.).

Mit Rücksicht auf diesen Stand der Rechtsprechung müßten, wenn eine Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen werden soll, Besonderheiten aufgezeigt werden, aufgrund derer sich die Erwartung rechtfertigt, das angestrebte Revisionsverfahren könne - ob nun fortbildend oder modifizierend - einen zusätzlichen Klärungsertrag bringen. Daran fehlt es hier.

Soweit die Beschwerde darzutun versucht, daß in der ergangenen Rechtsprechung - namentlich der Rechtsprechung des 6. Senats bestimmte Überlegungen "ersichtlich keine Berücksichtigung gefunden haben" und daraus das Fortbestehen eines Klärungsbedarfs folge (Schriftsatz vom 24. Februar 1990, S. 7), wird das Beschwerdevorbringen durch die Begründung der von ihm angesprochenen Entscheidungen widerlegt. In Wahrheit handelt es sich nicht darum, daß irgend etwas nicht berücksichtigt wurde, sondern richtig ist lediglich, daß die vorliegende Rechtsprechung bestimmte Einsichten anders bewertet hat, als sie der Kläger bewertet sehen möchte. Daraus läßt sich nicht auf das Fortbestehen eines Klärungsbedarfs schließen.

Ebensowenig führt das weiter, was die Beschwerde in Anknüpfung an die vorliegende Rechtsprechung zugunsten einer grundsätzlichen Bedeutung vorträgt: Daß die Heranziehung zu einer Vorauszahlung im Ermessen der Gemeinde steht, läßt die Sache nicht zu einem Fall werden, in dem "die Widerspruchsbehörde ... weitergehende Befugnisse bei der Überprüfung ... hat als das Verwaltungsgericht" (Urteil vom 7. Oktober 1980, a.a.O. S. 47). Denn dieses (Heranziehungs-)Ermessen bzw. seine Ausübung ist einem korrigierenden Zugriff der Widerspruchsbehörde nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO Rechtens nicht zugänglich. Der weitere Hinweis der Beschwerde, daß bei Widerspruchsverfahren in Angelegenheiten der Selbstverwaltung selbst bei gebundenen Verwaltungsakten eine gewisse Ähnlichkeit zur Ermessenskontrolle deshalb gegeben sei, weil die Widerspruchsbehörde die in einem Widerspruchsverfahren gewonnenen Erkenntnisse zum Anlaß eines kommunalaufsichtlichen Vorgehens nehmen könne, geben für das in Rede stehende Rechtsschutzinteresse des Klägers nichts her. Das Urteil vom 7. Oktober 1980 zieht Ausnahmen für weitergehende Befugnisse "bei der Überprüfung" in Betracht; bei einem Einsatz kommunalaufsichtlicher Mittel, der durch die in einem Widerspruchsverfahren gewonnenen Erkenntnisse ausgelöst wird, geht es nicht um (ausgedehntere) Befugnisse "bei der Überprüfung" des ursprünglichen Verwaltungsaktes. Als nicht überzeugend erweist sich endlich auch das Bemühen der Beschwerde, die "sonstigen beachtlichen Interessen", die nach dem Urteil vom 7. Oktober 1920 ein Rechtsschutzinteresse sollen begründen können, mit der Beschaffenheit des jeweils behaupteten Verfahrensfehlers zu verknüpfen. Daß es sich um die "Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift" handelt, setzt schon das Gesetz voraus (§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Weshalb jenseits der damit gezogenen Linie - vom qualifizierten Fall eines zur Nichtigkeit führenden Verfahrensfehlers einmal abgesehen - noch wieder nach Fehlergraden abgestuft werden und dies auf die Schutzwürdigkeit des vom Betroffenen mit der Inanspruchnahme des Rechtsschutzes verfolgten Interesses durchschlagen soll, ist nicht einzusehen. Der (etwaige) Wunsch, auf nachlässige Behörden erzieherisch einzuwirken, gibt ebenso wie das Streben nach einer Art Genugtuung wegen einer als Mißachtung empfundenen Behördenhandhabung nichts für das Rechtsschutzinteresse an einer verfahrensfehlerfreien Entscheidung "gerade der Widerspruchsbehörde" her (Urteil vom 7. Oktober 1980, a.a.O.).

Die Beiladung der Gemeinde T. führt ebenfalls nicht auf Fragen, die einer rechtsgrundsätzlichen Klärung bedürfen. Diese Beiladung wird, wie eingangs ausgeführt, durch § 65 Abs. 1 VwGO gedeckt. Das braucht nicht erst durch eine Revisionsentscheidung bestätigt zu werden.

Dem Beschwerdevorbringen zu der das angefochtene Urteil zusätzlich tragenden - um § 90 Abs. 2 VwGO kreisenden - Begründung ist nicht nachzugehen. Sollten sich dazu ungeklärte Rechtsfragen stellen, würde die Revision gleichwohl deshalb nicht zuzulassen sein, weil das durch die Zulassung eröffnete Revisionsverfahren - da so oder so die andere Begründung das angefochtene Urteil rechtfertigt - eine diesbezügliche Rechtsklärung nicht erwarten läßt. Dasselbe gilt für den Vortrag, daß das Berufungsgericht im Zuge dieser (anderen) Begründung von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen sei (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Auf den - etwaigen - Abweichungen kann das angefochtene Urteil nicht beruhen, weil sich dieser Begründungsteil hinwegdenken läßt, ohne daß sich am Ergebnis etwas änderte.

Das auf § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gestützte Zulassungsbegehren muß gleichfalls erfolglos bleiben. Die Beiladung der Gemeinde T. verstößt, wie dargelegt, nicht gegen Verfahrensrecht, überdies würde das angefochtene Urteil auf einem damit zusammenhängenden Verfahrensverstoß nicht beruhen. Denn es ist nicht erkennbar, wieso das Urteil in Ergebnis Rechtens hätte anders ausfallen können, wenn die Beiladung unterblieben wäre. Nicht begründet ist schließlich auch der Vorwurf eines Verstoßes gegen § 86 Abs. 3 VwGO. Da dem Kläger das Rechtsschutzinteresse fehlt, waren Hinweise des Vorsitzenden des Berufungsgerichts zu Fragen der Verbindung von anhängigen Verfahren bzw. zur Aussetzung eines der anhängigen Verfahren nicht veranlaßt.

Auch mit seinem den Hilfsantrag betreffenden Zulassungsbegehren kann der Kläger nicht durchdringen. Ob ein Anhörungsmangel, worin immer er im einzelnen bestehen mag, zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes führen kann, der aufgrund des mangelhaften Verfahrens erlassen wurde, d.h. ob ein solcher Mangel sowohl besonders schwerwiegend als auch bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig sein kann (§ 44 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), braucht im vorliegenden Beschwerdeverfahren und brauchte auch in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht untersucht zu werden. Denn jedenfalls liegt auf der Hand und bedarf angesichts dessen nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren, daß in einer Verletzung von Anhörungsrechten nicht unabhängig von den jeweiligen Gegebenheiten und damit gleichsam absolut ein Mangel liegt, der mit der Rechtsordnung deshalb unter keinen Umständen vereinbar ist, weil er tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen widerspricht (so zum Wesen des schwerwiegenden Fehlers das Urteil vom 22. Februar 1985 - BVerwG 8 C 107.83 - Buchholz 406.11 § 134 BBauG Nr. 6 S. 5 <7>). Das Berufungsgericht hat - darin den beschließenden Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend - zu den "näheren Umständen" des Falles Feststellungen getroffen, die es als "jedenfalls nicht abwegig" erscheinen lassen, "wenn die Widerspruchsbehörde" im vorliegenden Fall "davon ausging, mit der Bestellung eines neuen Bevollmächtigten und dessen Antrag auf Versendung sämtlicher Behördenunterlagen zum Zwecke der Einsichtnahme an ihn solle das Verfahren ungebührlich verzögert werden" (Berufungsurteil S. 13). Die darauf gestützte Würdigung des Berufungsgerichts entzieht sich der für eine grundsätzliche Rechtsklärung unerläßlichen Verallgemeinerungsfähigkeit. Abstrakt fragen läßt sich allenfalls, ob die Verletzung einer Anhörungspflicht, wenn sie denn als solche ein besonders schwerwiegender Fehler ist oder doch sein kann, dieses Gewicht möglicherweise verliert, wenn sie in Reaktion auf eine vermeintlich ungebührliche. Verfahrensverzögerung geschieht. Daß diese Frage zu bejahen ist, bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren.

Die außerdem begehrte Zulassung der Revision wegen Abweichung (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) scheidet schon deshalb aus, weil sich das von der Beschwerde angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 1975 - BVerwG VIII C 47.74 - Buchholz 448.0 § 12 WPflG Nr. 96 S. 27 <28 f.> zum Merkmal des "besonders schwerwiegenden Fehler<s>" im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht verhält. Die darüber hinaus benannten Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juni 1985 - 1 BvR 933/84 - BVerfGE 70, 215 <218>[BVerfG 19.06.1985 - 1 BvR 933/84] und - auch insoweit handelt es sich um eine Entscheidung des Bundesverfassungs- und nicht, wie es in der Beschwerdeschrift heißt, des Bundesverwaltungsgerichts - vom 8. Oktober 1985 - 1 BvR 33/83 - BVerfGE 70, 288 <293 f.>[BVerfG 08.10.1985 - 1 BvR 33/83] geben für ein auf § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO gestütztes Zulassungsbegehren nichts her, ganz abgesehen davon, daß auch diese Beschlüsse keine Ausführungen zu § 44 Abs. 1 Satz 1 VwVfG enthalten.

Die Kostenentscheidung folgt im wesentlichen aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen richtet sich nach § 162 Abs. 3 VwGO. Diese Kosten dem Kläger aufzuerlegen, entspräche nicht der Billigkeit. Die Beiladung der Gemeinde T. ist zwar zulässigerweise erfolgt. Sie läßt sich aber gleichwohl in den Kostenfolgen nicht dem Kläger anlasten. Für das Verhältnis zwischen der Ausgangsbehörde und der Widerspruchsbehörde läßt sich dem § 78 VwGO als Vorstellung des Gesetzes entnehmen, daß es einer prozessualen Verteidigung von ergangenen Bescheiden oder auch nur eines der ergangenen Bescheide nicht durch beide Behörden bedarf. Geschieht dies dennoch, dann mag das zwar - etwa, wie hier, über § 65 Abs. 1 VwGO - von Fall zu Fall zulässig sein. Fehlt es jedoch an qualifizierten Interessen, aufgrund derer sich eine derartige gleichsam doppelte Verteidigung aufdrängt, kann das in seinen Kostenfolgen billigerweise nicht den Kläger treffen.