I.

Der Kläger, Zollbeamter im Dienste der Beklagten, wendet sich gegen das Hinausschieben seines Beförderungsdienstalters um die Zeit eines Sonderurlaubs ohne Bezüge. Mit Wirkung zum 1. Juni 1971 war er zum Zollobersekretär befördert worden. Für die Zeit vom 2. Mai bis 2. Juni 1972 erhielt er Sonderurlaub ohne Dienstbezüge gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 der Sonderurlaubsverordnung (SUrlV). Mit Urkunde vom 11. Dezember 1978 wurde er zum Zollhauptsekretär befördert und rückwirkend zum 1. November 1978 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 eingewiesen. Sein Allgemeines Dienstalter (ADA) in dieser Besoldungsgruppe wurde auf den 1. November 1978 festgesetzt. Zuvor hatte der Bundesminister der Finanzen im Dezember 1977 intern die Einreihung des Klägers in die Bundesbeförderungsliste im Hinblick auf den dem Kläger im Jahre 1972 erteilten Sonderurlaub verändert und sein auf der Grundlage der im Dezember 1973 aufgestellten Grundsätze über die Beförderungsreihenfolge ermitteltes Beförderungsdienstalter vom 1. Dezember 1968 auf den 2. Januar 1969 hinausgeschoben.

Mit Schreiben vom 2. März 1979 beantragte der Kläger, sein Beförderungsdienstalter als Zollobersekretär ohne Verschlechterung durch den Sonderurlaub neu festzusetzen und für die Beförderungsreihenfolge in der Besoldungsgruppe A 8 ein ADA als Zollhauptsekretär vom 1. Juni 1978 zugrunde zu legen; ohne die Verschlechterung seines Beförderungsdienstalters wäre er nämlich schon zum 1. Juni 1978 zum Zollhauptsekretär befördert worden. Die Oberfinanzdirektion München lehnte den Antrag mit Bescheid vom 23. April 1979 ab. Der Bundesminister der Finanzen wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 11. Oktober 1979 zurück: Die Richtlinien über die Beförderungsreihenfolge trügen dem Leistungsgrundsatz Rechnung, indem sie einerseits besonders qualifizierten Beamten durch die Gewährung eines Beurteilungsbonus einen Vorsprung einräumten, andererseits auch die Dauer der Berufserfahrung als weiteres Kriterium für die Bestimmung der Beförderungsreihenfolge berücksichtigten. Das Leistungsprinzip erfordere, das Beförderungsdienstalter um Zeiten hinauszuschieben, in denen ein Beamter - wie hier der Kläger während des Sonderurlaubs - aus persönlichen Gründen tatsächlich keinen Dienst verrichtet habe. Der Bundesminister des Innern habe schon durch Rundschreiben vom 1. April 1969 bestimmt, daß Zeiten einer Beurlaubung nach § 79 a Abs. 1 Nr. 2 BBG laufbahnrechtlich - also auch als Dienstzeit für Beförderungen - nicht zu berücksichtigen seien. Mit Erlaß vom 7. Juli 1977 habe der Bundesminister der Finanzen für seinen Geschäftsbereich klargestellt, daß aus Gründen der Gleichbehandlung das Beförderungsdienstalter bei Sonderurlauben nach § 13 Abs. 1 SUrlV um die nach dem 1. April 1969 liegende Zeit hinauszuschieben sei. Der Kläger sei zwar infolge der Hinausschiebung des Beförderungsdienstalters später befördert, dadurch aber nur anderen Beamten mit tatsächlich gleicher Dienstzeit gleichgestellt worden.

Der hiergegen erhobenen Klage mit dem Antrag auf Aufhebung der ablehnenden Bescheide hat das Verwaltungsgericht stattgegeben, weil der Kläger zur Zeit der Gewährung des Sonderurlaubes 1972 mit einer Verschlechterung seines Beförderungsdienstalters infolge dieser Beurlaubung nicht habe rechnen können. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Anfechtungsklage sei zulässig. Das Klageziel, unter dem Blickwinkel seines künftigen Beförderungsdienstalters ein (fiktives) ADA als Zollhauptsekretär zu erhalten, das er erhalten hätte, wenn sein Beförderungsdienstalter nicht um die Dauer des Sonderurlaubs verschlechtert und er demzufolge schon zum 1. Juni 1978 zum Zollhauptsekretär befördert worden wäre, komme auch in dem bloßen Anfechtungsantrag hinreichend zum Ausdruck. In der Sache selbst seien die Grundsätze des Bundesministers der Finanzen über die Beförderungsreihenfolge durch die Anwendung des Erlasses vom 7. Juli 1977 im Falle des Klägers rechtsfehlerhaft gehandhabt worden. Zwar stehe die Berücksichtigung der Dauer einer im Amt verbrachten Dienstzeit bei Beförderungen nicht von vornherein im Widerspruch zum Leistungsprinzip, denn diese korrespondiere regelmäßig mit der gesetzlich geforderten Eignung. Die Richtlinien zur Festsetzung des ADA ließen jedoch nach ihrem eindeutigen Wortlaut ein Hinausschieben um Zeiten des Sonderurlaubs nach § 13 Abs. 1 SUrlV nicht zu. Der Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 7. Juli 1977, der nicht auf eine Änderung der vorhandenen Richtlinien und der ihr zugrundeliegenden Verwaltungspraxis angelegt gewesen sei, habe diese Richtlinien in rechtlich unvertretbarer Weise ausgelegt. Im Gegensatz zum Sonderurlaub zur Betreuung von Angehörigen (§ 79 a Abs. 1 Nr. 2 BBG) werde Sonderurlaub nach § 13 Abs. 1 SUrlV häufig nur für kürzere, unter Umständen nur wenige Tage umfassende Zeiträume gewährt. Insofern stünden die meist unübersehbaren nachteiligen Auswirkungen einer geringfügigen Verschlechterung des ADA in keinem angemessenen Verhältnis mehr zu dem Umstand, daß der Beamte während einer kurzen Zeit keinen Dienst geleistet habe. Auch außerhalb der ADA-Festsetzung ließen die Grundsätze über die Beförderungsreihenfolge für eine Hinausschiebung des Beförderungsdienstalters um Zeiten eines Sonderurlaubs keinen Raum. - Auch sofern man den Erlaß vom 7. Juli 1977 entgegen seinem Wortlaut als Änderung der bestehenden Richtlinien werte, wäre er rechtsfehlerhaft. Für eine Änderung des von der subjektiven Leistung des einzelnen Beamten unabhängigen ADA als eines Elements des Beförderungsdienstalters durch eine Ermessensentscheidung des einzelnen Dienstherrn, die wie die Zurückstufung um die Dauer des Sonderurlaubs auf objektive leistungsunabhängige Kriterien abstelle, ließen die ADA-Richtlinien keinen Raum. Als inhaltliche Änderung der Grundsätze des Bundesministers der Finanzen über die Beförderungsreihenfolge außerhalb des Bereichs der ADA-Festsetzung könne der Erlaß aus formellen Gründen mangels Beteiligung des Personalrats, aber auch aus materiellen Gründen keinen Bestand haben. Es gehe nicht an, nur bestimmte Fälle des Sonderurlaubs - ohne Rücksicht auf dessen Dauer - anders als andere Zeiten der Abwesenheit vom Dienst (privilegierter Sonderurlaub, Krankheit) abstrahierend und pauschalierend unter dem Gesichtspunkt geringerer Erfahrung bei Beförderungsentscheidungen zum Nachteil des Beamten zu berücksichtigen. Ohne die rechtlich zu beanstandende Handhabung des Beförderungsermessens wäre der Kläger fünf Monate früher zum Zollhauptsekretär befördert worden, so daß auch sein ADA in der Besoldungsgruppe A 8 entsprechend früher beginnen würde.

Die Beklagte hat gegen dieses Urteil die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt Verletzung der in § 23 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG und § 1 BLV normierten Grundsätze der Beförderung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung und Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Sie beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Die Klage ist unter Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile abzuweisen.

Zu Recht hat das Berufungsgericht die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage als zulässig angesehen. Mit dem Bescheid vom 23. April 1979 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 1979 hat die Beklagte den Antrag des Klägers vom 2, März 1979, für die Beförderungsreihenfolge in der Besoldungsgruppe (BesGr.) A 8 ein günstigeres Allgemeines Dienstalter (ADA) zugrunde zu legen, abgelehnt. Dies hat nicht bloß tatsächliche, sondern unmittelbare rechtliche Bedeutung für die weitere Gestaltung der Laufbahn des Klägers (vgl. BVerwGE 19, 19 <22>[BVerwG 18.06.1964 - VI C 30/62]). Der Kläger kann deshalb auch geltend machen, durch die ablehnende Entscheidung der Beklagten in seinen Rechten verletzt zu sein. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage ergeben sich auch nicht daraus, daß der Kläger sich schon in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht mit dem (isolierten) Anfechtungsantrag gegen den ablehnenden Verwaltungsakt begnügt hat (vgl. BVerwGE 38, 99 ff.;  54, 54 <55 f. [BVerwG 12.05.1977 - III C 43/76]>): Die Vorinstanzen haben in tatsächlicher Hinsicht festgestellt - und das ist zwischen den Beteiligten auch nicht streitig -, daß der Kläger ohne die Absetzung des Sonderurlaubes von seinem Beförderungsdienstalter als Zollobersekretär fünf Monate früher zum Zollhauptsekretär befördert worden wäre. Wäre die Absetzung des Sonderurlaubs nicht gerechtfertigt, so stünde mit einer Aufhebung der angefochtenen Bescheide aus diesem Grunde zugleich fest, daß jedenfalls das ADA des Klägers als Zollhauptsekretär (BesGr. A 8) entsprechend zu verbessern wäre.

Das angegriffene Urteil verletzt revisibles Recht. Nach der Auffassung des Berufungsgerichts war die Beklagte auf Grund der bestehenden Richtlinien und Erlasse über die Festsetzung eines Beförderungsdienstalters rechtlich gehindert, die Zeit des im Jahre 1972 gewährten Sonderurlaubs ohne Dienstbezüge bei der Bestimmung der Beförderungsreihenfolge zum Nachteil des Klägers zu berücksichtigen. Dies beruht auf einer Verletzung der für die Auslegung und Anwendung von Verwaltungsvorschriften maßgebenden allgemeinen Auslegungsgrundsätze, deren Beachtung der Prüfung durch das Revisionsgericht unterliegt (vgl. hierzu Urteil vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - <Buchholz 232 § 25 Nr. 1 = DVBl. 1982, 195> mit weiteren Nachweisen). Das Berufungsgericht hat - ohne im übrigen tatsächliche Feststellungen darüber zu treffen, daß die Beklagte die Grundsätze über die Beförderungsreihenfolge in der hier zu entscheidenden Frage tatsächlich in dem von ihm zugrunde gelegten Sinne verstanden wissen wollte und praktiziert hat - die Verwaltungsvorschriften selbst wie Rechtsnormen ausgelegt und damit das Ermessen der Beklagten unzutreffend eingeengt.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung sind die vom Bundesminister der Finanzen aufgestellten Grundsätze über die Beförderungsreihenfolge vom 13. Dezember 1973 (MinBlFin 1974 S. 17). Der Kläger kann gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verlangen, bei der Bestimmung seiner Rangstelle in der Beförderungsreihenfolge entsprechend den im Bereich seines Dienstherrn bestehenden Verwaltungsvorschriften bzw. entsprechend einer tatsächlich geübten Verwaltungspraxis gleichmäßig behandelt zu werden (vgl. u.a. Beschluß vom 18. November 1977 - BVerwG 6 CB 63.76 - <Buchholz 232 § 23 Nr. 25> mit weiteren Nachweisen). Nach Nr. 2 der genannten Grundsätze bestimmt sich u.a. in der Zollverwaltung die Beförderungsreihenfolge nach dem Ergebnis der letzten Regelbeurteilung und nach dem Beförderungsdienstalter. Das Beförderungsdienstalter ist gemäß Nr. 3 der Grundsätze der Zeitpunkt, der sich aus dem Allgemeinen Dienstalter (ADA) und einem etwaigen Beurteilungsbonus (vgl. dazu Nr. 4 und Nr. 5 der Grundsätze) errechnet. Auf Grund dieser Vorschriften war für den Kläger - ausgehend von einem ADA als Zollobersekretär vom 1. Juni 1971 und unter Zuerkennung von Beurteilungsboni von zwei Jahren und sechs Monaten - ein Beförderungsdienstalter vom 1. Dezember 1968 bestimmt worden. Infolge der Berücksichtigung des Sonderurlaubs von einem Monat und einem Tag hat sich das Beförderungsdienstalter des Klägers auf den 2. Januar 1969 verschoben und seine Rangstelle in der Beförderungsreihenfolge entsprechend verschlechtert.

Die Frage, wie sich eine (kurzfristige) Beurlaubung ohne Dienstbezüge aus persönlichen Gründen auf das Beförderungsdienstalter Auswirkt, ist in den von der Beklagten erlassenen Vorschriften nicht ausdrücklich angesprochen. Der Abzug eines solchen Sonderurlaubs vom Beförderungsdienstalter ist damit jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen; denn für die Auslegung der Verwaltungsvorschriften sind nicht objektive und systematische Erwägungen maßgeblich; vielmehr kommt es vornehmlich aus den in den Vorschriften zum Ausdruck kommenden Willen des Vorschriftengebers an (vgl. Urteil vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - <a.a.O.> mit weiteren Nachweisen). Nach dem Willen des Beklagten waren - wie auch der spätere Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 7. Juli 1977 erkennen läßt - Zeiten eines Sonderurlaubs aus persönlichen Gründen, die nach dem 1. April 1969 liegen, bei der Errechnung des Beförderungsdienstalters abzusetzen. Hieran war die Beklagte nicht aus Rechtsgründen gehindert.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das ADA als vom Anciennitätsprinzip ausgehende Festlegung der Dienstaltersreihenfolge nach objektiven Merkmalen bei Beförderungen im Verhältnis zwischen solchen Beamten Bedeutung gewinnen, die nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleich beurteilt sind (vgl. BVerwGE 19, 19 <22>[BVerwG 18.06.1964 - VI C 30/62]; Urteile vom 23. Januar 1970 - BVerwG 6 C 99.65 - <Buchholz 232 § 23 Nr. 15> und vom 26. Juni 1986 - BVerwG 2 C 41.84 -; Beschluß vom 18. November 1977 - BVerwG 6 CB 63.76 - <a.a.O.>). Welches Gewicht der Dienstherr dem ADA bei Beförderungsentscheidungen beimißt, bestimmt er nach seinem Ermessen. Es bleibt grundsätzlich seiner Entscheidung überlassen, zwischen mehreren möglichen und dem Leistungsgrundsatz Rechnung tragenden Auswahlmethoden zu wählen (vgl. z.B. Urteile vom 8. Juli 1969 - BVerwG 2 C 125.65 - <Buchholz 232 § 79 Nr. 26 = DÖD 1970, 95> und vom 4. November 1976 - BVerwG 2 C 59.73 - <ZBR 1978, 33>; Beschluß vom 20. November 1978 - BVerwG 2 B 19.78 - <Buchholz 232 § 23 Nr. 26>). - Was für die Beförderung als solche gilt, gilt ebenso für die Festsetzung eines "Beförderungsdienstalters". Dabei gilt zwar als Grundsatz, daß die Dauer der Berufserfahrung auch mit der gesetzlich geforderten Eignung korrespondiert und daher bei der im Ermessensraum zulässigen Generalisierung ein von der gesetzlichen Ermächtigung gedecktes sachgerechtes Kriterium für die Beförderungsreihenfolge ist (vgl. Urteil vom 6. März 1975 - BVerwG 2 C 20.73 - <Buchholz 237.6 § 8 Nr. 1>). Die durch längere Berufungserfahrung typischerweise erworbene größere Eignung für ein Beförderungsamt kommt indes regelmäßig bereits in der Beurteilung zum Ausdruck. Vorliegend wird dieser Aspekt eines höheren Dienstalters von der Beklagten bei der Aufstellung der Beförderungsreihenfolge einmal durch das Abstellen auf die letzte Regelbeurteilung und zum anderen innerhalb des Beförderungsdienstalters durch die Einräumung von sogenannten Beurteilungsboni, die erst zusammen mit dem ADA das Beförderungsdienstalter ergeben, berücksichtigt. Das ADA selbst als ein Element des Beförderungsdienstalters kann demgegenüber bei Beförderungsentscheidungen hier nur noch mit dem Ziel einer Berücksichtigung von Gesichtspunkten außerhalb des Leistungsgrundsatzes eine Rolle spielen.

Hiervon ausgehend handelt die Beklagte nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie die Zeit eines Sonderurlaubs ohne Dienstbezüge gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 SUrlV, der privaten Interessen des Beamten dient, bei der Errechnung des Beförderungsdienstalters absetzt. Allerdings ist die Dienstleistung des Beamten ebenso unterbrochen bei Krankheitszeiten, Zeiten des Erholungsurlaubs oder Zeiten eines Sonderurlaubs ohne Dienstbezüge, der dienstlichen Interessen oder öffentlichen Belangen dient. Dem Dienstherrn ist indes nicht verwehrt, in der hier praktizierten Weise nach den verschiedenen Gründen der Dienstabwesenheit zu unterscheiden. Beurlaubungszeiten der hier in Rede stehenden Art gelten übrigens auch laufbahnrechtlich nicht als Dienstzeit (§ 12 Abs. 7 Satz 3 in Verbindung mit § 7 Abs. 5 Satz 1 der Bundeslaufbahnverordnung - BLV - vom 15. November 1978; früher: § 10 Abs. 6 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Satz 1 BLV F. 1970).

Das ADA wird unabhängig von der dienstlichen Leistung und Beurteilung des Beamten als objektive Grundlage personeller Entscheidungen festgesetzt. Hiermit wäre es unvereinbar, wenn der Dienstherr bei der Festsetzung des ADA auch solche Umstände heranziehen dürfte, die weitgehend von einer subjektiven Bewertung der konkreten Umstände des Einzelfalles abhängen (vgl. BVerwGE 19, 19 <27 f.>[BVerwG 18.06.1964 - VI C 30/62]). Hierum handelt es sich bei der Berücksichtigung eines vom Beamten beantragten, einen Monat umfassenden Sonderurlaubes zu privaten Zwecken beim ADA aber nicht.

Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes steht der Berücksichtigung des 1972 gewährten Sonderurlaubs bei der Bildung der Beförderungsreihenfolge im Jahre 1977 gleichfalls nicht entgegen. Allerdings ist nach den für das Revisionsverfahren bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts davon auszugehen, daß der Kläger, als er den Sonderurlaub beantragte, nicht damit rechnen konnte, daß sich diese Dienstbefreiung später über die Errechnung eines Beförderungsdienstalters nachteilig auf den Zeitpunkt seiner Beförderung auswirken könnte. Dies ist aber unerheblich. Er kann nur verlangen, in seinem beruflichen Fortkommen nicht aus sachwidrigen Erwägungen des Dienstherrn beeinträchtigt zu werden (vgl. u.a. BVerwGE 19, 252 <254 f.>[BVerwG 17.09.1964 - II C 121/62]; Beschluß vom 15. Juli 1977 - BVerwG 2 B 36.76 - <Buchholz 232 § 79 Nr. 66>). Soweit der Dienstherr - wie hier bei der Bildung einer Beförderungsreihenfolge unter Berücksichtigung des ADA - nach seinem pflichtgemäßen Ermessen verfährt, kann er grundsätzlich auch eine bestehende, dem Beamten günstige Ermessenspraxis ändern. Weder eine rein faktische Verwaltungsübung noch eine in Form von Verwaltungsvorschriften vorgenommene Ermessensbindung ist einer aus sachgerechten Erwägungen erfolgenden Änderung für die Zukunft unzugänglich, auch wenn sich daraus für den einzelnen Beamten Nachteile gegenüber der bisherigen Praxis ergeben (vgl. Urteile vom 22. Mai 1968 - BVerwG 6 C 123.65 - <Buchholz 232 § 79 Nr. 24>; vom 19. Februar 1970 - BVerwG 2 C 135.67 - <Buchholz 232 § 23 Nr. 16> und vom 6. März 1975 - BVerwG 2 C 20.73 - <a.a.O.>). In dem danach maßgeblichen Zeitpunkt der Änderung der Beförderungsreihenfolge des Klägers entsprach die Maßnahme jedenfalls der im Erlaß vom 7. Juli 1977 antizipiert niedergelegten Ermessenspraxis der Beklagten.

Die Anrechnung des Sonderurlaubs auf das Beförderungsdienstalter ist schließlich auch nicht deshalb rechtswidrig, weil - wie das Berufungsgericht mit bindender Wirkung für das Revisionsverfahren festgestellt hat - der Hauptpersonalrat beim Bundesminister der Finanzen bei der Vorbereitung des Erlasses vom 7. Juli 1977 nicht mitgewirkt hat. Dies gilt auch dann, wenn die Beklagte mit dem Erlaß vom 7. Juli 1977 hinsichtlich der Berücksichtigung von Sonderurlaubszeiten nach § 13 Abs. 1 SUrlV beim Beförderungsdienstalter nicht nur Zweifelsfragen der bisherigen Ermessanspraxis geklärt, sondern insoweit neue Regeln aufgestellt haben sollte. Bei seiner Vorbereitung hätte dann zwar, da die Voraussetzungen des § 94 BBG nicht erfüllt sind, gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1, § 82 Abs. 1 und 4 des Bundespersonal Vertretungsgesetzes - BPersVG - der Hauptpersonalrat beim Bundesminister der Finanzen mitwirken müssen (vgl. auch BVerwGE 15, 215). Denn es handelt sich um eine Verwaltunganordnung für die persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten (vgl. auch § 76 Abs. 1 Satz 1 BPersVG). Das Unterbleiben der Mitwirkung der zuständigen Personalvertretung hinderte die Beklagte indes nicht daran, im Verhältnis zu den einzelnen Beamten ihre Praxis bei der Bestimmung der Beförderungsreihenfolge - deren antizipierter Festlegung der Erlaß vom 7. Juli 1977 dienen sollte - mit Wirkung für die Zukunft tatsächlich umzustellen und Sonderurlaube aus privaten Anlässen von nun an auf das Beförderungsdienstalter anzurechnen. Da die Beklagte ihre Ermessenspraxis hinsichtlich der Beförderungsreihenfolge auch ohne förmliche Verwaltungsanordnung mit Wirkung für die Zukunft jederzeit hätte ändern können, kann jedenfalls ein davon betroffener Beamter die unterbliebene Mitwirkung der Personalvertretung nicht als ihn beschwerenden Rechtsfehler geltend machen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.