Das Wohnungsamt der Beklagten genehmigte am 21. Mai 1953 auf Antrag einen Wohnungstausch zwischen dem Kläger, der bis dahin mit seiner Familie in Groß-Nordende, Kreis Pinneberg, untergebracht war, und dem Beigeladenen, der eine Vierzimmerwohnung in ..., Böhmersweg 7, innehatte. Das von den beiden Tauschpartnern unterschriebene Antragsformular enthielt den Vermerk: "Die beantragte Genehmigung verliert ihre Gültigkeit, wenn der Umzug nicht innerhalb eines Monats nach der Tauschgenehmigung erfolgt ist." In dem Genehmigungsbescheid ist der Widerruf insbesondere für den Fall vorbehalten, daß der Tausch nicht binnen eines Monats vollzogen ist.

Der Kläger, der in Groß-Nordende zwei Zimmer aufgab, bezog darauf die Tauschwohnung; der Beigeladene dagegen bezog die bisherige Wohnung des Klägers nicht, sondern baute sich nach vorübergehendem anderweitigen Aufenthalt ein Behelfsheim aus, das er mit seiner Familie seither bewohnt.

Die Beklagte widerrief am 10. September 1953 die Tauschgenehmigung mit der Begründung, daß der Tausch nicht entsprechend dem Tauschantrag und der Tauschgenehmigung durchgeführt worden sei.

Nach erfolglosem Einspruch hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben. Das Landesverwaltungsgericht hat sie abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers hiergegen zurückgewiesen und die Revision nicht zugelassen.

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht durchBeschluß vom 29. November 1954 - BVerwG V B 218.54 - die Revision zugelassen hatte, hat der Kläger Revision eingelegt mit dem Antrage, das angefochtene Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts sowie die Widerrufsverfügung und den Einspruchsbescheid der Beklagten aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Der Beigeladene ist der Rechtsauffassung des Klägers mit eigenen Ausführungen beigetreten.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Die Revision ist unbegründet.

Die Anfechtungsklage richtet sich gegen den Verwaltungsakt des Widerrufs der Tauschgenehmigung. In einem Falle, in dem die Tauschgenehmigung und ihr Widerruf unter der Geltung des Gesetzes Nr. 18 des Kontrollrats vom 8. März 1946 (Amtsblatt des Kontrollrats Nr. 5 vom 31. März 1946, S. 117) - Wohnungsgesetz - ergangen war, hat das Gericht durch Urteil vom 19. September 1955 (ZMR 1956 S. 30 [BVerwG 19.09.1955 - BVerwG V C 112.54]) dahin entschieden: "Da das Wohnungsgesetz für den freiwilligen Wohnungstausch keine Regelung trifft, ist eine unter seiner Geltung getroffene derartige Regelung nicht revisibel." Im vorliegenden Falle dagegen ist der Widerruf nach dem 30. Juni 1953 verfügt worden, also nach dem Inkrafttreten des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) - WBewG -. Hier muß also auf Grund dieses Gesetzes die Entscheidung getroffen werden, ob der Verwaltungsakt den Kläger in seinen Rechten beeinträchtigte, weil er rechtswidrig war; vgl. § 23 Abs. 1 MRVO Nr. 165.

I.

1.

Das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz enthält keine Regelung für den Fall des Widerrufs, weder in der Hinsicht, welche Voraussetzungen vorliegen müssen, damit er ausgesprochen werden darf oder muß, noch in der Hinsicht, welche Förmlichkeiten (z.B. Anhörung des Betroffenen) oder Fristen innezuhalten sind. Da also das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz über den Fall des Widerrufs schweigt, ebenso wie es früher das Wohnungsgesetz getan hatte, kann eine ausdrückliche Regelung dieser Frage sich nur im Landesrecht finden; vgl. auch Art. 70 Abs. 1 und 74 Nr. 18 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG -.

2.

Es kann auch nicht anerkannt werden, daß sich ein hier anwendbarer ungeschriebener Grundsatz feststellen ließe, der dem Bundesrecht angehört. Der allgemeine Teil des Verwaltungsrechts im Bund und in den Ländern ist anders, als es insbesondere im bürgerlichen Recht zutrifft, nicht in einer Kodifikation ausdrücklich und umfassend geordnet; es lassen sich vielmehr im allgemeinen nur Bruchstücke einer solchen ausdrücklichen Regelung ermitteln, die auf einzelne Rechtsgebiete verstreut und eingebettet sind in deren materiellrechtliche Regelung. Im übrigen haben die Verwaltungspraxis, die Verwaltungsrechtswisschenschaft und insbesondere die Verwaltungsrechtsprechung die vorhandenen Lücken durch ungeschriebene Grundsätze ausgefüllt. Entsprechend der verfassungsrechtlichen Regel, die sich aus den Art. 30, 83 und 84 GG ergibt, gehören auch diese Grundsätze dem Landesrecht an, wenn nicht das Grundgesetz selbst eine andere Regelung trifft oder zuläßt und der Bundesgesetzgeber von solcher Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat. Diese Ausnahme von der Regel greift im vorliegenden Falle nicht Platz, weil hier allein das Verwaltungsverfahren vor Landesbehörden, nicht aber das gerichtliche Verfahren im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG zur Rede steht. Ob also in Hamburg für den Fall des Widerrufs eines begünstigenden Verwaltungsaktes (hier: der Tauschgenehmigung) derartige ungeschriebene Regeln bestehen, wie sie zu entwickeln sind und wie sie lauten, dieser Prüfung kann das Revisionsgericht sich nicht unterziehen.

3.

Das Gericht muß es vielmehr offenlassen, wie die Grundsätze lauten, die für den Fall des Widerrufs der Tauschgenehmigung gelten, ob sie also insbesondere den Weg eröffnen, den hier das Wohnungsamt beschritten hat: zunächst bereits der Tauschgenehmigung den wiedergegebenen Widerrufsvorbehalt beizufügen und später von ihm Gebrauch zu machen, ohne daß dem Kläger nachzuweisen wäre, daß er die Absicht des Beigeladenen gekannt hat, seinerseits den Tausch nicht zu vollziehen, ja ohne Rücksicht darauf, ob eine solche Absicht ursprünglich bestanden hat und nicht etwa erst nachträglich durch veränderte Umstände herbeigeführt worden ist, wie der Beigeladene geltend macht. Denn wie auch immer jene Grundsätze zu gewinnen sein mögen: Entweder hat der Landesgesetzgeber auf Grund seiner Zuständigkeit, das Verwaltungsverfahren zu ordnen, sie aufgestellt, oder sie dienen der Ergänzung des einschlägigen Landesrechts, der Ausfüllung von Lücken, die das geschriebene Verfahrensrecht offengelassen hat. Gleichgültig ist, ob sie unmittelbar einem Gesetz entnommen werden, das ausdrücklich allein das Verwaltungsverfahren entweder allgemein oder für ein Teilgebiet (etwa das Polizeirecht) geregelt hat oder ob sie abgeleitet werden müssen aus einzelnen Landesgesetzen materiellrechtlichen Inhalts, in denen die Frage des Widerrufs für den jeweiligen Sachverhalt besonders entschieden worden ist. In jedem Falle dieser Art gehören die geschriebenen oder ungeschriebenen Regeln über den Widerruf eines Verwaltungsaktes nicht dem Bundesrecht an.

4.

Eine andere Entscheidung mag dann geboten sein, wenn ein Bundesgesetz ein Rechtsgebiet im Sinne der Kodifikation geschlossen regelt und in diese Regelung auch das Verwaltungsverfahren einbezieht: Sofern eine erschöpfende Regelung in verfassungsrechtlich zulässiger Weise angestrebt und verwirklicht wird, mögen Lücken, die dennoch verbleiben, durch ungeschriebene Grundsätze auszufüllen sein, die ihrerseits dem Bundesrecht zuzurechnen sind. Denn "insoweit" hätte der Bund - wenn auch nicht ausdrücklich - ebenfalls von seiner Gesetzgebungsbefugnis (im Sinne des Art. 70 Abs. 1 GG) Gebrauch gemacht, so daß die Regel des Art. 30 zurücktreten müßte.

Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Diejenigen Bestimmungen des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes (§§ 26 und 27), die Verfahrensfragen regeln, die Art des Vorgehens der Behörde (im engeren Sinne), finden sich im VI. Abschnitt, der überschrieben ist: "Ergänzende Vorschriften". Diese Überschrift stellt klar, daß insoweit keine abschließende Regelung beabsichtigt ist. Auch insoweit sich im Gesetz Verfahrensvorschriften im weiteren Sinne finden - insbesondere Fristbestimmungen wie in § 14 Abs. 4 und § 15 Abs. 5 WBewG - hat das Gesetz sich darauf beschränkt, ohne im übrigen das Landesrecht zu verdrängen. Darauf hat Weitnauer MDR 1953 S. 321 (S. 322) unter II 4 bereits zutreffend hingewiesen mit den Worten, das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz enthalte hinsichtlich des Verfahrens nur einzelne Bestimmungen, im übrigen gelte das allgemeine Verwaltungsverfahren, für das das Landesrecht maßgeblich sei. Daraus folgt, daß grundsätzlich dem Gericht die Prüfung verschlossen ist, ob das Wohnungsamt die Tauschgenehmigung widerrufen durfte. Abgesehen von dem Fall, daß wesentliche Mängel des gerichtlichen Verfahrens gerügt werden (§ 56 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 [BGBl. I S. 625] - BVerwGG -), der hier nicht vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht nach § 56 Abs. 1 Satz 1 BVerwGG allein zu der Prüfung berufen, ob die angefochtene Endentscheidung auf der Nichtanwendung oder auf der unrichtigen Anwendung von Bundesrecht beruhe.

II.

Diese Prüfung erweist sich im vorliegenden Fall in doppelter Hinsicht noch als erforderlich. Wenn auch der Widerruf der Tauschgenehmigung sich nach Landesrecht abspielt, muß er sich gleichwohl im Einklang befinden mit dem Bundesrecht. Ob das der Fall ist, hat das Revisionsgericht zu prüfen. Im Unterschied zum Wohnungsgesetz regelt das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz - in § 12 Abs. 4 Satz 1 - den freiwilligen Tausch, und zwar in der folgenden Weise: "Wollen Verfügungsberechtigte ihre Wohnungen innerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes tauschen, so darf die Genehmigung nur aus besonders dringenden Gründen der Wohnraumbewirtschaftung versagt werden." Wie das Gericht durch Urteil vom 17. Dezember 1954 (BVerwGE 1, 291[BVerwG 17.12.1954 - V C 97/54]) entschieden hat, ist die Tauschgenehmigung nach § 12 Abs. 4 WBewG eine Bezugs- und Überlassungsgenehmigung im Sinne des § 12 Abs. 1 WBewG. Es entsteht also die doppelte Frage, ob der Kläger zu der Zeit, als der Widerruf verfügt wurde, nach Bundesrecht Anspruch darauf hatte, daß ihm entweder die Tauschgenehmigung nach § 12 Abs. 4 oder eine Benutzungsgenehmigung nach § 12 Abs. 1 WBewG erteilt wurde. Wenn das eine oder das andere der Fall war, hätte der Widerruf nach Bundesrecht unterbleiben müssen.

1.

Aus dem Zusammenhang, in dem § 12 Abs. 4 WBewG den Wohnungstausch regelt, ergibt sich, daß auch die tauschweise Überlassung und der tauschweise Bezug einer Wohnung erlaubnispflichtig sind, daß aber die Erlaubnis in diesen Fällen leichter zu erlangen ist als in den Fällen der Überlassung und des Bezugs ohne Tausch: so das Urteil vom 17. Dezember 1954 (S. 301). Wenn also der Kläger im Herbst 1953 die Tauschgenehmigung hätte erhalten müssen, weil die Voraussetzungen dafür nach § 12 Abs. 4 WBewG erfüllt waren, dann durfte damals die früher bereits erteilte Genehmigung nicht mehr widerrufen werden. Denn ein Widerruf in diesem Falle wäre mit dem Bundesrecht nicht vereinbar: Es kann nicht rechtens sein, daß eine Genehmigung entzogen wird, obwohl - auf Grund eines inzwischen in Kraft getretenen Gesetzes - ein Anspruch auf ihre Erteilung besteht. Wenn die Ablehnung eines beantragten Verwaltungsaktes rechtswidrig (geworden) ist, kann der Widerruf des bereits erteilten Verwaltungsaktes nicht mehr rechtmäßig sein.

So liegt der Fall hier aber nicht. Als das Wohnungsamt im September 1953 die Tauschgenehmigung widerrief, stand fest, daß kein Wohnungstausch - und sei es auch nachträglich - zu genehmigen war. Denn der Wohnungstausch setzt voraus, daß der Besitz von Wohnungen getauscht, daß die Tauschräume also tatsächlich von ihren bisherigen Inhabern gewechselt werden (sollen). Ebenso hat das Gericht im Urteil vom 17. Dezember 1954 (S. 302) entschieden und dahin hat sich neuerdings das Berufungsgericht im Urteil vom 4. November 1955 (MDR 1956 S. 380 [OVG Hamburg 04.11.1955 - Bf I 139/55]) ebenfalls eindeutig ausgesprochen. An diesem Begriffsmerkmal des § 12 Abs. 4 WBewG fehlt es hier im maßgebenden Zeitpunkt. Denn der Kläger hat zwar die Wohnung des Beigeladenen, aber dieser nicht die Wohnung des Klägers, sondern eine an dem Tausch nicht beteiligte Unterkunft bezogen. Ein Wohnungstausch im Sinne des § 12 Abs. 4 WBewG ist also nicht vorgenommen worden. Diese Vorschrift kommt dem Kläger daher nicht zugute.

2.

Aber auch § 12 Abs. 1 WBewG rechtfertigt keine Entscheidung zu seinen Gunsten. Das Gericht hat in dem Urteil vom 17. Dezember 1954 zwar weiter dahin entschieden (S. 302/303): "Die beteiligten Wohnungsbehörden hätten sich jedoch nicht darauf beschränken dürfen zu prüfen, ob die Kläger einen Wohnungstausch im Sinne des Wohnraumbewirtschaftungsrechts beabsichtigten, und die nachgesuchte Genehmigung abzulehnen, weil ein solcher Tausch nicht vorliege. Vielmehr hätten sie den Antrag des Klägers M. auch als Antrag auf eine gewöhnliche Bezugsgenehmigung, nämlich zum Bezug der bewirtschafteten Wohnung des Klägers S. in S., behandeln und entscheiden müssen." Doch auch auf diesem Wege kommt der Kläger nicht zum Ziele. Denn der vorliegende Fall unterscheidet sich von dem, der damals entschieden worden ist insofern, als dort die ursprüngliche Versagung einer Tauschgenehmigung, hier aber der nachträgliche Widerruf einer solchen zur Rede steht: Während die Wohnungsbehörde in dem anderen Falle keine Erwägungen dieser Art angestellt hatte, haben hier vor und nach dem Widerruf solche Überlegungen stattgefunden. Schon deshalb braucht hier auf das - nach dem Wortlaut des früheren Urteils ohne dies nicht durchgreifende - Bedenken nicht eingegangen zu werden, das die Vorinstanz in dem Urteil vom 4. November 1955 gegen die Auffassung des Senats vorgebracht hat. Dieses Bedenken geht dahin, allein durch Aufhebung der angefochtenen Verwaltungsakte dürfe nicht - der Gewaltenteilung zuwider - die Benutzung der ohne öffentlich-rechtliche Befugnis bewohnten Räume von den Verwaltungsgerichten sanktioniert werden.

Im vorliegenden Falle hat sich das Wohnungsamt bewußt, wenn auch stillschweigend dagegen entschieden, dem Kläger die Genehmigung zu belassen, für die es zwar an der Grundlage des § 12 Abs. 4 WBewG fehlte, für die aber in § 12 Abs. 1 WBewG eine Grundlage gefunden werden könnte. Das Gesetz stellt hier zunächst nur einen Grundsatz auf, aber keine Voraussetzungen im einzelnen dafür, wann eine Bezugsgenehmigung im Sinne des § 12 Abs. 1 WBewG zu erteilen ist. Im Herbst 1953 war hier weder ein Fall des § 12 Abs. 4 WBewG gegeben noch insbesondere ein Fall des § 14 Abs. 1, auf den § 12 Abs. 2 a) WBewG verweist. Ob auf Grund dieser Vorschrift die Verfügungsberechtigte - die Eigentümerin des Hauses Böhmersweg 7 - mit Aussicht auf Erfolg die Benutzungsgenehmigung für den Kläger verlangen konnte, diese Entscheidung läßt sich nicht im gegenwärtigen Rechtsstreit treffen. Das gilt aus dem doppelten Grunde, weil in dieser Hinsicht bereits Verwaltungsakte ergangen sind, die bisher weder das Einspruchsverfahren noch das verwaltungsgerichtliche Verfahren durchlaufen haben, sondern auch und vor allem deshalb, weil das Gericht den Standpunkt einnimmt, daß § 14 Abs. 1 WBewG nur dem Verfügungsberechtigten, nicht aber dem übergangenen Wunschmieter einen Rechtsanspruch und mithin die Klagebefugnis zuerkennt; vgl. dasUrteil vom 25. April 1956 - BVerwG V C 171.55/172.55 -.

Es mag zwar Fälle geben, in denen trotz der allgemeinen Fassung des § 12 Abs. 1 WBewG die dort bezeichnete Bezugsgenehmigung erteilt werden muß, weil ihre Versagung ermessensmißbräuchlich und deshalb unzulässig wäre. Das ist im Schrifttum insbesondere für den Fall geltend gemacht worden, daß Wohnraum überlassen wird, der nicht überschüssig und daher nicht frei ist im Sinne des Gesetzes. Aber ein derartiger Fall lag hier nicht vor. Ob der Kläger im Besitze der von ihm - auf Grund der widerrufenen Tauschgenehmigung - bezogenen Wohnung zu belassen war, das hatte das Wohnungsamt auf Grund seines freien, pflichtmäßigen Ermessens zu prüfen und zu entscheiden. Die Verwaltungsgerichte können diese Entscheidung nur im Rahmen des § 23 Abs. 3 MRVO Nr. 165 nachprüfen, also in der Hinsicht, ob die Behörde durch die Versagung der Bezugsgenehmigung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Ein solcher Rechtsverstoß läßt sich aus dem hier festgestellten Sachverhalt nicht herleiten.

Im Zusammenhang mit der Frage, ob das Wohnungsamt bei dem Widerruf der Tauschgenehmigung Billigkeitserwägungen Raum zu geben hatte, ist dem Gericht die Entscheidung verwehrt, weil diese Frage sich nach Landesrecht richtet; auch insoweit bedarf es daher keiner Auseinandersetzung mit dem Urteil des Berufungsgerichts vom 4. November 1955. Hier dagegen im Zusammenhang mit der Frage, ob eine Bezugsgenehmigung im Sinne des § 12 Abs. 1 WBewG hätte erteilt werden sollen, ist eine solche Erörterung nötig.

Dafür, daß die Wohnungsbehörde so hätte verfahren sollen, spricht die Tatsache, daß der Beigeladene zu jener Zeit nur solchen Wohnraum in Anspruch genommen hat, der wegen seines baulichen Zustandes der Wohnraumbewirtschaftung nicht unterlag. Dagegen spricht der Umstand, den das Berufungsgericht in seinem mehrfach erwähnten Urteil vom 4. November 1955 mit Recht hervorgehoben hat, daß ganz besonders in einer Großstadt wie Hamburg die Gefahr besteht, es werde dem "Wohnungsverkauf" im Wege vorgeschützter Tauschgeschäfte Vorschub geleistet werden, wenn das Wohnungsamt in Fällen dieser Art sich zur nachträglichen Erteilung der Bezugsgenehmigung bereit fände.

Nach dem Urteil des Gerichts vom 17. Dezember 1954 (S. 302) fällt ins Gewicht, ob durch den Wohnungswechsel der Wohnraumbewirtschaftung Raum verlorengegangen ist. Das ist hier der Fall: Die abgeschlossene Wohnung, die der Kläger in Hamburg bezogen hat, war für die Wohnraumbewirtschaftung von weit größerem Wert als die Teilwohnung, die er aufgegeben hat: Ein Zimmer der dortigen ursprünglich drei Zimmer umfassenden Wohnung war bereits im Frühjahr 1953 im Wege der Eigenbedarfsklage der Hauseigentümerin zugesprochen und auch wohnungsamtlich zuerkannt worden. Ein Verlust für die Wohnraumbewirtschaftung war also eingetreten und von der Wohnungsbehörde unter dem Blickpunkt des Wohnungstausches in Kauf genommen worden. Es ist jedoch kein Rechtsverstoß darin gelegen, daß sie diesen Verlust wieder wettmachen wollte, indem sie die Bezugsgenehmigung verweigerte.

Die Revision des Klägers gegen das Berufungsurteil, das die Abweisung seiner Klage bestätigt hat, ist daher zurückzuweisen. Durch diese Entscheidung wird jedoch nicht ausgeschlossen, daß die Wohnungsbehörde nunmehr, nachdem seit dem Erlaß des angefochtenen Verwaltungsaktes nahezu drei Jahre verstrichen sind, erneut die Frage prüft, ob der Kläger trotz alledem künftig doch im Besitz der Wohnung, die er mit seiner Familie auszulasten scheint, belassen werden sollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].