Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.03.1956, Az.: BVerwG I C 106/55

Im Februar 1952 verhandelten die Maklerfirma Bickenbach & Co. und die Klägerinnen mit den maßgeblichen Stellen, insbesondere der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft in Frankfurt am Main und dem Bundesernährungsministerium, über die Einfuhr von 30.000 t Gerste aus Marokko und 20.000 t Gerste aus Kanada. Die kanadische Gerste sollte über Holland bezahlt werden. Das Geschäft scheiterte, weil für die kanadische Gerste die devisenrechtliche Genehmigung insofern nicht gegeben wurde. Streit besteht darüber, ob die Außenhandelsstelle eine Einfuhrermächtigung für die marokkanische Gerste auch ohne die kanadische Gerste im Zuge dieser Verhandlungen zugesagt hat. Die Klägerinnen vertraten und vertreten die Auffassung, daß eine solche Zusage erteilt sei, und kauften am 22. Februar 1952 30.000 t marokkanische Gerste von einer französischen Firma zum Preise von 127,50 US-Dollar je Tonne. Die Beklagte (Einfuhr- und Vorratsstelle) berichtete dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten mit einem Fernschreiben vom 11. März 1952, daß sie keine eindeutige Klarheit darüber gewinnen könne, ob die Außenhandelsstelle eine Einkaufsermächtigung nur für 50.000 t Gerste aus Marokko und Kanada zum Vertragspreis von 127,50 US-Dollar zugesagt habe oder auch für 30.000 t Gerste aus Marokko allein. Inzwischen sei der Weltmarktpreis für Gerste gefallen. Mit einem Fernschreiben vom 13. März 1952 wies der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Außenhandelsstelle an, die Einkaufsermächtigung für 30.000 t Gerste aus Marokko zu erteilen, dabei aber hinzuzufügen, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle die Ware zu den vorgelegten Bedingungen nicht übernehmen werde. Nun vertrat die Beklagte in einem Fernschreiben vom 14. März 1952 an den Bundesernährungsminister die Auffassung, daß, da die Einkaufsermächtigung erteilt sei, nach Lage der Sache die Ware zu dem Kontraktpreis übernommen werden müsse. Mit einem weiteren Fernschreiben vom 15. März 1952 bat die Beklagte den Bundesernährungsminister erneut um Überprüfung seiner Stellungnahme und um Weisung unter Hinweis darauf, daß die Ware zum großen Teil bereits (in Hamburg) eingetroffen sei. Am 17. März 1952 fuhren der Gesellschafter der Klägerin zu 1) van Hazebrouck und Rechtsanwalt Mielke nach Bonn, wo sie am 18. März 1952 Besprechungen mit Ministerialrat Dr. Martinstetter und Ministerialdirigent Nelson im Bundesernährungsministerium hatten. Am 18. März 1952 teilte der Bundesernährungsminister der Beklagten durch ein Fernschreiben mit, daß er keine Bedenken gegen die Übernahme der Marokko-Gerste zu den kontraktlichen Bedingungen habe. Dies teilte van Hazebrouck schon von Bonn aus den Klägerinnen mit, die ihrerseits ihre Geschäftspartner davon unterrichteten, daß das Geschäft nunmehr geordnet sei und die Löschung der bereits in Hamburg eingetroffenen Dampfer fortgesetzt werden könne. Am 18. März 1952 befand sich nun Ministerialdirektor Dr. Staab vom Bundesernährungsministerium bei der Beklagten in Frankfurt am Main. Er widerrief das Fernschreiben des Ministerialdirigenten Nelson und wiederholte mit einem Fernschreiben vom 20. März 1952 die Weisung, daß die Marokko-Gerste nur zum Tagespreis übernommen werden dürfe. Entsprechend erteilte die Beklagte den Klägerinnen "Übernahmeverträge", in welchen sie den Übernahmepreis auf 117 US-Dollar je Tonne festsetzte. Die Klägerinnen teilten der Beklagten mit gleichlautenden Briefen vom 21. März 1952 mit, daß sie sich entschlossen hätten, den Übernahmevertrag auf der Basis von 117 US-Dollar abzuschließen, sich jedoch alle weiteren Ansprüche vorbehielten.

Die Klägerinnen haben alsdann Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit den Anträgen,

Zur Begründung haben sie im wesentlichen vorgetragen: Es sei zu prüfen, ob die Vorschrift in § 8 Abs. 1 Satz 2. des Getreidegesetzes in der Fassung vom 24. November 1951 (BGBl. I S. 901), wonach die Einfuhr- und Vorratsstelle den Übernahmepreis festzusetzen habe, rechtsgültig sei; Bedenken bestünden insofern namentlich im Hinblick auf Art. 80 des Grundgesetzes - GG -, da die Grenzen, innerhalb deren die Ermächtigung ausgeübt werden könne, im Gesetze nicht festgelegt seien. Davon abgesehen, habe die Außenhandelsstelle bereits am 21. Februar 1952 die Einkaufsermächtigung für die Einfuhr von 30.000 t Gerste aus Marokko (ohne Rücksicht darauf, ob die weitere Menge von 20.000 t Gerste aus Kanada eingeführt werden könnte) zugesagt. Daraus folge bei Beachtung der Vorschriften des Getreidegesetzes und des Devisenrechts, daß die beklagte Einfuhr- und Vorratsstelle entsprechend der Verwaltungsübung, die notwendigerweise zu einem Zusammenwirken der Außenhandelsstelle und der klagten geführt habe, die Ware auch übernehmen und den Übernahme preis in Höhe des Kontraktpreises von 127,50 US-Dollar je Tonne festsetzen müsse. Dieser Vertragspreis sei am Tage des Abschlusses, am 22. Februar 1952, durchaus günstig gewesen. Es sei durch aus in Ordnung gewesen, daß sie auf Grund der Zusage der Außenhandelsstelle die Verträge an diesem Tage geschlossen hätten. Das Vorstandsmitglied der Beklagten, Direktor Berodt, habe ihnen gegenüber bei Verhandlungen wiederholt anerkannt, daß die Beklagte die Ware zu diesem Preis übernehmen müsse, und daß sie daran nur durch die entgegenstehende, der Sach- und Rechtslage nicht entsprechende Weisung des Bundesernährungsministers gehindert werde. Da nun inzwischen Mitte März 1952 schon drei Dampfer mit der Ware in Hamburg angekommen und teilweise bereits abgeladen seien, sei die Regelung dieses Geschäfts für sie sehr dringlich geworden. Deshalb sei der Gesellschafter der Klägerin zu 1), van Hazebrouck, mit ihrem Hamburger Anwalt Mielke nach Bonn geeilt, um die Haltung des Bundesernährungsministeriums zu klären. Ihre Vorstellungen hätten Erfolg gehabt. Ministerialrat Dr. Martinstetter habe ihnen das Fernschreiben des Ministeriums an die Beklagte vom 18. März 1952, worin die Bedenken gegen die Übernahme zum Kontraktpreis fallengelassen wurden, vorgelesen. Auf diese Erklärung in Verbindung mit derjenigen des Vorstandsmitglieds der Beklagten, Berodt, vom vorhergehenden Tage hätten sie sich unter allen Umständen verlassen dürfen, so daß sie mit Recht ihren Geschäftspartnern mitgeteilt hätten, daß das Geschäft nunmehr geordnet sei.

Ministerialdirektor Dr. Staab habe die fernschriftliche Weisung vom 18. März 1952 bei dieser Sach- und Rechtslage keinesfalls widerrufen dürfen. Die Beklagte sei vielmehr, und zwar auch unabhängig von den Erklärungen der Außenhandelsstelle vom 21. bis 25. Februar 1952, auf Grund dieser Zusagen vom 17. und 18. März 1952 verpflichtet, den Übernahme preis auf 127,50 US-Dollar je Tonne festzusetzen.

Die Beklagte hat um

gebeten.

Sie hat vorgetragen, sie habe auf Weisung des Bundesernährungsministers gehandelt. Es müsse daher geprüft werden, ob sie die richtige Beklagte in diesem Rechtsstreit sei. Unrichtig seien die Behauptungen der Klägerinnen über die Erklärungen der Außenhandelsstelle vom 21. bis 25. Februar 1952. Eine Einfuhrermächtigung für die Gerste aus Marokko allein habe die Außenhandelsstelle damals nicht zugesagt. Die Klägerinnen hätten daher am 22. Februar 1952 die Marokko-Gerste allein auch nicht kaufen dürfen. Um ihnen die Erfüllung dieses Ungesetzlichen Vorkaufes zu ermöglichen, hätten sie später die Einfuhrermächtigung dafür erhalten. Bei dieser Sach- und Rechtslage sei sie, die Beklagte, aber nicht verpflichtet gewesen, diese Gerste zu dem Kontraktpreis zu übernehmen. Sie habe durchaus rechtmäßig im Rahmen ihres Ermessens gehandelt, indem sie den Übernahmepreis in Höhe des (niedrigeren) Tagespreises festgesetzt habe.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) hat den Klagen nach Durchführung einer Beweisaufnahme gemäß dem Hauptantrage mit zwei Urteilen vom 16. Dezember 1953 stattgegeben. Es hat die angefochtenen Verwaltungsakte aufgehoben und die Beklagte für verpflichtet erklärt, den Übernahmepreis auf 127,50 US-Dollar je Tonne, umgerechnet in deutsche Währung, zuzüglich Finanzierungs- und etwaiger Warenbewegungskosten festzusetzen.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten nach Ergänzung der Beweisaufnahme durch Urteil vom 10. März 1955 zurückgewiesen. Das Urteil erörtert und bejaht zunächst die Frage, ob die Festsetzung des Übernahmepreises gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 des Getreidegesetzes dem öffentlichen Recht angehöre, und bejaht demgemäß die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs. Sodann bejaht es die Rechtsgültigkeit (Verfassungsmäßigkeit) des § 8 des Getreidegesetzes. Es behandelt weiter die Frage, ob die Außenhandelsstelle schon in der Zeit vom 21. bis 25. Februar 1952 Erklärungen abgegeben habe, aus denen die Klägerinnen den Anspruch herleiten könnten, daß die Beklagte den Übernahmepreis auf 127,50 US-Dollar je Tonne festsetzen müsse, und zwar verneint es diese Frage. Es gelangt dann aber zu dem Ergebnis, daß die Beklagte auf Grund der Zusage ihres Vorstandsmitgliedes Berodt vom 17. März 1952 und der Erklärungen des Ministerialrats Dr. Martinstetter vom 18. März 1952 verpflichtet sei, den Übernahmepreis auf 127,50 US-Dollar festzusetzen. Hierzu stellt das Berufungsgericht unter Würdigung der Beweisaufnahme fest, daß Ministerialrat Dr. Martinstetter dem Gesellschafter der Klägerin zu 1), van Hazebrouck, und dem Rechtsanwalt Mielke in Bonn am 18. März 1952 den Inhalt des Fernschreibens des Bundesernährungsministeriums von diesem Tage an die Beklagte mitgeteilt habe.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision erstrebt die Beklagte die Abweisung der Klage.

Während der eine Prozeßbevollmächtigte der Beklagten die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs bejaht, vertritt der andere Prozeßbevollmächtigte der Beklagten die Auffassung, daß für den Klageanspruch der Zivilrechtsweg gegeben sei.

Mit der Revision greift die Beklagte die Beweiswürdigung des Berufungsgerichts an und führt aus, dieses habe die Feststellung nicht treffen dürfen, daß Ministerialrat Dr. Martinstetter bei der Besprechung in Bonn den Inhalt des Fernschreibens vom 18. März 1952 den Vertretern der Klägerinnen mitgeteilt habe. Es habe zu Unrecht den Zeugen der Klägerinnen Glauben geschenkt und nicht dem Zeugen Dr. Martinstetter. Ferner habe das Berufungsgericht seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts verletzt. Es hätte aufklären müssen, wann das erwähnte Fernschreiben bei der Beklagten eingegangen sei, und wann der Ministerialdirektor Dr. Staab es mündlich widerrufen habe. Beide Vorgänge hätten nämlich gleichzeitig stattgefunden, so daß die fernschriftliche Weisung nicht wirksam geworden sei.

Aber auch abgesehen von der Frage der vorzeitigen Mitteilung dieses. Fernschreibens an die Vertreter der Klägerinnen müsse die Klage scheitern. Das Vorstandsmitglied der Beklagten, Direktor Berodt, habe den Klägerinnen allenfalls zugesagt, daß die Beklagte den Übernahmepreis in Höhe des Vertragspreises festsetzen werde, wenn sie eine entsprechende Weisung vom Bundesernährungsministerium erhalte. Eine solche Weisung habe die Beklagte wegen des Widerrufs des Fernschreibens nicht erhalten. Daß Ministerialrat Dr. Martinstetter den Vertretern der Klägerinnen - unterstellt, daß dies geschehen sei - den Inhalt des Fernschreibens mitgeteilt habe, bedeute noch nicht, daß die Beklagte diese Weisung erhalten habe. Auf diese vorläufige "interne" Mitteilung hätten die Klägerinnen nicht vertrauen dürfen.

Zu Unrecht erblicke das Berufungsgericht einen Ermessensmißbrauch, in der Festsetzung des Übernahmepreises durch die Beklagte auf 117 US-Dollar je Tonne. Der Beklagten habe ein Ermessensspielraum nicht zur Verfügung gestanden. Ihr Ermessen sei durch die Weisung des Bundesernährungsministers (durch Ministerialdirektor Dr. Staab und das spätere Fernschreiben vom 20. März 1952) gebunden gewesen. Der angefochtene Verwaltungsakt werde durch diese gesetzlich vorgesehene Weisung unter allen Umständen gedeckt.

Die Klägerinnen treten der Revision entgegen. Sie wiederholen auch ihren früheren Vortrag, wonach der Klage auch aus anderen als den vom Berufungsgericht angeführten Gründen stattzugeben sei.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Mit zutreffenden Ausführungen beurteilt das Berufungsgericht die Festsetzung des Übernahmepreises durch die Beklagte gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 des Getreidegesetzes in der Fassung vom 24. November 1951 (BGBl. I S. 901) als einen Verwaltungsakt und demgemäß den Verwaltungsrechtsweg als zulässig. Allerdings schreibt § 8 Abs. 1 Satz 1 des Getreidegesetzes vor daß der Einführer von Brotgetreide dieses der Beklagten "zum Kauf" anzubieten habe. Daraus könnte der Schluß gezogen werden, daß zwischen dem Einführer und der Beklagten ein Kaufvertrag des bürgerlichen Rechts zustandekomme und die Beklagte als Käuferin den Preis gemäß § 315 BGB im Rahmen des Privatrechts bestimme (vgl. Modest, Kommentar zum Getreidegesetz, 1953, Anm. 9 bis 13 zu § 8, S. 85 bis 91). Dann hätte im Streitfall das Zivilgericht zu entscheiden, und es wäre im Zweifelsfalle anzunehmen, daß die Bestimmung des Preises nach billigem Ermessen zu erfolgen habe. Diese Auffassung würde, wie der Verwaltunsgerichtshof zutreffend darlegt, den Aufgaben der Beklagten nicht gerecht. Die Beklagte ist gemäß § 7 Abs. 1 des Getreidegesetzes eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Die Bundesregierung bedient sich der Beklagten zur Wirtschaftslenkung auf dem Gebiete der Ernährungswirtschaft, Alles einzuführende Brotgetreide ist ihr anzubieten (§ 8 Abs. 1). Macht sie von ihrem Übernahmerecht Gebrauch, so verpflichtet sie den Einführer, das Getreide zu dem von ihr festgesetzten Abgabepreis zurückzukaufen (§ 8 Abs. 3 Satz 3). Übernahme und Abgabe sind von der Umsatzsteuer befreit (§ 8 Abs. 3 Satz 4). Bei der Durchführung ihrer Maßnahmen kann sie Auflagen erteilen und dabei insbesondere Bestimmungen über den Zeitpunkt der Weiterlieferung, über die gebietliche Verteilung und über den Verwendungszweck treffen (§ 8 Abs. 5). Sie hat die Aufgabe, eine Vorratshaltung durchzuführen (§ 8 Abs. 6). Getreide aller Art darf nur mit ihrer Zustimmung ausgeführt werden (§ 8 Abs. 7). Die Beklagte darf zur Deckung ihrer Verwaltungskosten Gebühren erheben (§ 15 Abs. 2). Nach Maßgabe des § 21 sind Einzelverfügungen der Beklagten mit Strafschutz ausgestattet. Demgemäß bezeichnet die Beklagte selbst in den angefochtenen "Übernahmeverträgen" diese unter Ziffer 5 ausdrücklich "gleichzeitig" als eine "Einzelverfügung" mit dem Hinweis, daß Zuwiderhandlungen dagegen gemäß § 21 Abs. 1 Ziff. 5 des Getreidegesetzes strafbar seien. Aus dem Inhalt und Zusammenhang dieser Vorschriften entnimmt das Berufungsgericht mit Recht, daß jedenfalls die Festsetzung des Übernahmepreises ein Verwaltungsakt auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts ist, der im Verwaltungsrechtswege angefochten werden kann (vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Aufl. Bd. 1 S. 516, Bd. 2 S. 752). Mit dieser Auffassung befindet sich der erkennende Senat mit dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 16. Februar 1956 - II ZR 30/55 - insofern in Übereinstimmung, als auch der Bundesgerichtshof die die Übernahme gemäß § 8 Abs. 1 des Getreidegesetzes aussprechende Erklärung der Einfuhr- und Vorratsstelle als einen Verwaltungsakt ansieht. Dabei bedarf es im vorliegenden Fall keiner Stellungnahme zu der Frage, ob der "Übernahmevertrag" auch im übrigen dem öffentlichen Recht angehört, wie dies Huber a.a.O. und auch das Berufungsgericht annehmen, oder ob die Auffassung des Bundesgerichtshofs in dem angeführten Urteil vorzuziehen ist, wonach das durch den Verwaltungsakt begründete Rechtsverhältnis nach seinem Inhalt dem privaten Recht angehören soll.

Mit Recht beurteilt der Verwaltungsgerichtshof die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 des Getreidegesetzes als rechtsgültig und verfassungsmäßig. Indem der Gesetzgeber die Beklagte zur Festsetzung des Übernahmepreises ermächtigt hat, hat er in Grundrechte der beteiligten Kaufleute, insbesondere der Klägerinnen, nicht eingegriffen. Weder das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit mit Einschluß der Vertragsfreiheit (Art. 2 GG) noch das Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 GG) noch das Grundrecht der Gewährleistung des Eigentums (Art. 14 GG) werden verletzt. Das Getreidegesetz bezweckt die Sicherstellung der Ernährung der Einwohner der Bundesrepublik durch Regelung der Getreideeinfuhr unter Aufrechterhaltung des Preisstandes im Inlande. Es ermächtigt zu Maßnahmen der Wirtschaftslenkung, die mit dem Grundgesetz in Einklang stehen. Die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Juli 1954 (BVerfGE 4, 7 [BVerfG 20.07.1954 - 1 BvR 459/52]) hierfür gezogenen Grenzen sind nicht überschritten (vgl. auch Huber a.a.O., Bd. 2 S. 219, 302). Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Befugnis der Beklagten, den Übernahmepreis festzusetzen, sind auch nicht aus Art. 80 GG mit der Begründung herzuleiten, daß die Ermächtigung zu wenig bestimmt gefaßt sei. Diese Verfassungsvorschrift betrifft die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, nicht von Verwaltungsakten. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 19, 20, 28 GG) könnte allerdings verletzt sein, wenn eine Ermächtigung zum Erlaß von belastenden Verwaltungsakten zu unbestimmt gefaßt ist (vgl. Entscheidung des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1955 - BVerwG V C 14.55 - DVBl. 1955 S. 770 = NJW 1955 S. 1693 = DÖV 1955 S. 635). Die Vorschrift in § 8 Abs. 1 Satz 2 des Getreidegesetzes verletzt diesen rechtsstaatlichen Grundsatz aber nicht; der durch die weiteren Vorschriften des Gesetzes bestimmte Aufgabenkreis der Beklagten bestimmt die Grenzen deutlich genug, innerhalb deren sie diese Befugnis auszuüben hat. Dabei nötigt der vorliegende Einzelfall nicht zur Stellungnahme, ob den allgemeinen Ausführungen des Berufungsgerichts hierzu allenthalben beizutreten ist.

Mit dem Fernschreiben vom 18. März 1952 hat das Bundesernährungsministerium unter Aufgabe seiner anfänglich anderen Haltung der Beklagten mitgeteilt, daß es keine Bedenken gegen die Übernahme der Marokko-Gerste zu den kontraktlichen Bedingungen mehr habe. Das Berufungsgericht stellt fest, daß Ministerialrat Dr. Martinstetter den Inhalt dieses Fernschreibens den Bevollmächtigten der Klägerinnen, nämlich dem Gesellschafter der Klägerin zu 1). Erwin van Hazebrouck, und dem Rechtsanwalt Mielke, mitgeteilt habe. Die Angriffe der Beklagten gegen diese Feststellung können keinen Erfolg haben. Ministerialrat Dr. Martinstetter hat als Zeuge bekundet, daß er sich an diese Erklärung nicht mehr erinnere. Der Gesellschafter der Klägerin zu 1), van Hazebrouck, und Rechtsanwalt Mielke haben diese Erklärung jedoch mit Bestimmtheit bekundet. Das Berufungsgericht schenkt diesen beiden Zeugen Glauben und führt dazu aus, es entspreche durchaus der Wahrscheinlichkeit, daß Ministerialrat Dr. Martinstetter diese Erklärung den beiden Zeugen gegenüber abgegeben habe; denn eben um diese für sie sehr wichtige und sehr dringliche Erklärung zu erlangen, waren die beiden Zeugen nach Bonn gereist, und es wäre - wie der Verwaltungsgerichtshof darlegt - wenig verständlich, daß ihnen das für sie unstreitig günstige Ergebnis ihrer Verhandlungen, wie es in dem tatsächlich aufgegebenen Fernschreiben niedergelegt, ist, nun vorenthalten worden wäre. Diese Darlegung und die übrigen Ausführungen des Berufungsgerichts zu diesem Punkte halten sich durchaus im Rahmen der dem Tatrichter zustehenden freien Beweiswürdigung (§ 78 VGG, § 56 Abs. 2 BVerwGG).

Das Berufungsgericht stellt fest: Das Vorstandsmitglied der Beklagten, Direktor Berodt, habe den Klägerinnen erklärt: Die Beklagte halte es für richtig, den Übernahmepreis entsprechend dem Vertragspreis festzusetzen, und sie sei auch dazu bereit, werde daran aber durch eine entgegenstehende Weisung des Bundesernährungsministeriums gehindert. Das Berufungsgericht stellt, und zwar wie oben dargelegt, rechtlich einwandfrei weiter fest: Ministerialrat Dr. Martinstetter habe den Klägerinnen erklärt: Das Bundesernährungsministerium habe keine Bedenken mehr gegen die Festsetzung des Übernahmepreises entsprechend dem Vertragspreis und habe dies der Beklagten fernschriftlich mitgeteilt. Hieraus zieht das Berufungsgericht in rechtlicher Hinsicht den Schluß: Nach dem auch das öffentliche Recht beherrschenden Grundsatz von Treu und Glauben hätten sich die Klägerinnen auf diese Erklärungen verlassen dürfen. Die Beklagte sei daher verpflichtet, den Übernahmepreis entsprechend dem Vertragspreis festzusetzen. Dieser Darlegung, welche die angefochtene Entscheidung trägt, ist zuzustimmen. Der Senat hat eich im Anschluß an die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts (Entscheidung vom 10. Oktober 1935, OVG Bd. 97 S. 189) mit seinem Urteil vom 7. Dezember 1954 - BVerwG I C 75.5.3 - (DVBl. 1955 S. 293 = JW 1955 S. 805 = DÖV 1955 S. 188 [BVerwG 07.12.1954 - BVerwG I C 75.53]) bereits zu diesem Grundsatze bekannt. Danach verpflichtet eine mündliche Zusage die Behörde in der Regel, den zugesagten Verwaltungsakt auch schriftlich zu erlassen, wenn dies dem Grundsatze des Vertrauensschutzes nach Treu und Glauben entspricht. Dieser Grundsatz muß insbesondere für Verhandlungen zwischen Behörden und Kaufleuten bei der Durchführung wirtschaftslenkender Maßnahmen gelten. Im vorliegenden Fall konnte den beteiligten Behördenvertretern nicht unbekannt geblieben sein, daß die Klägerinnen schwerwiegende wirtschaftliche Entschlüsse schnell treffen mußten, und daß sie diese Entschlüsse auf Grund der erbetenen mündlichen Erklärungen treffen wollten. Mehrere Dampfer mit dem gekauften Getreide waren bereits in Hamburg eingetroffen und wurden abgeladen. Die Klägerinnen wollten den bei der Festsetzung des Übernahmepreises auf den inzwischen gesunkenen neuen Tagespreis ihnen drohenden Verlust von mehr als einer Million DM nicht tragen. Sie hätten, wenn das Bundesernährungsministerium auf seiner Stellungnahme beharrte, die Einkaufsermächtigung möglicherweise nicht ausgenutzt, sondern versucht, sich im Einvernehmen mit ihren Geschäftspartnern aus ihren Verpflichtungen zu lösen. Nach Lage der Sache mußten sie sich, wie das Berufungsgericht zutreffend darlegt, auf die einander ergänzenden Erklärungen des Vorstandsmitgliedes der Beklagten, Direktor Berodt, und des Ministerialdirigenten im Bundesernährungsministerium Nelson, wie sie Ministerialrat Dr. Martinstetter ihnen mitgeteilt hatte, verlassen können. Dabei wird die Meinung der Beklagten dem festgestellten Sachverhalt nicht gerecht, daß Berodt allenfalls zugesagt habe, die Beklagte werde auf eine entsprechende Weisung des Bundesernährungsministers den Übernahmepreis auf den Vertragspreis festsetzen, und daß die Beklagte eine solche Weisung wegen des Widerrufs des Fernschreibens vom 18. März 1952 durch den Ministerialdirektor Dr. Staab nicht erhalten habe. Ministerialdirektor Dr. Staab konnte die Erklärung seines Vertreters, Ministerialdirigenten Nelson, nicht mehr mit rechtlicher Wirksamkeit widerrufen, weil die Klägerinnen von dieser durch den Ministerialrat Dr. Martinstetter bereits vorher Kenntnis erlangt und im Vertrauen darauf Dispositionen getroffen hatten .... Eine ausdrückliche Feststellung, wann das Fernschreiben vom 18. März 1952 bei der Beklagten eingegangen ist, brauchte der Verwaltungsgerichtshof nicht zu treffen, weil dieser Zeitpunkt auf dem von ihm in Bezug genommenen Fernschreiben vermerkt ist (18. März 1952, 13:53 Uhr). Eine Feststellung über den Zeitpunkt der mündlichen Widerrufserklärung des Ministerialdirektors Dr. Staab brauchte der Verwaltungsgerichtshof nach Lage der Sache ebenfalls nicht zu treffen, weil es im Hinblick auf die Mitteilung des Ministerialrats Dr. Martinstetter hierauf nicht ankam. Im übrigen ist die Darlegung der Beklagten verfehlt, daß das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes einer Behörde (oder einer Anstalt) dann nicht nachprüfen könne, wenn dieser auf einer gesetzlich vorgesehenen Weisung der vorgesetzten Behörde beruhe. Dieser Fall kommt im Rechtsleben nicht selten vor. Die untere Behörde hat dann ihren Verwaltungsakt in der Gestalt zu vertreten, die er auf die Weisung der vorgesetzten Behörde erhalten hat. Aus § 7 Abs. 5 des Getreidegesetzes ist etwas anderes nicht zu entnehmen. Diese Vorschrift stellt nur klar, daß die Beklagte den Weisungen des Bundesernährungsministeriums zu folgen hat. Sie will nicht den Rechtsschutz, den der Bürger gegen eine Verfügung der Beklagten bei dem Gericht suchen kann, in einer dem Art. 19 Abs. 4 GG widersprechenden Weise beschränken. Die Entscheidungsfreiheit der Beklagten war den Klägerinnen gegenüber durch die erörterten Erklärungen des Direktors Berodt und des Ministerialdirigenten Nelson gebunden.

Einschränkungen des Grundsatzes der Verbindlichkeit von Zusagen sind allerdings notwendig für Fälle, in denen die Zusage gegen ein gesetzliches Verbot verstößt oder der erklärende Beamte zu ihrer Erteilung nach seiner Stellung innerhalb der Behörde nicht befugt ist. Diese Einschränkungen greifen in dem vorliegenden Falle nicht Platz. Daß Ministerialdirigent Nelson und Ministerialrat Dr. Martinstetter nach ihrer Stellung im Bundesernährungsministerium zur Abgabe ihrer Erklärungen befugt waren, kann nicht bezweifelt werden und wird auch von der Beklagten nicht in Zweifel gezogen. Ebensowenig verstößt die Festsetzung des Übernahmepreises auf den Vertragspreis gegen ein gesetzliches Verbot oder ist sie sonst rechtswidrig. Dabei bedarf es keiner Stellungnahme zu der Frage, ob, wie die Klägerinnen meinen, die Beklagte in der Regel verpflichtet ist, den Übernahmepreis entsprechend dem Vertragspreis festzusetzen, oder ob ihr hierfür ein Ermessensraum zur Verfügung steht und ggf. in welchen Grenzen. In dem vorliegenden Fall war zweifelhaft, ob die Außenhandelsstelle der Maklerfirma Bickenbach und den Klägerinnen bereits am 21. Februar 1952 eine Zusage für die Erteilung der Einkaufsermächtigung gegeben hatte. Jedenfalls war es im Falle der Bejahung dieser Frage sachgemäß, den Übernahmepreis auf den Vertragspreis festzusetzen. Der Bundesernährungsminister war durchaus befugt, zu dieser Frage Stellung zu nehmen und danach seine Entschließung zu treffen (§ 7 Abs. 5 des Getreidegesetzes). Die Sachlage nötigt zu dem Schluß, daß Ministerialdirigent Nelson auf Grund der Vorstellungen der Vertreter der Klägerinnen, ebenso wie später das Verwaltungsgericht auf Grund einer umfänglichen Beweisaufnahme, zu der Auffassung gelangt ist, daß die Außenhandelsstelle eine Zusage für die Einkaufsermächtigung für die streitige marokkanische Gerste erteilt hatte (so daß der Kauf des Getreides kein "ungesetzlicher Vorkauf" war), und demgemäß das Einverständnis des Ministers mit der Festsetzung des Übernahmepreises auf den Vertragspreis erklärte, obwohl der Marktpreis inzwischen gefallen war. Bei dieser Sachlage verstößt seine Erklärung keinesfalls gegen § 8 Abs. 1 Satz 2 des Getreidegesetzes oder sonst eine gesetzliche Vorschrift.

Hiernach hat das Gericht mit Recht entsprechend der durch die erörterten Erklärungen herbeigeführten Bindung der Beklagten die angefochtenen Verwaltungsakte aufgehoben und die Beklagte zum Erlaß entsprechender Verwaltungsakte verpflichtet.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 65 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 BVerwGG.