Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.12.1989, Az.: BVerwG 8 C 14.88

I.

Die Klägerin erhob gegen die Ablehnung der von ihr beantragten Einbürgerung Widerspruch. Der beklagte Regierungspräsident wies den Widerspruch durch Bescheid vom 5. Dezember 1985 zurück und setzte zugleich, gestützt auf § 15 Abs. 3 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NW - in Verbindung mit § 15 Abs. 2 des Verwaltungskostengesetzes - VwKostG - und der Staatsangehörigkeits-Gebührenverordnung - StAGebV -, für den Widerspruchsbescheid eine Gebühr von 452 DM fest.

Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin angefochtene Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid durch Urteil vom 12. Juni 1986 aufgehoben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten durch Urteil vom 20. Mai 1987 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

§ 15 Abs. 3 GebG NW komme als Rechtsgrundlage für die Erhebung der Widerspruchsgebühr nicht in Betracht. Seine Anwendbarkeit werde durch die speziellere gebührenrechtliche Regelung des Bundes auf dem Gebiet des Staatsangehörigkeitsrechts ausgeschlossen. § 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG ordne hinsichtlich der allgemeinen Gebührengrundsätze für die Kosten öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Landesbehörden die Geltung des Verwaltungskostengesetzes an, soweit die Erhebung von Verwaltungsgebühren in bundesrechtlichen Vorschriften vorgesehen sei. In diesem Umfang sei die Anwendung von Landesrecht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 GebG NW ausgeschlossen. Das Gebührengesetz des Landes komme deshalb für Kosten, die bei der Ausführung von Bundesrecht entstünden, nicht zur Anwendung, wenn die Kostenfrage bundesrechtlich geregelt sei. Das sei hier der Fall. Nach den in Ergänzung zum Verwaltungskostengesetz heranzuziehenden Gebührenregelungen in § 38 Abs. 1 des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 1 StAGebV erstrecke sich die Gebührenpflicht auf alle "Amtshandlungen in Staatsangehörigkeitsangelegenheiten" bzw. auf die "Amtshandlungen, die durch Antrag auf Einbürgerung veranlaßt werden". Darunter falle auch die Ablehnung der Einbürgerung im Widerspruchsverfahren. Zwar bedürfe es insoweit über den Antrag auf Einbürgerung hinaus eines zusätzlichen Schrittes, nämlich der Einlegung des Widerspruchs. Dadurch werde das Verwaltungsverfahren jedoch nicht verlassen und der Widerspruchsbescheid nicht zu einer Amtshandlung, die nicht mehr durch den Antrag auf Einbürgerung veranlaßt sei. Der Einbürgerungsbewerber erstrebe von der Widerspruchsbehörde das was ihm die Ausgangsbehörde verweigert habe, so daß der Gegenstand der behördlichen Prüfung derselbe sei wie bei der ursprünglichen Amtshandlung. Sei aber die Entscheidung über den Widerspruch begrifflich in die bundesgesetzliche Kostenregelung einbezogen, so sei eine auf der Grundlage des Landesrechts erfolgende Erhebung einer Verwaltungsgebühr für diese Amtshandlung ausgeschlossen. Daran ändere nichts, daß die bundesgesetzliche Kostenregelung einen konkreten Gebührentatbestand an die Widerspruchsentscheidung nicht knüpfe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und die Aufhebung der Entscheidungen der Vorinstanzen sowie die Abweisung der Klage begehrt.

Die Klägerin und die beigeladene Bundesrepublik Deutschland haben sich auf die Revision nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt dem Berufungsurteil bei.

II.

Die Revision des Beklagten hat keinen Erfolg.

Das Berufungsgericht hat angenommen, die Entscheidung über einen Widerspruch in Staatsangehörigkeitsangelegenheiten werde von der bundesrechtlichen Kostenregelung erfaßt, weil der Widerspruchsbescheid eine Amtshandlung im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Staatsangehörigkeits-Gebührenverordnung vom 28. März 1974 (BGBl. I S. 809) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Staatsangehörigkeits-Gebührenverordnung vom 18. Juni 1975 (BGBl. I S. 1436) - StAGebV - sei. Die StAGebV beziehe Widerspruchsentscheidungen in Einbürgerungsangelegenheiten aber nicht in die in ihrem § 2 geregelte Gebührenbemessung ein. Infolgedessen stelle sie Widerspruchsbescheide im Ergebnis von der Gebührenpflicht frei. Mit diesem Inhalt schließe die StAGebV die Anwendbarkeit des die Erhebung einer Widerspruchsgebühr begründenden § 15 Abs. 3 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. November 1971 (GV NW S. 354) - GebG NW - auf Widerspruchsbescheide in Einbürgerungsangelegenheiten aus. Das verletzt, soweit es - wie hier - um einen Widerspruchsbescheid geht, mit dem die begehrte Einbürgerung abgelehnt worden ist, kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, daß das Landeskostenrecht dem Bundeskostenrecht nachgeordnet ist und daher nur zum Zuge kommt, soweit das Bundeskostenrecht keine Bestimmungen trifft. Regelt das Bundesrecht die Gebührenerhebung abschließend, ist insoweit für die Anwendung landesrechtlicher Gebührenvorschriften kein Raum. Das folgt aus dem Vorrang des Bundesrechts (Art. 31 GG). Ebenfalls beizupflichten ist dem Berufungsgericht in der Annahme, daß die StAGebV hinsichtlich der Gebührenpflicht von Widerspruchsentscheidungen in Einbürgerungsangelegenheiten eine in diesem Sinne abschließende Regelung trifft.

Die StAGebV ist geltendes Recht. Sie hat in § 38 Abs. 2 des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 22. Juli 1913 (RGBl. S. 583) in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung von Kostenermächtigungen, sozialversicherungsrechtlichen und anderen Vorschriften vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805) - RuStAG - eine hinreichende gesetzliche Grundlage und hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung. Angesichts des weitgefaßten Wortlauts "Amtshandlungen in Staatsangehörigkeitsangelegenheiten" in § 38 Abs. 1 RuStAG sowie des Zwecks dieser Vorschrift, die bis dahin bestehenden Unterschiede der Gebührenerhebung in den Ländern zu beseitigen und die Rechtsgrundlage für eine bundeseinheitliche Gebührenregelung zu schaffen (BT-Drs. VI/329 S. 37), bestehen keine Zweifel, daß § 38 Abs. 2 RuStAG zur Regelung der Kosten auch des Widerspruchsverfahrens ermächtigt.

Der Bund war auch befugt, die StAGebV mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen. Gemäß Art. 83 GG führen die Länder das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz allerdings als eigene Angelegenheit aus. Trifft dies zu, so regeln die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG). Das schließt die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts ein (vgl. BVerfG, Beschluß vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25, 26/64 - BVerfGE 26, 281 <298>; BVerwG, Urteile vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 65.75 - Buchholz 442.10 § 6 a StVG Nr. 2 S. 1 <3> und vom 13. Januar 1959 - BVerwG I C 114.57 - BVerwGE 8, 93 <94>[BVerwG 13.01.1959 - I C 114/57]). Das gilt jedoch nur, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1, 80 Abs. 2 GG). Das ist hier geschehen. Sowohl § 38 RuStAG in der Fassung des Gesetzes vom 23. Juni 1970 als auch die StAGebV sind mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden.

Dem Berufungsgericht ist ferner darin zuzustimmen, daß die Gebührenvorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 1 StAGebV die Entscheidung über einen Widerspruch in Einbürgerungsangelegenheiten erfaßt.

Die Revision meint, die StAGebV habe, da sie nicht nach Verfahrensabschnitten differenziere, eine Kostenregelung für das Widerspruchsverfahren nicht getroffen und damit die Regelung der Widerspruchsgebühr den Ländern überlassen. Das geht fehl. Die Ansicht, daß das Bundesrecht eine Regelungslücke enthalte, hat den insoweit eindeutigen Wortlaut des § 1 Abs. 1 StAGebV, der ausweislich seiner Überschrift die "Gebührenpflichtigen Tatbestände" regelt, gegen sich. Danach werden "in Staatsangehörigkeitsangelegenheiten ... Gebühren erhoben für Amtshandlungen, die durch Antrag auf Einbürgerung ... veranlaßt werden". Es kann nicht zweifelhaft sein, daß auch ein Widerspruch, mit dem sich der Widerspruchsführer gegen die Ablehnung der Einbürgerung durch den Ausgangsbescheid wendet, den Antrag auf Einbürgerung wiederholt und daß dementsprechend der diesem Antrag stattgebende oder ihn ablehnende Widerspruchsbescheid eine Amtshandlung im Sinne dieser Vorschrift ist. Der Gebührentatbestand des § 1 Abs. 1 Nr. 1 StAGebV ist sowohl im Falle der Stattgabe als auch im Fall der Ablehnung des Antrags erfüllt (vgl. Urteil vom 18. September 1984 - BVerwG 1 C 164.80 - Buchholz 402.24 § 24 AuslG Nr. 6 S. 1 <3>).

Der Senat vermag auch nicht der Auffassung zu folgen, das Bundeskostenrecht könne für Widerspruchsbescheide deshalb nicht eingreifen, weil Widerspruchsbescheide formal nicht aufgrund des jeweiligen Sachgesetzes ergehen, sondern Ergebnis eines Nachprüfungsverfahrens nach den §§ 68 f. VwGO sind. Das in §§ 68 f. VwGO geregelte Erfordernis des Widerspruchsverfahrens als Sachurteilsvoraussetzung für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage ändert nichts daran, daß das Widerspruchsverfahren Verwaltungsverfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts ist. Das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen (vgl. Urteil vom 18. April 1986 - BVerwG 8 C 81.83 - Buchholz 316 § 3 VwVfG Nr. 2 S. 1 <3>). Der Widerspruchsbescheid ist deshalb inhaltlich in demselben Umfang wie die Ausgangsentscheidung eine Amtshandlung aufgrund Sachgesetzes.

Schließlich gibt auch die Tatsache, daß das Verwaltungskostengesetz vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821) - VwKostG - zur Widerspruchsgebühr keine Regelung trifft, nichts für die Annahme her, das Bundeskostenrecht habe die Regelung der Widerspruchsgebühr den Ländern überlassen wollen. Diese Zurückhaltung des Verwaltungskostengesetzes hat nämlich andere Gründe. Das Verwaltungskostengesetz stellt nicht selbst Tatbestände für Kostenpflichten auf, sondern bestimmt lediglich allgemeine Grundsätze für die in anderen Bundesgesetzen vorgesehenen oder vorzusehenden Verwaltungskosten (vgl. Urteile vom 30. August 1972 - BVerwG VIII C 2.72 - BVerwGE 40, 313 [BVerwG 30.08.1972 - BVerwG VIII C 2.72] <315>[BVerwG 30.08.1972 - VIII C 2/72] und vom 18. September 1984 - BVerwG 1 C 164.80 - a.a.O. S. 4). Das Verwaltungskostengesetz setzt damit die Regelung der Kostenpflicht auch bei Widerspruchsverfahren in den einschlägigen Gesetzen oder Gebührenverordnungen voraus. Das schließt aus, dem Verwaltungskostengesetz entnehmen zu wollen, daß der Bund die Regelung der Widerspruchsgebühr den Ländern hat überlassen wollen.

Das Berufungsgericht kommt zu dem Ergebnis, daß in der vorliegenden Sache angesichts der Erfolglosigkeit des Widerspruchs eine Verwaltungsgebühr nicht habe festgesetzt werden dürfen. Dem ist beizupflichten. Die Annahme des Berufungsgerichts, die StAGebV stelle Widerspruchsbescheide in Einbürgerungsangelegenheiten schlechthin von der Gebührenpflicht frei, trifft allerdings nicht zu. Richtig ist das vielmehr nur bei Widerspruchsbescheiden, die an der Ablehnung der Einbürgerung festhalten. Diese Freistellung folgt daraus, daß die StAGebV mit ihrer Regelung der "Gebührenbemessung in Einbürgerungsangelegenheiten" (§ 2) Gebührensätze allein "für die Einbürgerung" (§ 2 Abs. 1, 3 und 4), also nur für den stattgebenden, nicht dagegen auch für den ablehnenden Bescheid festlegt. Dieser Gesetzeswille wird durch die Anordnung des § 2 Abs. 2 StAGebV bestätigt, wonach sich die im Rahmen der Gebührenbemessung zu berücksichtigenden wirtschaftlichen Verhältnisse "nach dem Zeitpunkt der Einbürgerung" bestimmen. Etwas anderes folgt auch nicht aus § 15 Abs. 2 VwKostG. Nach dieser Vorschrift ermäßigt sich die vorgesehene Gebühr um ein Viertel, wenn ein Antrag aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt wird. Mit diesem Inhalt begründet oder erweitert § 15 Abs. 2 VwGKostG nicht eine Gebührenpflicht. Er regelt vielmehr nur, unter welchen Voraussetzungen sich eine in einer anderen Vorschrift festgesetzte Gebühr ermäßigt und "kommt mithin, soweit sie die Antragsablehnung betrifft, nur da zum Zuge, wo ... nicht allein die positive Bescheidung eines Antrags, sondern grundsätzlich auch dessen Ablehnung gebührenpflichtig ist" (vgl. Urteil vom 18. September 1984 - BVerwG 1 C 164.80 - a.a.O. S. 4). Das ist, wie dargelegt, hier nicht der Fall.

Nach alledem schließt Bundesrecht die Erhebung einer Widerspruchsgebühr für einen Widerspruchsbescheid, mit dem die begehrte Einbürgerung abgelehnt worden ist, aus.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.