I.

Die Klägerin, eine ghanaische Staatsangehörige, beantragte am 15. August 1978 bei der Ausländerbehörde der Beklagten die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Am 5. September 1978 verfügte die Beklagte die Ausweisung der Klägerin und drohte ihr unter Fristsetzung die Abschiebung an; gleichzeitig lehnte sie den Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ab und setzte für den Bescheid eine Gebühr von 22,50 DM fest. Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 9. November 1978 als unbegründet zurück.

Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide vom 5. September 1978 und vom 9. November 1978 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, über den Antrag auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Auf die Berufung der Beklagten hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht unter Zurückweisung der Berufung im übrigen das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und wie folgt neu gefaßt: "Der Bescheid vom 5. September 1978 und der Widerspruchsbescheid vom 9. November 1978 werden aufgehoben, soweit für den erstgenannten Bescheid eine Gebühr von 22,50 DM festgesetzt worden ist. Im übrigen wird die Klage abgewiesen." In den Entseheidungsgründen ist u.a. ausgeführt: Es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Gebühr. § 24 Abs. 1 AuslG und die §§ 1 und 2 der Gebührenverordnung zum Ausländergesetz von 20. Dezember 1977 (BGBl. I S. 2840) - AuslGebV - sähen die Erhebung von Gebühren für die im Bescheid vom 5. September 1978 getroffenen Entscheidungen nicht vor. Das gelte auch für die Ablehnung des Antrages auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis; denn gebührenpflichtig sei nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 AuslGebV i.V.m. § 24 Abs. 1 AuslG nur die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, nicht aber deren Ablehnung. Die Bestimmung des § 15 Abs. 2 des Verwaltungskostengesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821) - VwKostG - führe zu keinem anderen Ergebnis. Zwar heiße es dort u.a., die vorgesehene Gebühr ermäßige sich um ein Viertel, wenn ein Antrag aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt werde. Die Vorschrift gehe also im Grundsatz von der Zulässigkeit der Erhebung einer Gebühr auch für die Ablehnung von Anträgen aus. Jedoch gelte das Verwaltungskostengesetz nach seinem § 1 Abs. 1 dann nicht, wenn die bei seinem Inkrafttreten geltenden bundesrechtlichen Vorschriften inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthielten. Eine der Anwendung des Verwaltungskostengesetzes und damit auch seines § 15 Abs. 2 entgegenstehende Bestimmung enthalte § 24 Abs. 4 AuslG i.d.F. des Art. 6 des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805). Danach dürften für Amtshandlungen nach dem Ausländergesetz außer den in der Rechtsverordnung festgesetzten Gebühren keine weiteren Gebühren erhoben werden.

Mit ihrer vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision wendet sich die Beklagte gegen dieses Urteil, soweit es sich auf die Gebührenfestsetzung bezieht, und macht im wesentlichen geltend: § 24 Abs. 4 AuslG stehe einer Gebührenerhebung für die Ablehnung eines Aufenthaltserlaubnisantrags gemäß § 15 Abs. 2 VwKostG nicht entgegen. § 24 Abs. 4 AuslG sei nicht einschlägig, da er nur Amtshandlungen betreffe. Damit seien aktive Amtshandlungen gemeint, nicht aber die Ablehnung einer gebührenpflichtigen Amtshandlung. Hinzu komme, daß die Ablehnung eines Antrags ein Minus zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis sei. Insofern erfülle die Ablehnung des Antrags gar nicht den Begriff der anderen Amtshandlung. Für die Ablehnung des Antrags werde demgemäß nicht eine gesonderte Gebühr erhoben, die in der Gebührenordnung festzusetzen wäre, sondern die bereits für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis festgesetzte Gebühr werde nach § 15 Abs. 2 VwKostG ermäßigt. Dieses Ergebnis entspreche auch dem Villen des Gesetzgebers. In der amtlichen Begründung zum Verwaltungskostengesetz und zum Kostenermächtigungs-Änderungsgesetz heiße es, daß allgemeine gebührenrechtliche Fragen im Verwaltungskostengesetz geregelt würden, das insoweit die materiellrechtlichen Kostenbestimmungen der Sachgesetze ergänze. § 24 Abs. 4 AuslG solle nach der amtlichen Begründung die Ausschließlichkeit der bundesrechtlichen Gebührenerhebung sichern und somit die Erhebung von landesrechtlich geregelten Gebühren verhindern. Er spreche also nicht dagegen, daß die Ablehnung von Anträgen gebührenpflichtig sei. Dafür spreche ergänzend auch, daß § 11 VwKostG die Gebührenschuld allgemein entstehen lasse, soweit ein Antrag bei der zuständigen Behörde eingegangen sei. Die Gebührenerhebung sei auch sachgerecht. Sie sei eine Gegenleistung für den gesamten mit der Bearbeitung des Antrags zusammenhängenden Verwaltungsaufwand. Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil, soweit es Gegenstand dieses Revisionsverfahrens ist.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist unbegründet. Wie das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat, wird die Klägerin durch die angefochtene Gebührenfestsetzung in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); es fehlt an der für die Erhebung einer Gebühr erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

Der Bescheid, für den die Beklagte eine Gebühr von 22,50 DM festgesetzt hat, enthält drei Maßnahmen, nämlich eine Ausweisung, die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sowie eine Abschiebungsandrohung. Für keine dieser Maßnahmen ist in den einschlägigen Rechtsvorschriften eine Gebühr vorgesehen.

§ 24 Abs. 1 AuslG i.d.F. des Art. 6 des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805) ermächtigt den Bundesminister des Innern, durch Rechtsverordnung Gebühren festzusetzen für die Erteilung, Verlängerung, Änderung oder Umschreibung eines Fremdenpasses oder Paßersatzpapiers, einer Aufenthaltserlaubnis, einer Aufenthaltsberechtigung und eines Durchreisesichtvermerks. Die auf diese Ermächtigung gestützte Gebührenverordnung zum Ausländergesetz vom 20. Dezember 1977 (BGBl. I S. 2840) - AuslGebV - sieht demgemäß Gebühren lediglich für die genannten Verwaltungsakte vor. Für eine Ausweisung oder eine Abschiebungsandrohung kann danach, wie auch die Beklagte nicht bezweifelt, eine Gebühr nicht erhoben werden. Dasselbe gilt entgegen der Auffassung der Beklagten für die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis; denn der Gebührentatbestand der "Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis" (§ 24 Abs. 1 Nr. 2 AuslG, § 2 Abs. 1 Nr. 1 AuslGebV) umfaßt nicht die gegenteilige Entscheidung (ebenso Bay. VGH, BayVBl. 1977, 181 [182]: Kloesel/Christ, deutsches Ausländerrecht, Stand Dez. 1983, § 24 Anm. 6). Das ergibt sich ohne weiteres aus dem Wortsinn, aber auch aus einem Vergleich mit anderen bundesrechtlichen Gebührenvorschriften: Soll nicht nur der auf einen Antrag ergehende positive Bescheid, sondern auch der negative Bescheid eine Gebührenpflicht auslösen, so bedient sich der Gesetz- und Verordnungsgeber anderer Formulierungen als in § 24 Abs. 1 AuslG und in der dazu ergangenen Gebührenverordnung. Beispielsweise ermächtigt § 38 Abs. 1 des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes i.d.F. des Art. 1 des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes, schlechthin "für Amtshandlungen in Staatsangehörigkeitsangelegenheiten" Gebühren zu erheben. Nach § 1 Abs. 1 der Staatsangehörigkeits-Gebührenverordnung vom 28. März 1974 (BGBl. I S. 809) i.d.F. vom 18. Juni 1975 (BGBl. I S. 1436) werden daher "Gebühren erhoben für Amtshandlungen, die durch Antrag auf Einbürgerung, Entlassung, Genehmigung zur Beibehaltung" und Ausstellung bestimmter Urkunden und Bescheinigungen "veranlaßt werden". Dieser Gebührentatbestand ist - anders als der Tatbestand der "Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis" - auch im Falle der Ablehnung des Antrags erfüllt. Besonders aufschlußreich sind in diesem Zusammenhang die atomrechtlichen Gebührenvorschriften. § 21 Abs. 1 des Atomgesetzes i.d.F. des Art. 31 des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes ermächtigte u.a. zur Gebührenerhebung "für Genehmigungen nach §§ 4, 6, 7 und 9". Durch Gesetz vom 20. August 1980 (BGBl. I S. 1556) wurde diese Bestimmungdahin geändert, daß Kosten (Gebühren und Auslagen) "für Entscheidungen über Anträge nach den §§ 4, 6, 7, 7 a, 9 und 9 b" erhoben werden. In der amtlichen Begründung zum Entwurf dieses Änderungsgesetzes heißt es, die bisherige Fassung des § 21 werde insofern erweitert, als nunmehr auch ablehnende Entscheidungen kostenmäßig erfaßt würden (BT-Drucks. 8/31951 S. 5).

Sieht die Gebührenverordnung zum Ausländergesetz demnach eine Gebühr für Maßnahmen der hier in Rede stehenden Art und insbesondere für die Versagung einer Aufenthaltserlaubnis nicht vor, so ist eine Gebührenerhebung ausgeschlossen. § 24 Abs. 4 AuslG bestimmt nämlich, daß außer den in der Rechtsverordnung festgesetzten Gebühren keine Gebühren für Amtshandlungen nach dem Ausländergesetz erhoben werden dürfen.

§ 15 des Verwaltungskostengesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821) - VwKostG - führt zu keinem anderen Ergebnis. Das folgt allerdings nicht, wie das Berufungsgericht meint, daraus, daß § 15 VwKostG - als eine gemäß § 1 Abs. 1 VwKostG subsidiäre Vorschrift - durch den erwähnten § 24 Abs. 4 AuslG verdrängt würde, sondern daraus, daß § 15 VwKostG keinen zusätzlichen Gebührentatbestand enthält. Nach Abs. 1 der Vorschrift wird keine Gebühr erhoben, wenn ein Antrag ausschließlich wegen Unzuständigkeit der Behörde abgelehnt wird. Nach Abs. 2 ermäßigt sich die vorgesehene Gebühr um ein Viertel und kann aus Billigkeitsgründen noch weiter ermäßigt werden, wenn ein Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zurückgenommen oder ein Antrag aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt oder eine Amtshandlung zurückgenommen oder widerrufen wird. Schon nach ihrem Wortlaut will diese Bestimmung nicht eine Gebührenpflicht begründen oder erweitern. Sie regelt vielmehr lediglich, unter welchen Umständen eine in anderen Vorschriften festgesetzte Gebühr sich ermäßigt oder entfällt, und kommt mithin, soweit sie die Antragsablehnung betrifft, nur da zum Zuge, wo - wie etwa auf dem Gebiet des Staatsangehörigkeits- oder des Atomrechts - nicht allein die positive Bescheidung eines Antrags, sondern grundsätzlich auch dessen Ablehnung gebührenpflichtig ist. Diese Auslegung entspricht dem Verhältnis des Verwaltungskostengesetzes zu dem Kostenermächtigungs-Änderungsgesetz, wie es sich aus der Entstehungsgeschichte der Gesetze ergibt. Beide Gesetze wurden ausgelöst durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 20, 257), die eine im Kartellgesetz enthaltene Ermächtigung zum Erlaß einer Gebührenverordnung wegen Unbestimmtheit für verfassungswidrig erklärte. Um ähnliche Bedenken gegen zahlreiche andere gesetzliche Gebührenermächtigungen auszuräumen, ergingen die genannten Gesetze vom 23. Juni 1970. In der amtlichen Begründung zum Kostenermächtigungs-Änderungsgesetz heißt es: In diesem Gesetz würden im wesentlichen nur gebührenpflichtige Tatbestände und, soweit möglich und nötig, Gebührensätze präzisiert. Das Verwaltungskostengesetz regele die allgemein-gebührenrechtlichen Fragen und trete ergänzend, aber nur subsidiär zu den materiell-gebührenrechtlichen Vorschriften in den einzelnen Sachgesetzen. Gebührenpflichtige Tatbestände und Gebührensätze zu bestimmen, müsse auch künftig den jeweiligen Sachgesetzen oder den in ihnen erteilten Ermächtigungen vorbehalten bleiben (BT-Drucks. VI/329, S. 20: sinngemäß ebenso die amtliche Begründung des Verwaltungskostengesetzes, BT-Drucks. VI/330, S. 7 f.). Dies bestätigt, daß es nicht in der Absicht des Verwaltungskostengesetzes liegt, die Gebührenpflicht auf Akte zu erstrecken, für die in den Sachgesetzen eine Gebühr nicht vorgesehen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf. § 154 Abs. 2 VwGO.