Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.10.1974, Az.: BVerwG II C 40.72

I.

Der Kläger war Direktor der Kreis-Berufs- und Berufsfachschulen .... Diese Schulen waren - damals waren sie noch eine Städtische Berufsschule - im Jahre 1943 vom Reichsminister für Wissenschaft, Erziehung und Volksbildung als "beruflich ausgebaut" anerkannt worden. Die Schulen haben seit 1955 eine gewerbliche, eine kaufmännische, eine hauswirtschaftliche und eine Jungarbeiter-Abteilung; seit 1954 ist ihnen mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde eine zweijährige Handelsschule angegliedert. Von 1956 bis 1960 wurden ferner vier Grundausbildungslehrgänge für das Metallgewerbe mit mehr als 800 Halbjahres-Unterrichtsstunden durchgeführt. Der Kläger hat darin nebenberuflich unterrichtet. Diese Lehrgänge sind seit dem 1. Mai 1960 in eine Berufsaufbauschule in Abendform übergeführt. Außerdem bestanden zwischen 1957 und 1959 zwei Grundausbildungslehrgänge für Hauswirtschaft mit 660 Halbjahres-Uhterrichtsstunden; sie wurden ab 1. Juli 1959 in eine Haushaltungsschule übergeleitet, die der Niedersächsische Kultusminister am 30. April 1960 genehmigte. Ferner veranstaltete die Schule seit 1954 nach Bedarf Kurse für Maschinenschreiben, Kurzschrift und Nahrungsmittelzubereitung mit einer unter 480 Halbjahres-Unterrichtsstunden liegenden Unterrichtszeit.

Der Kläger wurde seit dem 1. Januar 1963 aus der Besoldungsgruppe A 13 a mit einer ruhegehaltfähigen Stellenzulage von 67 DM monatlich besoldet, und zwar auf Grund des Ersten Besoldungsänderungsgesetzes vom 17. April 1963 (GVBl. S. 235). Seit dem 1. Januar 1965 wurde er aus der Besoldungsgruppe A 14 besoldet, und zwar auf Grund des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes vom 22. März 1965 (GVBl. S. 15).

Im September 1964 beantragte der Kläger, ihn rückwirkend zum 1. Januar 1963 in die Besoldungsgruppe A 14 einzuweisen. Er machte geltend, daß die von ihm geleiteten Schulen in größerem Umfang über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehende Einrichtungen hätten. Der Beklagte regte daraufhin im November 1964 beim Niedersächsischen Kultusminister an, die Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 a mit Zulage vom Rechnungsjahr 1965 an in eine solche der Besoldungsgruppe A 14 umzuwandeln. Dieser Anregung gaben der Kultusminister und der Landtag vom Rechnungsjahr 1966 an statt. Den Antrag des mit Ablauf des 31. März 1965 wegen Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand getretenen Klägers wies der Beklagte auf Weisung durch Bescheid vom 3. Mai 1966 zurück mit der Begründung, der Kläger erfülle zwar die Voraussetzungen für die Einstufung in die Besoldungsgruppe A 14 seit dem 1. Januar 1963 und in die Besoldungsgruppe A 14 a seit dem 1. Januar 1965, als Ruhestandsbeamter könne er aber in die erst für das Rechnungsjahr 1966 eingerichtete höhere Planstelle nicht mehr eingewiesen werden.

Der Kläger machte im Widerspruchsverfahren die Gehaltsdifferenz zu den Besoldungsgruppen A 14 und A 14 a sowie die entsprechende Ruhegehaltsdifferenz als Schadensersatz geltend mit der Begründung, der Beklagte habe es fürsorgepflichtwidrig unterlassen, bereits im Jahre 1962 für die Schaffung einer den Aufgaben des Schulleiters in ... entsprechenden Planstelle zu sorgen. Den Widerspruch wies der Beklagte durch Bescheid vom 30. Januar 1967 zurück mit der Begründung: Die begehrte Einstufung in die Besoldungsgruppe A 14 bzw. A 14 a könne einem Berufsschuldirektor als Leiter einer als beruflich voll ausgebaut anerkannten Berufsschule nur gewährt werden, wenn der Berufsschule mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde besondere, über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehende Einrichtungen in größerem Umfang und darüber hinaus eine Berufsfach- oder Fachschule angegliedert seien. Maßgebend hierfür seien u.a. die in § 3 der "Verordnung über die Überleitung der Lehrkräfte an berufsbildenden Schulen in die Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A des Besoldungsgesetzes für das Land Niedersachsen und die Festsetzung ihres Besoldungsdienstalters" vom 24. März 1955 (GVBl. S. 103) festgelegten Grundsätze. Nach § 3 Abs. 1 dieser Verordnung - dort ist u.a. bestimmt, daß unter besonderen, über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehenden Einrichtungen regelmäßige und fortlaufende Unterrichtsveranstaltungen zu verstehen sind - gelte der Nachweis der regelmäßigen Veranstaltung erst als erbracht, wenn die Einrichtung länger als drei Jahre hindurch bestanden habe und ihre Fortführung einem dauernden Bedürfnis entspreche. Bis Ostern 1963 sei ungewiß gewesen, ob - angesichts des allgemeinen Rückganges der Schülerzahl in den Berufsaufbauschulen in Abendform - ein dauerndes Bedürfnis für die Fortführung der Berufsaufbauschule in ... bestand. Die von dem Kläger innegehabte Planstelle habe daher frühestens zum Rechnungsjahr 1965 umgewandelt werden können, also zu einer Zeit, in welcher der vor der Versetzung in den Ruhestand stehende Kläger nicht mehr hätte befördert werden können; die Einweisung in die Planstelle einer höheren Besoldungsgruppe stehe einer Beförderung gleich. -

Der Kläger hat Klage erhoben und geltend gemacht, die Voraussetzungen für eine Höherstufung des Amtes hätten schon wesentlich früher vorgelegen; spätestens Ostern 1960 hätte der Beklagte die Höherstufung beim Kultusminister beantragen müssen; ob die Einweisung in die gehobene Planstelle einer Beförderung gleichstehe, könne daher dahinstehen. Der Kläger hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht Hannover - III. Kammer Osnabrück - hat der Klage durch Urteil vom 14. Oktober 1970 stattgegeben, dies vornehmlich mit der Begründung, die Einreihung des Klägers in die Gruppe der qualifizierten Berufsschuldirektoren hätte spätestens zu Beginn des Jahres 1962 erfolgen müssen, weil die Voraussetzungen bereits seit Ostern 1957 vorgelegen hätten.

Die Berufung des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil ist vom Oberverwaltungsgericht für die Länder. Niedersachsen und Schleswig-Holstein durch Urteil vom 16. Mai 1972 zurückgewiesen worden, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Schon für die Jahre 1961/1962 seien bezüglich des Amtes des Leiters der Berufsschulen in Papenburg Tatsachen feststellbar, die die Normen der Besoldungsgruppe A 14 des Landesbesoldungsgesetzes vom 14. Mai 1958 (GVBl. S. 61) ausfüllten. Daher habe der Kläger einen Anspruch auf Tätigwerden seiner Behörde gehabt; denn er sei der einzige Beamte gewesen, dem der Beklagte "den (dann) auf gestuften Dienstposten" hätte übertragen können. Ein Ermessen, andere Beamte hierfür auszuwählen, sei dem Beklagten im vorliegenden Fall nicht eingeräumt gewesen. Der Beklagte sei fürsorgepflichtwidrig untätig geblieben. Das ergebe sich im einzelnen aus folgendem:

Der Kläger sei als Leiter der - seit 1943 als "beruflich ausgebaut" ministeriell anerkannten - Schulen auf Grund des § 2 Abs. I Nr. 8 Buchst. c des Dritten Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiet des Besoldungs- und Versorgungsrechts vom 14. September 1954 (GVBl. S. 93) in die Besoldungsgruppe A 2 c 2 eingestuft worden. Im besonderen sei Rechtsgrundlage dieser Einstufung Nr. 7 Satz 1 der Überleitungsübersicht gewesen, die der "Verordnung über die Überleitung der Lehrkräfte an berufsbildenden Schulen in die Besoldungsordnung A des Besoldungsgesetzes für das Land Niedersachsen und die Festsetzung ihres Besoldungsdienstalters" vom 24. März 1955 beigefügt worden sei. Dem Kläger sei die in Fußnote 2 a zu § 2 Abs. I Nr. 8 Buchst. c des Gesetzes vom 14. September 1954 vorgesehene unwiderrufliche ruhegehaltfähige Stellenzulage von 600 DM jährlich zunächst mit der Begründung versagt worden, der Kläger leite nicht eine Berufsschule,

"der mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde besondere, über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehende Einrichtungen in größerem Umfang angegliedert" seien.

Diese Zulage habe er aber seit dem 1. April 1957 erhalten, und zwar auf Grund des § 3 Abs. 2 der genannten Verordnung vom 24. März 1955. Denn in diesem Zeitpunkt habe die zweijährige Handelsschule, die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 dieser Verordnung den besonderen, über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehenden Einrichtungen gleichgestanden habe, als regelmäßige und fortlaufende Unterrichtsveranstaltung drei Jahre bestanden.

Mit Wirkung ebenfalls vom 1. April 1957 sei der Kläger gemäß der Anlage III zum Landesbesoldungsgesetz vom 14. Mai 1958 (GVBl. S. 61 [99]) in die Besoldungsgruppe A 13 a übergeleitet worden, und zwar entsprechend dem Text zur Besoldungsgruppe A 13 a:

"Berufsschuldirektor als Leiter einer Berufsschule, die als beruflich ausgebaut anerkannt ist"

und der angefügten Fußnote 3:

"nur, wenn der Berufsschule bzw. der Berufsfach- und Berufsschule mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde besondere, über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehende Einrichtungen in größerem Umfang, der vom Kultusminister und dem Minister für Finanzen näher festzulegen ist, angegliedert sind".

Bis zum Ablauf des Jahres 1959 habe, um dem Kläger die Besoldung in dieser Gruppe zu erhalten, ferner § 3 Abs. 2 der Verordnung vom 24. März 1955 eingreifen müssen, der bestimmt, daß dann, wenn einer Berufsschule eine Berufsfachschule angegliedert ist, ohne daß außerdem Einrichtungen größeren Umfanges im Sinne des Absatzes 1 vorhanden sind, die angegliederte Berufsfachschule oder Fachschule als Einrichtung größeren Umfangs gilt. Denn die Grundausbildungslehrgänge im Metallgewerbe und die für Hauswirtschaft hätten sich bis dahin nicht als "regelmäßige und fortlaufende, wenigstens drei Jahre bestehende Einrichtungen" (§ 3 Abs. 1 Satz 3 dieser Verordnung) erwiesen.

Hieran habe sich aber bis zum 1. Januar 1963 Wesentliches geändert. Schon seit dem Jahre 1956/57 sei deutlich geworden, daß das Amt des Schulleiters der Berufsschulen in P. in absehbarer Zeit in die nächsthöhere Besoldungsgruppe werde angehoben werden müssen. Diese "Notwendigkeit" habe sich spätestens Anfang 1960 "zu einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit verdichtet". Die vier - seit 1956 bestehenden - Grundausbildungslehrgänge für das Metallgewerbe (mit mehr als 800 Halbjahres-Unterrichtsstunden) seien nämlich am 1. Mai 1960 in eine Berufsaufbauschule in Abendform übergeführt worden; und die zwei Grundausbildungslehrgänge für Hauswirtschaft (mit 660 Halbjahres-Unterrichtsstunden) seien ab 1. Juli 1959 in eine Haushaltungsschule übergeleitet worden, die der niedersächsische Kultusminister im April 1960 nochmals ausdrücklich genehmigt habe. Damit habe das Amt die Merkmale der Besoldungsgruppe A 14 des Landesbesoldungsgesetzes vom 14. Mai 1958 (GVBl. S. 61) und der Neufassung dieses Gesetzes vom 1. Mai 1963 (GVBl. S. 310) - LBesG - erfüllt. Dort heiße es:

"Berufsschuldirektor als Leiter einer als beruflich ausgebaut anerkannten nichtkaufmännischen Berufsschule"

und in der Fußnote 4 (F. 1958) bzw. 5 (F. 1963):

"nur, wenn der Berufsschule mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde besondere, über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehende Einrichtungen in größerem Umfang, der vom Kultusminister und dem Minister für Finanzen näher festzulegen ist, angegliedert sind und der Berufsschule darüber hinaus eine Berufsfachschule oder Fachschule angegliedert ist".

Die Voraussetzungen, von denen die Fußnote 4 (F. 1958) die Aufstufung abhängig machte, seien spätestens am 1. Januar 1962 erfüllt gewesen. Besondere Einrichtungen größeren Umfangs, die über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgingen, seien die Berufsaufbauschule in Abendform und die Haushaltsschule gewesen. Die Berufsaufbauschule sei im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung vom 24. März 1955 als "Fachkurse mit mindestens 480 Halbjahres-Unterrichtsstunden" anzusehen gewesen. Die Grundausbildungslehrgänge für das Metallgewerbe hatten schon 1960 800 Halbjahres-Unterrichtsstunden erreicht; 1963/64 seien nach dem Bericht des Klägers vom 27. Januar 1962 rund 900 Halbjahres-Unterrichtsstunden vorgesehen gewesen. Die in der Fußnote zum Haushaltsvoranschlag 1963 ferner geforderte Genehmigung sei schon am 5. Mai 1960 ausdrücklich erteilt worden.

Ob die Kurse in Maschinenschreiben, in Kurzschrift und in Nahrungsmittelzubereitung den Anforderungen der Fußnote entsprachen, sei zweifelhaft. Als eine Unterrichtsveranstaltung der genannten Art und stellvertretend für das Vorhandensein allgemeiner Förderkurse habe aber gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung vom 24. März 1955 der Unterricht an einer Fachschule mit ebenfalls mindestens 480 Halbjahres-Unterrichtsstunden gegolten. Eine solche Fachschule sei die Haushaltungsschule gewesen; an dieser seien schon 1959 660 Halbjahres-Unterrichtsstunden erteilt worden; für 1963/64 sei nach dem Bericht des Klägers vom 27. Januar 1962 mit rund 680 Halbjahres-Unterrichtsstunden gerechnet worden. Der Minister habe die schon vorher durch den beklagten Regierungspräsidenten ausgesprochene Genehmigung dieser Schule am 30. April 1960 ausdrücklich wiederholt.

Mithin hätten am 1. Januar 1962 über die laufenden Unterrichts-Veranstaltungen hinaus wenigstens zwei weitere Unterrichtseinrichtungen bestanden, die als "Einrichtungen größeren Umfangs" im Sinne der genannten Fußnote anzusehen seien. Diese Fußnote sei nämlich in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung vom 24. März 1955 dahin auszulegen, daß der "größere Umfang" bei 480 Halbjahres-Unterrichtsstunden je Veranstaltung erreicht sei. Die Veranstaltungen seien auch "regelmäßig" im Sinne der Fußnote gewesen; denn sie hätten am 1. Januar 1962 länger als drei Jahre bestanden. Dies und die ministerielle Genehmigung erwiesen, daß ihre Fortsetzung einem dauernden Bedürfnis entsprochen habe. Die Fußnote fordere darüber hinaus die Angliederung einer Berufsfach- oder Fachschule. Dem sei seit dem 1. April 1954 durch die Angliederung der zweijährigen Handelsschule entsprochen worden.

Zweifelhaft habe Anfang 1962 allenfalls noch sein können, ob der Kläger eine "nichtkaufmännische" Berufsschule leite. Auch diese Ungewißheit sei aber unschwer zu beheben gewesen. Von der Fußnote seien jedenfalls auch die Berufsschulen erfaßt; an denen überwiegend gewerbliche Berufsschüler unterrichtet werden; wenn einer solchen Schule zufällig - auch - ein kaufmännischer Berufsschulzweig angegliedert war, habe das der Anwendung der Fußnote nicht entgegengestanden. An den vom Kläger geleiteten Schulen seien stets mehr als doppelt so viel gewerbliche wie kaufmännische Berufsschüler unterrichtet worden. Das Amt des Klägers sei somit seit dem Inkrafttreten des Landesbesoldungsgesetzes vom 14. Mai 1958 der Besoldungsgruppe A 13 a und danach der Besoldungsgruppe A 14 zuzurechnen gewesen. Daß überdies eine - den Arbeitsumfang noch vergrößernde - kaufmännische Berufsschulabteilung angeglieder war, könne die Subsumtion des Sachverhalts unter die in Rede stehenden Normen des Besoldungsgesetzes nicht in Frage stellen.

Der Beklagte habe es zu vertreten, daß der Kläger nicht zum 1. Januar 1963 nach entsprechender "Aufstufung des Amtes" in dieses eingewiesen wurde. Er habe den ihm obliegenden Entlastungsbeweis nicht führen können:

Der Beklagte mache zwar geltend, er habe die Merkmale der Besoldungsgruppe A 14 schon im Jahre 1962 oder früher deshalb als nicht erfüllt angesehen, weil die Schulen in P. nicht rein gewerblich ausgerichtet seien. Indessen finde diese Behauptung im Tatsächlichen keine überzeugende Bestätigung. Es fehle bis zum Ende des Jahres 1964 ausweislich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge an jedem (aktenkundigen) Hinweis darauf, daß die Aufstufung der Stelle überhaupt erwogen worden wäre. Der Beklagte habe auch erst 1964 und erst auf Anregung des Klägers den Aufstufungsantrag an den Kultusminister gerichtet. Hätte er wirklich Zweifel gehabt, ob die Berufsschulen in P. den kaufmännischen oder den nichtkaufmännischen Berufsschulen im Sinne der Besoldungsgruppe A 14 LBesG 1958 zuzurechnen seien, so hätte er diese Zweifel dem Minister vorgetragen, wie dies erst 1964 dann wirklich geschehen sei. Das sei aus nicht aufklärbaren Gründen unterblieben. Der Minister habe solche Zweifel nicht gehabt; er habe den Beklagten schon nach drei Wochen im Sinne des Klägers beschieden.

Es sei auch, nicht etwa Sache des Klägers selbst gewesen, sich um die rechtzeitige Aufstufung zu bemühen. Zwar sei der Kläger, wie auch die übrigen Leiter gewerblicher Berufsschulen, am Anfang der Jahre 1962 bis 1964 aufgefordert worden, zur Aufstellung der Haushaltsvoranschläge für die Jahre 1963 bis 1965 die erforderlichen Unterlagen einzureichen und Anträge auf Neuzuweisung, Umwandlung usw. von Planstellen für die folgenden Rechnungsjahre vorzulegen und zu begründen. Daß der Kläger bei den geäußerten Planstellenänderungswünschen sein eigenes Amt stets ausgenommen habe, könne ihn aber nicht benachteiligen. Es sei Sache des unmittelbaren Dienstvorgesetzten, einen Beförderungsvorschlag einzubringen. Für die hier in Rede stehende Aufstufung könne nichts anderes gelten, da sie auf eine Besoldungsverbesserung gerichtet gewesen sei und sich im Tatsächlichen wie eine Beförderung auswirke.

Gegenüber den Folgen des spätestens im Jahre 1962 schuldhaft unterlassenen Aufstufungsantrages könne der Beklagte sich nicht auf die Ungewißheit darüber berufen, ob die höhere Planstelle (A 14) für das Haushaltsjahr 1963 bewilligt worden wäre. Das Gericht sehe es als erwiesen an, daß ein im Jahre 1962 gestellter Aufstufungsantrag zu einer entsprechenden Stellenhebung im Haushaltsplan für das Jahr 1963 geführt hätte. Die durch die Besoldungsordnungen zur Besoldungsgruppe A 14 (1958 und 1963) geschaffene Rechtslage hätte keine andere Wahl gelassen. Tatsächlich habe die Eingabe des Beklagten vom November 1964 auch alsbald Erfolg gehabt. Der Kultusminister habe die Berechtigung des Antrages sofort anerkannt und nur im Hinblick darauf, daß der Haushaltsvoranschlag für das Jahr 1965 bereits verabschiedet war, die Weisung erteilt, die Aufstufung im Haushaltsvoranschlag für das Haushaltsjahr 1966 zu beantragen. Der Landtag habe die Aufstufung sofort bewilligt. Nichts spreche dafür, daß im Jahre 1962/63 nicht ebenso verfahren worden wäre.

§ 14 Satz 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes vom 14. Juli 1960 (GVBl. S. 145) - NBG - hätte einer Einweisung des Klägers in die gehobene Stelle zum 1. Januar 1963 nicht entgegengestanden. Es hätte sich nicht um eine Beförderung im rechtstechnischen Sinne (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 NBG) gehandelt; denn dem Kläger wäre nicht ein anderes Amt mit einem anderen Endgrundgehalt und einer anderen Amtsbezeichnung verliehen worden.

Hätte für das Amt des Berufsschuldirektors in P. seit dem 1. Januar 1963 eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 LBesG 1958 bereit gestanden, so wäre der Kläger in diese Planstelle auch eingewiesen worden mit der weiteren Folge, daß er mit Wirkung vom 1. Januar 1965 in die Besoldungsgruppe A 14 a übergeleitet worden wäre.-

Der Beklagte beantragt mit der zugelassenen Revision gegen das soeben seinem wesentlichen Inhalt nach wiedergegebene Urteil,

Er rügt die Verletzung sachlichen Rechts.

Der Kläger beantragt

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -).

Die Darlegungen in dem angefochtenen Urteil mit dem Ergebnis, daß der Beklagte dem Kläger wegen schuldhafter Verletzung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (§ 87 Abs. 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - KBG -) zum Ersatz des geltend gemachten Schadens verpflichtet ist, halten im Ergebnis der revisionsgerichtlichen Prüfung stand.

Allerdings hat nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Beamter unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn grundsätzlich keinen Anspruch darauf, daß der Dienstherr sich bei dem Besoldungsgesetzgeber und/oder Haushaltsgesetzgeber für die Herbeiführung einer Besoldungsverbesserung oder Beförderungsmöglichkeit einsetzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in den Gründen seiner Entscheidung vom 19. August 1971 - BVerwG I WB 41.71 - (BVerwGE 43, 261[BVerwG 19.08.1971 - I WB 41/71]) sinngemäß folgendes ausgeführt: Das Tätigwerden im Sinne eines Vorschlages zur Änderung eines Gesetzes sei keine dienstliche Maßnahme, deren Durchsetzung von einem Bediensteten unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht begehrt werden könne. Die Initiative zum Erlaß eines Gesetzes erfolge nicht im Über-/Unterordnungsverhältnis zwischen dem Dienstherrn und seinem Bediensteten. Das Gesetzgebungsverfahren stelle eine Einheit dar; seine einzelnen Akte könnten rechtlich nicht gesondert betrachtet werden. Die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Staatsorgane würden hierin als solche tätig und nicht als Träger von Rechten und Pflichten gegenüber Dritten. Dementsprechend könne auch nur das betreffende Gesetz - auch das nur unter den im Grundgesetz, in den Länderverfassungen und in den Verfahrensgesetzen der jeweils berufenen Verfassungsgerichte umschriebenen Voraussetzungen - angegriffen werden, nicht aber das Verhalten des jeweils beteiligten Staatsorgans für sich. Auf das Tätigwerden des Gesetzgebers aber könne grundsätzlich nicht geklagt werden (zu vgl. BVerfGE 1, 97 [BVerfG 19.12.1951 - 1 BvR. 220/51] [100]). - Daß die Freistellung des Gesetzgebers von einer - über die Bindung an die Verfassung hinausgehenden - Verantwortlichkeit sich auch auf die Vorbereitung des Gesetzeswerks, bei der der Gesetzgeber in aller Regel auf die Mitwirkung der Exekutive angewiesen ist, erstreckt und daß dieser Grundsatz in aller Regel auch Geltung beanspruchen muß, wenn es sich, wie im hier zu entscheidenden Falle, um die Vorbereitung des Haushaltsgesetzes handelt, hat auch der erkennende Senat schon wiederholt zum Ausdruck gebracht (vgl. Urteil vom 22. Februar 1968 - BVerwG II C 25.67 - [Buchholz 235.18 § 29 LBesG Rheinland-Pfalz Nr. 1], ferner Beschluß vom 12. September 1972 - BVerwG II B 35.72 -).

Im vorliegenden Falle erscheint jedoch wegen der Besonderheiten eine andere Beurteilung ausnahmsweise gerechtfertigt. Das Amt des "Berufsschuldirektors" ist in zwei Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes aufgeführt. Die Entscheidung über die Einreihung des Amtes des Berufsschuldirektors in die höhere Besoldungsgruppe hat bereits der Gesetzgeber in der Besoldungsordnung A des Landesbesoldungsgesetzes vom 14. Mai 1958 (GVBl. S. 61) getroffen, soweit es dort substantiiert heißt, daß für das Amt des Berufsschuldirektors die günstigere Einreihung, damals in die Besoldungsgruppe A 14, gilt, soweit es sich um das Amt eines Leiters einer als beruflich ausgebaut anerkannten nichtkaufmännischen Berufsschule handelt und der Schule mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde besondere, über den Unterricht der Pflichtschüler hinausgehende Einrichtungen in größerem Umfang, der vom Kultusminister und dem Minister für Finanzen näher festzulegen ist, angegliedert sind und der Berufsschule darüber hinaus eine Berufsfachschule oder Fachschule angegliedert ist. Bereits durch diese Regelung in Verbindung mit der des § 3 Abs. 1 Satz 2 LBesG - die bestimmt, daß bei Aufführung einer Amtsbezeichnung in mehreren Besoldungsgruppen der Anspruch auf die höhere Besoldung erst mit dem Tage der Einweisung in die Planstelle der höheren Besoldungsgruppe entsteht, und zwar auch dann, wenn sich lediglich die für das Amt in der Besoldungsordnung vorgesehenen Einreihungsvoraussetzungen "ändern" - brachte der Besoldungsgesetzgeber über den Gesetzwortlaut hinaus seinen Villen zum Ausdruck, daß bei nachträglichem Eintritt der soeben aufgezählten Voraussetzungen für die Einreihung des Amtes eines Berufsschuldirektors in die höhere Besoldungsgruppe A 14 eine Planstelle dieser - höheren - Besoldungsgruppe bereitzustellen ist. Dadurch erfuhr das Ermessen des Haushaltsgesetzgebers eine erhebliche Einschränkung: Sach Änderung der Einreihungsvoraussetzungen mit der Folge, daß das in zwei Besoldungsgruppen angeführte Amt eines Berufsschuldirektors sich nunmehr - kraft Gesetzes - als der höheren Besoldungsgruppe zugeordnet erweist, handelt es sich sowohl bei der Bereitstellung der entsprechenden Planstelle der höheren Besoldungsgruppe als auch bei der diesen Gesetzgebungsakt veranlassenden Tätigkeit der Exekutive faktisch nur noch um die Verwirklichung des bereits anderweitig geäußerten Willens des Gesetzgebers.

Diese Besonderheit rechtfertigt allerdings für sich allein, noch nicht die Annahme einer aus der Fürsorgepflicht herzuleitenden Verpflichtung des Dienstherrn, dem Haushaltsgesetzgeber alsbald nach Änderung der Einreihungsvoraussetzungen die Bereitstellung der höheren Planstelle nahezulegen. Der vorliegende Fall weist jedoch die weitere Besonderheit auf, daß das Berufungsgericht - mit Bindung für das Revisionsgericht (§ 137 Abs. 2 VwGO) - die tatsächliche Feststellung getroffen hat, der Kläger sei der einzige Beamte gewesen, dem der Beklagte "den (dann) aufgestuften Dienstposten" - gemeint ist damit offenbar das (nachträglich) höherwertig gewordene Amt, dessen Obliegenheiten der Kläger wahrnahm, - hätte übertragen können. Bei gebotener Berücksichtigung des dieser Feststellung zugrundeliegenden Sachverhalts hätte der Beklagte sein Ermessen bei der Besetzung des erst nachträglich höherwertig gewordenen Amtes des Berufsschuldirektors in P. nur durch die alsbaldige Einweisung des Klägers in die bereitzustellende Planstelle der - höheren - Besoldungsgruppe A 14 rechtmäßig ausüben, können. Obwohl die Fürsorgepflicht des Dienstherrn grundsätzlich nur in den Grenzen des bekleideten Amtes besteht (vgl. BVerwGE 15, 3 [BVerwG 30.08.1962 - BVerwG II C 16.60] [7 f.]), hält angesichts der dargelegten Besonderheiten - in erster Linie im Hinblick darauf, daß der Kläger Inhaber des Amtes des Berufsschuldirektors in P. war, bevor dieses Amt infolge Erfüllung der in der Besoldungsordnung A vorgesehenen Einreihungsvoraussetzungen kraft Gesetzes zu einem Amt der Besoldungsgruppe A 14 wurde, und daß der Beklagte das ihm bezüglich der Übertragung des höherwertig gewordenen Amtes, des Berufsschuldirektors in P. eingeräumte Ermessen rechtmäßig nur durch die alsbaldige Einweisung des Klägers in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 hätte ausüben, können - die Ansicht des Berufungsgerichts der rechtlichen Prüfung stand, der Beklagte sei dem Kläger gegenüber aus Gründen der Fürsorge alsbald nach Eintritt der in der Besoldungsgruppe A 14 vorgesehenen Einreihungsvoraussetzungen zur Entfaltung einer Tätigkeit, verpflichtet gewesen, die zur Bereitstellung der Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 bis spätestens zum 1. Januar 1963 geführt haben würde. Diese gegenüber dem Kläger begründete Fürsorgepflicht des Beklagten wurde nicht dadurch in recht erheblichem Maße eingeschränkt, daß der Kläger - möglicherweise aus persönlicher Bescheidenheit - bei den auf Anforderung seitens des - Beklagten zur Aufstellung der Haushaltsvoranschläge für die Jahre 1963 bis 1965 eingereichten Unterlagen seine Stelle von Planstellenänderungswünschen ausgenommen hat. Denn den weiteren tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Verwaltungsvorgängen ist zu entnehmen, daß gleichwohl durch die Hand des Beklagten Unterlagen gegangen sind, aus denen sich die für die Höherwertigkeit des Amtes des Berufsschuldirektors in Papenburg maßgeblichen Tatsachen hinreichend klar ergaben. Schon deshalb war es Sache des Beklagten, alsbald von sich - aus in Vollziehung der vom Besoldungsgesetzgeber gegebenen Weisung auch in bezug auf das Amt des Klägers das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Planstellenumwandlung zu prüfen und den Haushaltsgesetzgeber demgemäß zu unterrichten.

Die Darlegungen im angefochtenen Urteil, daß die Voraussetzungen für die Planstellenumwandlung spätestens zu Beginn des Jahres 1962 gegeben waren, daß die Umwandlung binnen angemessener Frist - spätestens bis zum 1. Januar 1963 - auch vorgenommen worden wäre und daß anschließend gerade der Kläger in die höhere Planstelle auch eingewiesen worden wäre, werden, soweit es sich dabei um Feststellungen tatsächlicher Art handelt, nicht angegriffen. Soweit es sich um die Subsumtion des festgestellten Sachverhalts unter die für die Höherwertigkeit des Amtes maßgebliche Regelung der Besoldungsordnung A des Landesbesoldungsgesetzes 1958 handelt, lassen diese Darlegungen eine Rechtsverletzung nicht erkennen.

In Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 13, 17 [24 f.]) hat das Berufungsgericht ferner dargelegt, daß dem Dienstherrn der Beweis (im Sinne von materieller Beweislast zu verstehen) dafür zufällt, daß er und diejenigen, für die er haftet, bei der Verletzung der Fürsorgepflicht kein Verschulden traf. An die hierzu vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen mit dem Ergebnis, daß der Beklagte diesen Beweis nicht erbracht habe ist das Revisionsgericht gebunden. Eine Verkennung des Verschuldensbegriffs ist diesen Darlegungen nicht zu entnehmen. Auch insoweit greift die Revision übrigens das angefochtene Urteil nicht an.

Die Revision ist aber der Meinung, daß dem Berufungsgericht im Ergebnis deshalb nicht beizupflichten sei, weil der Einweisung des Klägers in die (in die Besoldungsgruppe A 14) gehobene Planstelle zum 1. Januar 1963 die Vorschrift, des § 14 Abs. 1 NBG in der damals geltenden Fassung vom 14. Juli 1960 entgegengestanden hätte. Sie trägt vor, daß diese Vorschrift entgegen der Meinung des Berufungsgerichts in den letzten drei Jahren vor Erreichung der Altersgrenze (für den Regelfall) nicht nur Beförderungen eines Beamten verbiete, durch die dem Beamten ein Amt mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung übertragen wird sondern daß von dieser Sperrvorschrift auch diejenigen Übertragungsakte erfaßt seien, die dem Beamten - wie im vorliegenden Fall - zwar ein Amt mit höherem Endgrundgehalt vermitteln, die Amtsbezeichnung aber nicht ändern.

Diese Rechtsauffassung vermag der Senat nicht zu teilen. Der Revision ist zwar einzuräumen, daß § 14 Abs. 1 Satz 1 NBG in der schon bezeichneten ursprünglichen Fassung lediglich bestimmt daß der Beamte in den letzten drei Jahren vor Erreichung der Altersgrenze - in aller Regel - nicht "befördert" werden darf und daß der Begriff "befördert" weder in dieser Vorschrift noch in der vom Berufungsgericht herangezogenen Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 4 NBG definiert ist. Ihr ist ferner einzuräumen, daß in § 7 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Laufbahnverordnung vom 18. Juli 1961 (GVBl. S. 171) - NLVO -, die auf Grund der Ermächtigung des § 21 NBG erlassen wurde, einer Beförderung unter gleichzeitiger Änderung (auch) der Amtsbezeichnung laufbahnrechtlich die Fälle gleichgestellt werden, in denen sich bei der Übertragung eines Amtes mit höherem Endgrundgehalt die Amtsbezeichnung nicht ändert. Es mag auch zutreffen, daß die Ermächtigung des § 21 NBG eine laufbahnrechtliche Bestimmung solchen Inhalts grundsätzlich deckt. Gleichwohl kann der Revision nicht zugestimmt werden, soweit es sich, wie hier, um die Auslegung des Begriffs "befördert" im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 NBG ursprünglicher Fassung handelt.

Dieser Begriff ist nicht eindeutig. § 14 NBG befindet sich innerhalb des mit dem Wort "Ernennung" überschriebenen Unterabschnitts II 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes. Dadurch und angesichts des § 7 Abs. 1 Nr. 4 NBG wird die Annahme nahegelegt, daß § 14 Abs. 1 Satz 1 HBG mit dem Begriff "befördert" nur die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung erfaßt. Andererseits wurde herkömmlicherweise unter einer Beförderung auch die Übertragung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt ohne Änderung der Amtsbezeichnung - um die es auch hier geht - verstanden (vgl. § 1 der Reichsgrundsätze über die Einstellung, Anstellung und Beförderung der Reichs- und Landesbeamten vom 14. Oktober 1936 [RGBl. I S. 893; vgl. auch die für die im Dienst des Bundes stehenden Personen geltende Fassung in BGBl. 1951 I S. 88]). Außerdem spricht für die weite Auslegung des Begriffs "befördert" der Sinn und Zweck der für die sogenannten Altersbeförderungen bestimmten Einschränkungen. Diese in fast allen Beamtengesetzen bestimmten Einschränkungen unterschiedlichen Inhalts sind - generalisierend - an der Besorgnis orientiert, eine Beförderung erst in den letzten Jahren vor der Altersgrenze geschehe nicht wegen der Leistungen, der Befähigung und der Eignung des Beamten, sondern um ihm die für das Ruhegehalt maßgebenden - höheren - Dienstbezüge aus diesem Amt zukommen zu lassen (vgl. hierzu BVerwGE 31, 345 [354]). Dieser Gesichtspunkt legt die Einbeziehung von Amtsübertragungen der hier in Rede stehenden Art in den Begriff "befördert" nahe, weil auch sie dem Beamten den Anspruch auf höhere Dienstbezüge vermitteln. Hiernach bedarf der Begriff "befördert" der Auslegung; und es erscheint gerechtfertigt, dabei anhand der Gesetzesmotive zu ermitteln, ob der Landesgesetzgeber durch die Einfügung des § 14 in den mit dem Wort "Ernennung" überschriebenen Unterabschnitts II 2 des Landesbeamtengesetzes die umstrittene Einschränkung kenntlich machen wollte. Für diese Ermittlung erscheint die "Amtliche Begründung" der Regierungsvorlage zum Niedersächsischen Beamtengesetz (Verhandlungen des Niedersächsischen Landtags, 4. Wahlperiode, Landtagsdrucksache Nr. 23 S. 138) geeignet. Dort heißt es zu § 14 der Regierungsvorlage:

"Ebenso wie bei der Anstellungsvorschrift des § 13 erscheint es geboten, die grundsätzliche Vorschrift über die Beförderung unter die Ernennungsbestimmung aufzunehmen. Abs. 1 stimmt mit § 12 Abs. 2 BRRG und § 9 Abs. 3 BLVO überein und entspricht der bisherigen Regelung in §§ 3 Abs. 2, 9 Abs. 1, 14 der Reichsgrundsätze. Dabei ist davon auszugehen, daß eine Beförderung im Sinne dieser Vorschrift nur die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung ist, die unter § 7 Abs. 1 Nr. 4 fällt, nicht dagegen eine Stellenhebung oder die nach der Besoldungsordnung zulässige Einstufung desselben Amtes in eine höhere Besoldungsgruppe."

Der letztzitierte Satz dieser "Amtlichen Begründung" läßt eindeutig erkennen, daß nach der Regierungsvorlage von der Sperrvorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 1 NBG nur diejenigen Fälle erfaßt werden sollten, in denen sich bei der Übertragung eines Amtes mit höherem Endgrundgehalt die Amtsbezeichnung änderte. Da in den drei Lesungen des Niedersächsischen Beamtengesetzes (Verhandlungen des Niedersächsischen Landtags, 4. Wahlperiode, Stenografische Berichte, S. 102 ff., 1042 ff., 1279 ff.) die nach der "Amtlichen Begründung" beabsichtigte Beschränkung der Sperrvorschrift von keiner Seite beanstandet und die Vorlage insoweit unverändert zum Gesetz erhoben worden ist, muß der Begriff "befördert" bei Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 1 NBG ursprünglicher Fassung in diesem eingeschränkten Sinne verstanden werden.

Angesichts der hiernach gebotenen engen Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 1 NBG ursprünglicher Fassung kann sich die Revision zur Stützung ihrer gegenteiligen Auffassung nicht mit Erfolg auf Art. I Nr. 2 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Beamtengesetzes vom 23. Juli 1973 (GVBl. S. 239) berufen, durch den § 14 Abs. 1 NBG eine Neufassung erfahren hat, die in die Beförderungssperre auch die Fälle der Übertragung eines Amtes mit höherem Endgrundgehalt ohne Änderung der Amtsbezeichnung einbezieht. Die Revision kann sich in diesem Zusammenhang ferner nicht auf § 7 Abs. 1 Satz 2 NLVO berufen; denn es kann nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber, der in § 14 HBG den Begriff "befördert" in dem dargelegten Sinne bewußt einschränkte, durch § 21 desselben Gesetzes die Ermächtigung erteilt habe, auch für die Anwendung des § 14 NBG einen weitergehenden Begriff der Beförderung für verbindlich zu erklären.

Nach alledem muß die Revision zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.