Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 02.06.1965, Az.: BVerwG IV B 14.65

I.

Der Kläger beantragte die bauaufsichtliche Genehmigung für die Errichtung eines Wohnhauses mit Garage auf einem Grundstück in der Gemarkung ... im Landkreis ....

Am 15. November 1960 beschloß der Gemeinderat von ... einen Teil des bis zum Grundstück des Klägers einschließlich reichenden und östlich der nach ... führenden Straße gelegenen Geländes als Baugebiet auszuweisen. Gleichwohl lehnte das Landratsamt in Augsburg mit Beschluß vom 27. Januar 1961 den Bauantrag des Klägers mit der Begründung ab, das Grundstück des Klägers befinde sich etwa 500 m außerhalb der geschlossenen Ortslage von ...n einem rein landwirtschaftlich genutzten Gebiet, für das die Gemeinde bisher eine Planung über die künftige bauliche Entwicklung noch nicht aufgestellt habe. Der Beschluß des Gemeinderats vom 15. November 1960 beziehe sich lediglich auf einige Grundstücke entlang dem Gemeindeverbindungsweg nach ..., stelle aber doch keine ausreichende Planung dar, die bauliche Entwicklung der Gemeinde in geordnete Bahnen zu lenken. Im übrigen seien auch bisher noch keine Baulinien festgesetzt. § 3 der Bauregelungsverordnung stehe somit dem Bauantrag entgegen.

Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger gegen die ablehnenden Bescheide Klage mit der Begründung, der Landrat habe ihm die Erteilung der Baugenehmigung zugesichert. Das Verwaltungsgericht Augsburg gab der Klage dadurch statt, daß es die angefochtenen Bescheide aufhob.

Auf die Berufung des Beklagten hob der Bayerische Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichtes auf und wies die Klage ab; die Revision ließ der Verwaltungsgerichtshof nicht zu. Das Berufungsgericht Gegründet sein Urteil damit, daß dem Kläger zwar eine Zusage gemacht sei, daß aber der auf dem Grundsatz von Treu und Glauben beruhende Vertrauensschutz nur dann Anwendung finden könne, wenn der Betroffene selbst davon überzeugt sein dürfe, daß die Behörde mit der Setzung des zugesagten Verwaltungsaktes gesetzmäßig handele. Dem Kläger sei dagegen besonders auf Grund der Äußerungen des juristischen Staatsbeamten des Kreises bewußt gewesen, daß sein Vorhaben mit § 3 der Bauregelungsverordnung nicht im Einklang stehe. Deswegen habe er auch neben dem Kaufpreis von 5.000 DM der Gemeinde weitere 8.000 DM zum Geschenk gemacht. Dadurch habe er versucht, die Gemeinde dafür zu gewinnen, sich für die Erteilung der Baugenehmigung einzusetzen, obwohl das einem anderen Bürger in ähnlicher Lage kaum gelungen wäre. Bei dieser Sachlage könne sich der Kläger nicht auf die Zusage berufen.

Aber auch nach dem neuen Rechtszustand, der eingetreten sei, nachdem das Bundesbaugesetz die Bauregelungsverordnung aufgehoben habe, könne der Kläger kein Recht aus der Zusicherung des Landrats aus dem Jahre 1960 herleiten: Das Grundstück liege im Außenbereich und unterfalle somit der Vorschrift des § 35 Bundesbaugesetz; es beeinträchtige auch öffentliche Belange, da für die Gemeinde unwirtschaftliche Aufwendungen und die Entstehung einer Splittersiedlung zu befürchten sei, falls das geplante Bauwerk genehmigt werde.

Gegen die Nichtzulassung der Revision richtet sich die Beschwerde des Klägers. Die Beschwerde sieht in dem Urteil eine Verletzung von § 3 der Bauregelungsverordnung und von allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts. Der Rechtssache komme deswegen grundsätzliche Bedeutung zu, weil bislang nicht höchstrichterlich geklärt sei, wann bei Ermessensentscheidungen eine Zusage gegen ein gesetzliches Verbot verstoße. Das Bundesverwaltungsgericht habe Bindungen bei Vereinbarungen und vergleichsweisen Regelungen dann für zulässig angesehen, wenn der Behörde ein Ermessensspielraum eingeräumt sei. Das gleiche müsse auch für einseitige Zusagen der Behörde gelten. Im übrigen müsse sich der Betroffene auch dann auf eine behördliche Zusage verlassen können, wenn die Zusage eines Verwaltungsaktes sich als nicht voll mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehend erweise; denn der Bürger müsse darauf vertrauen können, daß ein zuständiger Behördenleiter keine nach dem Gesetz unerfüllbaren Zusicherungen abgebe.

Von grundsätzlicher Bedeutung sei weiter die Frage, welches Recht bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zusage zugrunde zu legen, sei, da Zusage und Bescheid des Landratsamtes zeitlich vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes lägen. Da eine Zusage keine andere Behandlung rechtfertige, als ob der zugesagte Verwaltungsakt schon selbst erlassen sei, könne nur das zur Zeit der Zusage geltende Recht Anwendung finden.

Endlich sei es von grundsätzlicher Bedeutung zu klären, welche Anforderungen an den guten Glauben desjenigen zu stellen seien, der auf eine Zusage vertraue.

Das Urteil des Berufungsgerichts weiche auch von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Dezember 1954 (DÖV 1955, 188 = NJW 1955, 805 [BVerwG 07.12.1954 - BVerwG I C 75.53]) ab.

Ferner liege darin ein Verfahrensfehler, daß das Berufungsgericht die Feststellung getroffen habe, dem Kläger sei von Anfang an bewußt gewesen, daß sein Begehren nicht mit der Bauregelungsverordnung in Einklang zu bringen sei. Der Verwaltungsgerichtshof habe nicht gemäß § 86 der Verwaltungsgerichtsordnung den tatsächlichen Geschehensablauf erforscht und allgemeine Regeln der Lebenserfahrung außer acht gelassen. Der Sachverhalt, den die Beschwerde näher darlegt, ergebe nämlich, daß der Kläger weder 8.000 DM für die Erteilung der Baugenehmigung der Gemeinde geschenkt noch daß er die Zusage "abgerungen" habe; er habe, vielmehr mit der Behörde verhandelt, um seine Wünsche durchsetzen zu können.

II.

Der Beschwerde war der Erfolg zu versagen.

Die grundsätzliche Frage, welches Recht anzuwenden ist, wenn ein Verfahren bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - nicht rechtskräftig abgeschlossen ist, ist durch das Bundesverwaltungsgericht bereits geklärt. Der seinerzeit für das Baurecht zuständige I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einem Fall, in dem ein Nachbar die Erteilung einer Baugenehmigung für das anschließende Grundstück angefochten hatte, ausgeführt:

"Die Beurteilung richtet sich nach dem BBauG, das während des Revisionsverfahrens in Kraft getreten ist. Es hat die Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104) - BauRegVO - aufgehoben (§ 186 Abs. 1 Nr. 15 BBauG) und durch eigene neue Vorschriften ersetzt. Nach § 174 Abs. 5 ist es auf noch nicht abgeschlossene Fälle anzuwenden, soweit es nicht in § 174 Abs. 1 bis 4 Ausnahmen anordnet. Der gegenwärtige Fall gehört nicht zu diesen Ausnahmen." (Urteil vom 29. August 1961 - BVerwG I C 36.60 - in NJW 1962, 507 = DVBl. 1962, 223 = BBauBl. 1962, 129 = Buchholz 406.11 zu § 34 Nr. 1 BBauG).

Angesichts dieser Klärung kommt der weiteren Frage, ob bei einer vor Inkrafttreten des BBauG gegebenen Zusage, einen Verwaltungsakt zu erlassen, auf das alte Recht abzustellen ist, keine grundsätzliche Bedeutung zu. Selbst eine an sich wirksame Zusage, einen Verwaltungsakt zu erlassen, steht unter dem Vorbehalt, daß sich die Gesetzeslage nicht ändert. Die Zusage kann also nur für den jeweiligen Rechtszustand gelten. Der Vertrauensschutz findet dort seine Grenze, wo neue gesetzliche Vorschriften in Kraft treten, die dem Erlaß des zugesagten Verwaltungsaktes entgegenstehen. Die Richtigkeit dieser Ansicht ergibt sich aus der Erwägung, daß eine Zusage, wie auch die Beschwerde einräumt, keine weiterreichende Wirkung haben kann als der eigentliche Verwaltungsakt. Selbst bei einem, zur Zeit der Bauregelungsverordnung erlassenen, aber noch nicht rechtskräftig gewordenen Verwaltungsakt ist - falls er etwa vom Nachbarn angefochten wird - auf das nach Erlaß des Verwaltungsaktes in Kraft getretene BBauG abzustellen, wie sich aus dem angeführten Urteil des I. Senats des Bundesverwaltungsgerichts ergibt. Wenn aber grundsätzlich, bei derartigen noch nicht abgeschlossenen Verfahren das BBauG anzuwenden ist, obwohl bereits ein Verwaltungsakt vorliegt, muß um so mehr der neue Rechtszustand bei einer Zusage beachtet werden. Der Bürger, dem der Erlaß eines Verwaltungsaktes nur zugesagt ist, kann nicht besser stehen als derjenige, zu dessen Gunsten bereits ein - wenn auch noch anfechtbarer - Verwaltungsakt ergangen ist.

Ferner ist durch die Rechtsprechung geklärt, daß eine Zusage nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstoßen darf (vgl. Urteil vom 25. Mai 1961 - BVerwG I C 102.58 - in NJW 1961, 1882; BVerwGE 1, 254 = NJW 1955, 805; BVerwGE 3, 199 = NJW 1956, 1250; Urteil vom 8. März 1956 - BVerwG I C 106.55 - in DÖV 1956, 366).

Da der Verwaltungsgerichtshof den § 35 Abs. 2 BBauG als ein gesetzliches Verbot angesehen hat, im Außenbereich ein nicht privilegiertes Bauwerk zu errichten, das öffentliche Belange beeinträchtigt, und da sich die Beschwerde nicht gegen diese Auslegung des § 35 Abs. 2 BBauG wendet, kann es nur darauf ankommen, ob die Sache hinsichtlich der Frage der Beeinträchtigung öffentlicher Belange grundsätzliche Bedeutung besitzt. Das Berufungsgericht hat zu § 35 Abs. 2 und 3 BBauG festgestellt, daß der Gemeinde im Falle der Bebauung des Grundstücks des Klägers unwirtschaftliche Aufwendungen entstehen. An diese nicht durch eine Verfahrensrüge angegriffene Feststellung wäre das Revisionsgericht im Revisionsverfahren gebunden. Ebenso wäre es an die naher begründete Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs gebunden, daß die Genehmigung des Bauvorhabens des Klägers die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung mit sich bringt. Die Beschwerde hat zwar gerügt, das Berufungsgericht habe zu Unrecht in Übereinstimmung mit dem Landratsamt und der Regierung angenommen, daß die Bebauung der geordneten Entwicklung des Gemeindegebietes zuwiderlaufe; es habe sich mit den gegenteiligen Argumenten des Klägers nicht auseinandergesetzt. Abgesehen davon, daß sich diese Rüge auf die Ausführungen des Berufungsgerichts zu § 3 BauRegVO bezieht, liegt insofern ein Verfahrensfehler nicht vor, als es dem Berufungsgericht im Rahmen seiner freien Beweiswürdigung zustand, sich der Ansicht einer Partei anzuschließen; ob zutreffend oder zu Unrecht, ist bei der Prüfung der Frage, ob ein Verfahrensfehler vorliegt, unerheblich.

Gegen die Ausführungen des Berufungsurteils, der Kläger habe nach dem Inkrafttreten des BBauG aus der Zusage kein Recht auf Erteilung einer Baugenehmigung herleiten können, sind somit Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorgebracht. Weil aber die Zusage selbst dann, wenn sie seinerzeit nach der BauRegVO wirksam gewesen wäre, nach Inkrafttreten des BBauG gegen das gesetzliche Verbot des § 35 Abs. 2 BBauG verstößt, trägt allein dieser zweite Teil der Entscheidungsgründe das Urteil.

Kommt es damit auf die Ausführungen des ersten Teiles zu § 3 BauRegVO nicht an, so können schon aus diesem Grunde die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, eine möglicherweise bestehende Divergenz oder eine sich auf die Feststellung zum guten Glauben des Klägers beziehende Verfahrensrüge nicht zur Zulassung der Revision führen, da sie auch im Revisionsverfahren offenbleiben müßten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].