I.

Der Beklagte veranlagte die Klägerin mit Bescheid vom 14. Januar 1974 hinsichtlich des Grundstücks ... Straße 76 in ... zu Wasserbenutzungsgebühren in Höhe von 660,11 DM. Die Klägerin wandte sich gegen die Veranlagung mit dem Vortrag, sie wohne zwar auf dem Grundstück, Eigentümerin des Grundstücks sei jedoch die beigeladene ... diese habe deshalb die Wassergebühren zu entrichten. Das ... wies den Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 24. Juni 1974 zurück.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 23. Januar 1975 abgewiesen.

Die Klägerin hat Berufung eingelegt. Vor dem Berufungsgericht hat sie gegenüber dem Gebührenanspruch die Aufrechnung mit Entschädigungsforderungen erklärt, die ihr gegen den Beklagten daraus entstanden seien, daß der Beklagte Wasserversorgungsleitungen durch das Grundstück verlegt habe. Der Beklagte hat die Gegenforderungen bestritten. Die Klägerin hat beantragt, die angefochtenen Bescheide unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils aufzuheben und festzustellen, daß eine Zahlungspflicht hinsichtlich der vom Beklagten geltend gemachten Wassergebührenforderungen nicht bestehe.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung durch Urteil vom 15. Dezember 1978 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die Klägerin werde durch den angefochtenen Bescheid nicht in ihren Rechten verletzt.

Der Beklagte habe die Gebühren zu Recht der Klägerin gegenüber festgesetzt. Nach § 23 Abs. 3 Wasserabgabesatzung des Beklagten vom 14. Dezember 1967 - WAS - sei gebührenpflichtiger Wasserabnehmer nicht nur der Eigentümer, sondern an dessen Stelle gemäß § 2 Abs. 2 WAS u.a. der "sonst zur Nutzung des Grundstücks im ganzen Berechtigte". Diese Voraussetzungen seien in der Person der Klägerin gegeben, weil die im Grundbuch als Eigentümerin eingetragene Beigeladene die Nutzung des Grundstücks aufgrund einer treuhänderischen Vereinbarung Herrn ... überlassen und dieser die daraus folgende Rechtsstellung der Klägerin übertragen habe.

Die hilfsweise erklärte Aufrechnung führe nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheids. Zwar könne der Abgabenpflichtige gegen Ansprüche aus dem Abgabenschuldverhältnis mit unbestrittenen oder rechtskräftig festgestellten Gegenansprüchen aufrechnen (Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a bayKAG, § 226 Abs. 3 AO). Die Erklärung der Aufrechnung sei jedoch für die Anfechtungsklage gegen den Abgabenbescheid unbeachtlich, weil auch eine etwaige Erfüllung durch Aufrechnung die Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides nicht berühre. Streitgegenstand des Anfechtungsverfahrens sei die Rechtsbehauptung der Klägerin, der Verwaltungsakt sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Zum Streitgegenstand gehörten daher nicht diejenigen Umstände, welche nicht die Rechtmäßigkeit der in dem angefochtenen Bescheid enthaltenen Gebührenfestsetzung, sondern nur die Rechtmäßigkeit seiner Durchsetzung beträfen. Werde der Gebührenanspruch durch einen Bescheid festgesetzt und zur Fälligkeit gestellt, so sei dieser Verwaltungsakt Rechtsgrund für die geforderte Leistung. Die Aufrechnung als Erfüllungsersatz bewirke nicht die Rechtswidrigkeit dieses Rechtsgrundes. Das Erlöschen des Anspruchs führe vielmehr zur Rechtswidrigkeit der Vollstreckung des Titels, die in einem besonderen Verfahren festzustellen sei.

Die Feststellungsklage sei wegen der Subsidiarität dieses Rechtsbehelfs unzulässig. Das Begehren richte sich insoweit sinngemäß auf die Feststellung, daß die Vollstreckung aus dem Gebührenbescheid unzulässig sei. Dem stehe entgegen, daß die Klägerin zunächst bei der Verwaltungsbehörde eine Erklärung über die Unzulässigkeit der Vollstreckung habe beantragen und bei Ablehnung eines solchen Antrags oder bei Untätigbleiben der Behörde Verpflichtungsklage habe erheben müssen: Über Einwendungen gegen die Vollstreckung entscheide nach Art. 21 bayVwZVG die Anordnungsbehörde, d.h. die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen habe (Art. 20 Nr. 1 bayVwZVG). Unzulässig seien Einwendungen, wenn sie noch mit förmlichen Rechtsbehelfen gegen den zu vollstreckenden Verwaltungsakt geltend gemacht werden könnten (Art. 21 Satz 2 bayVwZVG). Der aufrechnende Gebührenschuldner habe sich daher an die Anordnungsbehörde zu wenden. Diese habe durch Erlaß eines Verwaltungsakts die Vollstreckung aus dem Gebührenbescheid für unzulässig zu erklären oder die Einwendungen zurückzuweisen. Bei Ablehnung des Antrags könne der Gebührenschuldner nach Durchführung des Vorverfahrens Verpflichtungsklage erheben.

Eine Gestaltungsklage nach §§ 173 VwGO, 767 ZPO sei gleichfalls unzulässig. § 173 VwGO gestatte die Heranziehung der Zivilprozeßordnung nur dann, wenn die Verwaltungsgerichtsordnung eine anwendbare Bestimmung nicht enthalte. Hier liege indessen eine Regelungslücke nicht vor, weil die Verpflichtungsklage aus § 42 VwGO einschlägig sei.

Die Feststellungsklage habe nicht in eine Verpflichtungsklage umgedeutet werden können, weil die Klägerin einen Antrag nach Art. 21 bayVwZVG nicht gestellt habe und es an einem Vorverfahren fehle. Widerspruchsbehörde sei nicht der Beklagte, sondern eine Kreisverwaltungsbehörde.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit welcher diese die Verletzung materiellen Landesrechts und formellen Bundesrechts rügt und ihr bisheriges Rechtsschutzbegehren weiterverfolgt.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Die Beigeladene und die Beteiligte zu 1) haben sich zur Revision nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt im Ergebnis der Auffassung des Beklagten bei.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§§ 144 Abs. 2, 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die Rüge der Klägerin, das Berufungsgericht habe Vorschriften der Wasserabgabesatzung des Beklagten vom 14. Dezember 1967 - WAS - dadurch verletzt, daß es die Klägerin als Gebührenpflichtige angesehen habe, hat keinen Erfolg. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klägerin sei gebührenpflichtig, weil sie Wasserabnehmer im Sinne des § 2 Abs. 2 WAS und deshalb gemäß § 23 Abs. 3 WAS der Gebührenbescheid an sie zu richten sei, beruht auf der Auslegung irrevisiblen Ortsrechts, an welche das Revisionsgericht gebunden ist (§§ 173 VwGO, 562 ZPO). Daß die Anwendung und Auslegung dieses Ortsrechts durch das Berufungsgericht Bundesrecht verletzt, wird von der Klägerin nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.

Die Annahme des Berufungsgerichts, die Erklärung der Aufrechnung sei im Rahmen der Anfechtungsklage gegen den die Gebühr festsetzenden Bescheid des Beklagten unbeachtlich, ist nicht zu beanstanden. Sie unterliegt - anders als die mit der Kasserabgabesatzung zusammenhängenden Fragen - nach § 137 Abs. 1 VwGO der revisionsgerichtlichen Nachprüfung (s.Urteil vom 9. Oktober 1959 - BVerwG VII C 53.58 - DVBl. 1960, 36). Denn die Entscheidung darüber, ob im Fall der Anfechtung eines Abgabenbescheides eine Aufrechnungserklärung berücksichtigt werden muß, hängt (auch) vom Streitgegenstand der von § 42 VwGO zugelassenen Anfechtungsklage ab; sie bestimmt sich daher insoweit nach Bundesrecht.

Der angefochtene Bescheid enthält, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, die Festsetzung einer Gebühr. Streitgegenstand der dagegen gerichteten Anfechtungsklage ist die Behauptung der Klägerin, die Festsetzung dieser Gebühr sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO und dazuUrteil vom 15. März 1968 - BVerwG VII C 183.65 - BVerwGE 29, 210 [211 f.]). Diese Behauptung kann nicht mit einer Aufrechnungserklärung gerechtfertigt werden. Das folgt daraus, daß die Gebührenfestsetzung lediglich den Rechtsgrund für die Leistung bildet. Dieser Rechtsgrund entfällt nicht mit der Erfüllung des Gebührenanspruchs und daher auch nicht mit dem Erfüllungsersatz einer etwaigen Aufrechnung. Auch nach der Erfüllung des Abgabenanspruchs behält vielmehr der die Abgabe festsetzende Bescheid, der überdies - wie im Fall von Vorauszahlungen deutlich wird - sogar noch nach erfolgter Zahlung ergehen kann, seine Funktion. Er bildet den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung. Daraus ergibt sich als Konsequenz, daß eine Aufrechnung die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung nicht berührt und folglich insoweit im Anfechtungsprozeß unbeachtlich ist. Ob und gegebenenfalls mit welcher Tragweite dasUrteil vom 9. Oktober 1959 - BVerwG VII C 53.58 - (a.a.O.) auf einer abweichenden Rechtsauffassung beruht, mag dahinstehen; jedenfalls sind die Entscheidungsgründe dieses Urteils in dem vorstehend dargelegten Sinne klarzustellen.

Die Erkenntnis, daß eine Gebührenfestsetzung durch Aufrechnungserklärung nicht zu Fall gebracht werden kann, gestattet nicht den Schluß, daß eine solche Erklärung im Anfechtungsprozeß stets unbeachtlich wäre. Enthält ein angefochtener Bescheid (neben der Festsetzung der Abgabe) eine Zahlungsaufforderung (Leistungsgebot), ergibt sich für diese Aufforderung eine andere Rechtslage: Auch eine solche Zahlungsaufforderung ist ein anfechtbarer Verwaltungsakt, weil sie, wie früher in § 211 Abs. 2 Nr. 2 RAO ausgesprochen, "Anweisung" gibt, "wo, wann und wie die" Abgabe "zu entrichten ist" (vgl. auch BFH, Beschluß vom 31. Oktober 1975 - VIII B.14/74 - BStBl. 1976 II S. 258 [259]). Sie ist bzw. wird bei einer wirksamen Aufrechnung auch dann rechtswidrig, wenn die Aufrechnungserklärung erst im Laufe des Verwaltungsstreitverfahrens abgegeben wird; denn eine Aufrechnung wirkt auf den Zeitpunkt der Aufrechnungslage (Erfüllbarkeit des Hauptanspruchs, Fälligkeit der Gegenforderung) zurück (§ 389 BGB, vgl. auch dazuUrteil vom 9. Oktober 1959 - BVerwG VII C 53.58 - a.a.O.). Das wirkt sich indessen auf die hier zu beurteilende Anfechtungsklage nicht aus. Denn die mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen im Berufungsurteil, an die das Revisionsgericht gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), ergeben, daß der von der Klägerin angefochtene Bescheid eine Zahlungsaufforderung nicht enthält. Angesichts dessen bleibt es dabei, daß sich die Aufrechnungserklärung der Klägerin gegen den Bescheid vom 14. Januar 1974 nicht auszuwirken vermag.

Die Annahme des Berufungsgerichts, die von der Klägerin neben der Anfechtungsklage erhobene Feststellungsklage sei unzulässig, entspricht ebenfalls der Rechtslage.

Wird der Klageantrag entsprechend seinem Wortlaut dahin verstanden, die Klägerin begehre mit diesem Antrag die Feststellung, der durch die Festsetzung der Gebühr in dem Bescheid vom 14. Januar 1974 konkretisierte Gebührenanspruch sei durch Aufrechnung erloschen, eine Zahlungspflicht bestehe infolge der erklärten Aufrechnung nicht, so ist die Klage unzulässig, weil es der Klägerin am erforderlichen Rechtsschutzinteresse fehlt. Das Nicht-Bestehen - und damit auch das Nicht-mehr-Bestehen - eines Rechtsverhältnisses ist nicht um seiner selbst willen feststellungs- (oder in anderer Weise rechtsschutz-)fähig. Wenn nicht ein hinzutretender besonderer Grund zu einem schutzwürdigen Interesse an der förmlichen Feststellung des Nicht-Bestehens (oder des Nicht-mehr-Bestehens) führt, kann in Fällen der in Rede stehenden Art rechtsschutzwürdig nur (bzw. allenfalls) das Interesse sein, die Gegenseite durch eine gerichtliche Entscheidung daran zu hindern, aus dem vermeintlichen Fortbestehen des Rechtsverhältnisses Konsequenzen zu ziehen, also z.B. Maßnahmen der Vollstreckung einzuleiten. Inhalt eines in dieser Richtung begehrten Rechtsschutzes ist nicht die Bitte um Feststellung des Nicht-Bestehens (Nicht-mehr-Bestehens) der Forderung, sondern die - als Feststellungs- oder Unterlassungsklage ausgestaltete und dementsprechend den Regeln über die Zulässigkeit vorbeugenden Rechtsschutzes unterliegende - Bitte, den Beklagten durch (Feststellungs- oder Unterlassungs-)Urteil an zu befürchtenden Maßnahmen zu hindern.

Die mögliche Zulässigkeit eines vorbeugenden und sich auch auf Feststellungsanträge erstreckenden Rechtsschutzes (vgl. insoweit zu § 43 Satz 2 VwGO dasUrteil vom 23. Februar 1979 - BVerwG 4 C 86.76 - Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 12 S. 11 [17]) wirft die Frage auf, ob der von der Klägerin verfolgte Feststellungsantrag nicht in diesem vorbeugenden - d.h. hier: in einem gegen die künftige Vollziehung des Bescheides gerichteten - Sinne verstanden werden kann (vgl. § 88 VwGO). Das Berufungsgericht hat eine solche (Um-)Deutung für zulässig gehalten. Dem ist beizupflichten. Auch das führt aber letztlich nicht weiter. Denn bei der hier gegebenen Sachlage muß auch ein derart umgedeuteter (vorbeugender) Feststellungsantrag am Fehlen des dafür erforderlichen Rechtsschutzinteresses scheitern.

Der von der Verwaltungsgerichtsordnung zugelassene vorbeugende Rechtsschutz setzt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts "ein entsprechend qualifiziertes ... gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse voraus ... Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist dort kein Raum, wo und solange der Betroffene zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann"(Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 - BVerwGE 40, 323 [326]; vgl. ferner etwa dieUrteile vom 12. Januar 1967 - BVerwG III C 58.65 - BVerwGE 26, 23 [24 f.] undvom 23. Februar 1979 - BVerwG 4 C 86.76 - a.a.O.). Ein derart qualifiziertes Rechtsschutzinteresse ist hier nicht gegeben.

Die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes verbietet sich dann ohne weiteres, wenn der Rechtsnachteil, der mit ihr abgewehrt werden soll, dem Kläger (noch) gar nicht droht. So liegt es bei der Abwehr von Vollzugsmaßnahmen insbesondere dann, wenn - erstens - vor Einleitung solcher Maßnahmen erst noch ein Verwaltungsakt ergehen muß (oder erwirkt werden kann), wenn - zweitens - der im Zusammenhang mit diesem Verwaltungsakt eröffnete ("normale") Rechtsschutz den Betroffenen hinreichend sichert, und wenn - drittens - keine Anhaltspunkte dafür bestehen, daß sich die Behörde über die dafür einschlägigen Vorschriften hinwegzusetzen gedenkt. Im vorliegenden Fall drängt sich aus mehreren Gründen auf, daß bereits diese Erwägungen zur Unzulässigkeit des (als vorbeugend verstandenen) Feststellungsantrages führen. Es ist zum einen offen, ob der Beklagte an Maßnahmen zum Vollzug des angefochtenen Bescheids derzeit deshalb gehindert ist, weil nach dem einschlägigen Landesrecht erst noch eine - nach dem oben Gesagten bisher nicht ergangene - Zahlungsaufforderung (Leistungsgebot) erlassen werden muß. Es ist zum anderen offen, ob die Klägerin nicht deshalb genügend geschützt ist, weil es naheliegt anzunehmen, daß ihr die verwaltungsverfahrensrechtliche Regelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a bayKAG in Verbindung mit § 218 Abs. 2 AO ermöglicht, bei dem Beklagten den Erlaß eines Abrechnungsbescheids zu erwirken und für den Fall der Ablehnung eines entsprechenden Antrags nach Durchführung des Vorverfahrens Verpflichtungsklage zu erheben. Schließlich ist offen, ob die Klägerin eines vorbeugenden Schutzes deshalb nicht bedarf, weil sie gemäß Art. 21 bayVwZVG beim Beklagten unter Hinweis auf die Aufrechnung eine Entscheidung über die Unzulässigkeit der Vollstreckung beantragen und auch dieses Begehren erforderlichenfalls mit einer Verpflichtungsklage durchgesetzt werden kann. Wenn auch nur einer dieser Wege gegeben wäre, hätte dies zur Folge, daß der Klägerin das (qualifizierte) Interesse an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes abgesprochen werden müßte. Ob es so liegt, hängt von der Auslegung des einschlägigen Landesrechts ab. Der erkennende Senat sieht davon ab, das weiter zu vertiefen. Für die im Revisionsverfahren zu treffende Entscheidung kommt es darauf nicht an. Der Klägerin könnte nämlich das (qualifizierte) Interesse an einem vorbeugenden Rechtsschutz selbst dann nicht zugestanden werden, wenn dem Vollzug des angefochtenen Bescheids - im Sinne der soeben aufgezeigten Möglichkeiten - der Erlaß eines Verwaltungsakts nicht mehr vorgeschaltet sein sollte. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO trifft für das Abgabenrecht - mit Auswirkung auch auf die Zulässigkeit der Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes - eine grundsätzliche Interessenbewertung dahin, daß Rechtsbehelfe von der "vorläufigen" Zahlungspflicht grundsätzlich nicht entbinden sollen. Nimmt man hinzu, daß sich die im vorliegenden Fall streitige Forderung auf (nur) rd. 660 DM beläuft, müßten schon ganz besondere Umstände vorliegen, um annehmen zu dürfen, es sei der Klägerin - mit der Konsequenz der Eröffnung vorbeugenden Rechtsschutzes - unzumutbar, im Vollzugsverfahren zunächst die Gebühr zu entrichten und dort dann anschließend klären zu lassen, ob die Forderung bereits vorher durch Aufrechnung erloschen war oder nicht. Für besondere Umstände, die in dieser Richtung zu Zweifeln führen könnten, hat die Klägerin nichts vorgetragen. Dementsprechend ist für einen vorbeugenden Rechtsschutz zumindest aus diesem Grunde kein Raum.

Die Kostenentscheidung beruht auf.§ 154 Abs. 2 VwGO.