Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.06.1987, Az.: BVerwG 8 C 21.86

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks, das an die öffentliche Wasserversorgungsanlage der Beklagten angeschlossen ist. Im November 1981 ließ die Beklagte einen Rohrbruch beheben, der an der von der öffentlichen Versorgungsleitung zu dem Grundstück der Klägerin führenden Grundstücksanschlußleitung im Bereich der öffentlichen Straße entstanden war. Mit Rechnung vom 18. Mai 1982 verlangte die Beklagte von der Klägerin Zahlung von 1 231,46 DM. Dabei verwendete sie ein vorgedrucktes Formular, in das als Grund der Forderung eingetragen war: "Beim Wasserrohrbruch im November 1981 sind Kosten in Höhe von 2 462,92 DM angefallen, davon entfallen auf Ihren Wasseranschluß 1 231,46 DM." Das Formblatt ist nicht unterzeichnet und enthält keine Rechtsmittelbelehrung.

Die Klägerin erhob unter dem 27. Mai 1982 Widerspruch. Das Landratsamt R...-G... wies den Widerspruch mit Bescheid vom 30. März 1983 als unbegründet zurück. In den Gründen ist u.a. ausgeführt, "der Verwaltungsakt in Form der Rechnung vom 18.5.1982" sei "rechtmäßig ergangen".

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin durch Urteil vom 9. Mai 1984 abgewiesen. Die Klage sei unzulässig, weil die Rechnung vom 18. Mai 1982 kein Verwaltungsakt sei.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin durch Beschluß vom 5. Juni 1985 zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen. § 42 Abs. 1 VwGO setze für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage die Geltendmachung der Rechtsverletzung durch einen Verwaltungsakt voraus. Gegenstand der Anfechtungsklage könne nur ein Verwaltungsakt sein. Die bloße Behauptung, daß es sich um einen solchen handele, reiche nicht aus. Hier liege ein Verwaltungsakt nicht vor. Für die Beurteilung der Frage, ob es sich bei der Rechnung vom 18. Mai 1982 um einen Verwaltungsakt handele, komme es nicht auf die Auffassung der Behörde, sondern allein darauf an, wie die Empfängerin die Erklärung der Behörde bei objektiver Würdigung habe verstehen müssen. Für die Klägerin aber hätten das Fehlen von Unterschrift und Rechtsmittelbelehrung klar darauf hingedeutet, daß die Forderung im Wege der Zahlungsaufforderung geltend gemacht worden sei.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung formellen Bundesrechts rügt und ihr Klagebegehren weiterverfolgt.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Klägerin führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Das Berufungsgericht hat im Anschluß an die erstinstanzliche Entscheidung angenommen, daß die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage unzulässig sei. Das verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung des Falles erfordert eine Anwendung und Auslegung von Orts- bzw. Landesrecht und gegebenenfalls weitere tatsächliche Feststellungen. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Zuzustimmen ist dem Berufungsgericht darin, daß es sich bei der Rechnung der Beklagten vom 18. Mai 1982 zunächst nicht um einen Verwaltungsakt, sondern nur eine schlichte Zahlungsaufforderung gehandelt hat, gegen die daher der Widerspruch als förmlicher Rechtsbehelf nicht gegeben war (vgl. §§ 68 Abs. 1 Satz 1, 42 Abs. 1 VwGO). So mußte bei objektiver Würdigung auch die Klägerin die Rechnung werten (s. zur Maßgeblichkeit des objektivierten Empfängerverständnisses die Urteile vom 26. April 1968 - BVerwG VI C 113.67 - BVerwGE 26, 310 <312> und vom 12. Januar 1973 - BVerwG VII C 3.71 - BVerwGE 41, 305 <306>): Bereits das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung deutet darauf hin, daß die Beklagte die Rechnung nicht, wie es den Verwaltungsakt begrifflich kennzeichnet (s. § 35 Satz 1 VwVfG), "zur <Bestandskraft nach sich ziehenden> Regelung" des Falles erlassen wollte (vgl. zur Bedeutung der Rechtsmittelbelehrung das Urteil vom 26. April 1968, a.a.O. S. 313). Noch mehr als das fällt jedoch ins Gewicht, daß die Beklagte mit der Rechnung Zahlung verlangt hat, ohne dafür auch nur andeutungsweise einenöffentlich-rechtlichen ("hoheitlichen") Leistungsgrund anzuführen. Angesichts dessen war - in diesem Stadium - als Schluß unabweisbar, daß die Beklagte lediglich Aufwendungsersatz fordere.

Dabei ist es jedoch nicht geblieben: Die Rechnung vom 18. Mai 1982 ist mit dem Erlaß des Widerspruchsbescheides zum Verwaltungsakt geworden. Die Widerspruchsbehörde hat ihr diese "Gestalt" gegeben (s. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). In den Gründen des Widerspruchsbescheides wird die von der Klägerin angefochtene Rechnung ausdrücklich als "Verwaltungsakt in Form der Rechnung vom 18.5.1982" bezeichnet, der "rechtmäßig ergangen" sei, und es wird dementsprechend der Widerspruch der Klägerin als zulässig (und lediglich unbegründet) behandelt. Ob daraus die Folgerung, daß (zumindest fortan) ein Verwaltungsakt vorliege, zweifelsfrei zu ziehen war, mag dahinstehen. Darauf kommt es nicht an. Der Bürger als Empfänger einer nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt mißverständlichen Willensäußerung der Verwaltung darf durch etwaige Unklarheiten nicht benachteiligt werden; das gebietet nicht zuletzt die Grundrechtsbestimmung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (s. Urteil vom 12. Januar 1973, a.a.O.).

Auf die Gestalt, die ein Erst "bescheid" durch den Widerspruchsbescheid findet, ist auch in den - hier interessierenden - Fällen abzustellen, in denen der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten) Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht (s. Urteile vom 12. Januar 1973, a.a.O. S. 307 f., vom 6. Dezember 1978 - BVerwG 8 C 24.78 - BVerwGE 57, 158 <161>, vom 21. November 1980 - BVerwG 7 C 18.79 - BVerwGE 61, 164 <168> und vom 17. März 1982 - BVerwG 8 C 36.80 - Buchholz 454.4 § 69 II. WoBauG Nr. 3 S. 1<3>). Daran kann schon wegen der Konsequenzen kein Zweifel sein: Der Widerspruchsbescheid programmiert das weitere Verhalten des Betroffenen. Es wäre unbefriedigend, ja unerträglich, wenn der Betroffene, der durch den Widerspruchsbescheid zur Erhebung einer Anfechtungsklage veranlaßt wird, mit dieser Klage - in Ermangelung eines Verwaltungsaktes - ohne weitere Prüfung abgewiesen werden und angesichts dessen die Kosten tragen müßte (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO). Der Empfänger eines Widerspruchsbescheides braucht, was die weitere Rechtsverfolgung anlangt, nicht "klüger" zu sein, als es die Widerspruchsbehörde ist; es kann nicht zu seinen Lasten gehen, wenn er sich so verhält, wie sich zu verhalten ihm der Widerspruchsbescheid - bei objektiver Würdigung - nahegelegt hat.

In der vorstehend dargelegten Weise zu folgern, führt auch dann nicht auf Bedenken, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Erstbehörde und die Widerspruchsbehörde nicht identisch sind (vgl. § 73 Abs. 1 VwGO) und wenn infolgedessen denkbar ist, daß die Widerspruchsbehörde durch eine Umgestaltung des Erstbescheides Rechte der Erstbehörde verletzt. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nimmt keine Rücksicht darauf, ob die Widerspruchsbehörde bei ihrer etwaigen Umgestaltung rechtmäßig gehandelt hat. Entscheidend ist die Gestalt, die der Erstbescheid durch den Widerspruchsbescheid "gefunden hat", unerheblich dagegen, ob die Widerspruchsbehörde so handeln durfte. Das leuchtet auch ein. Für die Schutzwürdigkeit des jeweils Betroffenen ist belanglos, ob die Erstbehörde und die Widerspruchsbehörde identisch sind oder nicht. Diese Schutzwürdigkeit hat im Vergleich zu einer etwaigen Schutzwürdigkeit auch der Erstbehörde das größere Gewicht. Die Anfechtungsklage ist zudem allgemein so konzipiert, daß die Erstbehörde grundsätzlich auch Fehler der Widerspruchsbehörde zu tragen hat (vgl. §§ 78 Abs. 1 Nr. 1 und 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Anders liegt es allein dann, wenn die mit dem Widerspruchsbescheid vorgenommene Umgestaltung als solche für den Betroffenen "eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält" (§ 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das trifft bei einem Wechsel lediglich in der Rechtsform - d.h. hier: der Ersetzung einer (schlichten) Willenserklärung durch einen Verwaltungsakt - nicht zu; ein solcher Wechsel ist bei der gebotenen verallgemeinernden Betrachtung als solcher für den Betroffenen belastungs-indifferent.

Die Vorinstanzen haben demnach die Anfechtungsklage zu Unrecht für unzulässig gehalten. Zur Beurteilung der Begründetheit der Klage bedarf es der Zurückverweisung. Der Verwaltungsgerichtshof wird prüfen müssen, ob der (etwaige) Anspruch der Beklagten durch - wie seit dem Widerspruchsbescheid vorliegend - Verwaltungsakt geltend gemacht werden darf und bejahendenfalls, ob der Anspruch besteht. Diese Fragen beurteilen sich im wesentlichen nach irrevisiblem Orts- und Landesrecht.